我国农村金融组织改革及发展中法律问题研究

霍筑杰

(贵州师范大学 贵阳 550001)

金融是现代经济社会的产物，我国作为农业大国，农村人口、农业水平、农村经济皆是影响我国现代化强国建设的重要因素，农村金融的发展与我国金融体系建设息息相关。要健全农村金融发展，务必进行农村金融立法，农村金融立法是贯彻落实党中央对农村金融政策的明确要求。推进农村金融立法工作，是深化农村金融组织改革与推进农村金融现代化建设的重中之重，只有完善农村金融相关法律制度，为农村金融组织改革提供法律依据，指导农村金融法建设实施，才能保证我国农村金融改革工作顺利进行。

党中央和国务院于2004至2014年连续十一年以中央“一号文件”的形式关注并阐述了“三农”问题，“农村金融改革与创新”皆是十一年中“一号文件”的核心关注点之一。要进行农村金融改革与创新，就得加强农村合作金融建设。农村合作金融作为农村金融体系的基础，是将农村金融体系向更深层次推进的着重点。利用法律手段进行农村合作金融改革与创新是促进农村金融向健全、可持续发展前进的重要基础，同时也能提升农村金融在我国金融市场上的竞争力，发掘农村金融的竞争优势，进而可从根本上解决“三农”问题。

根据2000年《立法法》的相关细则，对农村金融的规范属于必须制定法律予以规制的范畴。并且由于法律具有现实指导的价值，要想发展农村金融，务必对农村金融法及农村金融组织法律制度进行评析以及完善。在现今农村金融法律空白的情况下，发展农村金融具有极大的风险以及较高的成本，要想降低风险与成本，有关农村金融法律的研究必须及时跟进，规范农村金融组织发展迫在眉睫。农村金融法草案已经形成，对农村金融改革及发展中法律问题的研究是出台农村金融法的前提，笔者根据对当前农村金融法体系进行的分析总结，为未来我国农村金融组织的发展提出针对性强、具有实践性的建议。

一、农村金融改革及发展历程

我国现代农村金融法律改革与发展的历程与农村金融息息相关，农村金融是我国农村经济体制的重要组成部分，尤其是在改革开放之后，农村金融体制改革一直处于探索前进的阶段，我国的农村金融改革与发展道路，为我国农村金融立法积累了丰富的经验。现代农村金融改革的序幕以1979年国务院下发的《关于恢复中国农业银行的通知》为始，此文件的实施规定了农业银行的主要职能，是现代农村金融改革的第一枪。1984年，农信社逐步开展管理体制改革，承担了国家赋予的支农职能。1994年，中国成立了专门负责粮棉收购贷款等政策性业务的政策性银行——中国农业发展银行。1996年，农信社与中国农业银行分家，农信社开始独立发展。1998年政府严厉打击民间融资，4万多家农村基金会被取缔，民间金融组织的信贷业务发展受到严格的抑制。2003年“三农”问题被全国农村工作会议作为重点讨论议题，“三农”问题得到重视，同年国务院下发《深化农村信用社试点实施方案》，农信社产权制度和管理体制的改革试点工作进入实质性发展阶段。2005年，中央提出“社会主义新农村建设”，农村金融改革与发展迈入了崭新的台阶，并且，中国人民银行开始实行“只贷不存”商业性小额贷款公司模式，开启民间资本规范和市场准入的新时代。2008年，中共十七届三中全会提出“建立现代农村金融制度”，2008—2012年，我国新型农村金融机构有了充分的发展空间，体制的改革以及各政策的出台使农村金融发展稳健推进，推动了农村金融市场的完善发展，净化了农村金融市场的竞争环境，使我国“三农”问题得到了妥善处理及变革。全国人大农委多年来高度重视农村金融改革和发展问题，多次组织开展农村金融调研，推动农村金融改革发展和农村金融服务水平提升，并于2015年着手开展农村金融立法起草工作。2017年，中央“一号文件”明确提出，要积极推动农村金融立法，加快农村立法节奏，农村金融法的出台指日可待。

二、农村金融改革与发展中出现的法律问题

(一)农村金融市场混乱，农村金融组织指导思想模糊

农村金融法制整体上属于立法空白的状态。由于长期农村金融组织法律制度的指导思想不明确，导致农村金融法律制度不能明确彻底的反映农村金融组织改革与发展中各金融主体之间关系的本质和规律，农村金融法律制度的效力不足以规范农村金融市场，农村金融市场紊乱，随之造成农村金融组织的作用没有得到充分发挥。大多情况下，农村金融发展依赖于农村金融指导性文件和相关金融政策，但是由于立法的缺失，指导性文件及金融政策的实施效果也难以达到预期。以现有的法律来看，仅有《商业银行法》《金融法》《银行业监督管理法》等，至今为止尚未出台一部针对农村金融发展的法律，尚未对农村金融组织的性质、职能、治理机构的完善以及农村金融模式的发展进行明确界定。

(二)农村金融组织相关税收与财政政策缺乏法律制度支持

农村金融的良性发展需要多方力量的支持推进，尤其需要相关税收以及财政政策的扶持发展。只有与政府的税收财政相互促进，农村金融才能保持高速发展、稳健推进的态势。但是，我国农村金融在改革与发展的过程当中，一直缺乏法律制度对相关农村金融税收与财政政策的支持，导致农村金融发展障碍多，农村金融组织业务开展消极，农村金融改革与发展的节奏缓慢。农村金融的发展可以妥善地解决“三农”问题，农村金融组织的存在更是服务于解决“三农”问题。由于农村金融改革与发展的特殊性，农村金融组织以及农村金融发展带来的效益在市场交换的过程当中大打折扣，所以，必要的税收与财政政策的配套格外重要，保障税收与财政政策的实施更是重中之重。缺乏法律制度来保障农村金融财税政策实施，是我国农村金融改革过程中长期存在的典型问题。

(三)缺乏对农村金融组织市场准入与退出的法律规定

市场准入制度是对市场主体的规范、审查和确立的门槛，是市场主体取得主体资格以及主体权力的前提。我国农村金融改革与发展过程当中对农村金融组织的准入与退出一直缺乏规定，导致农村金融市场的准入门槛过低，相关农村金融组织的抗风险能力差，从成立之初就已经对未来的发展埋下隐患，先天不足必然导致后期发展的畸形。我国早期对农村金融行业的准入与退出尚未进行专门的法律限制，导致农村金融市场上存在劣质、低效的金融主体，这些金融主体的经营风险大，抗打击能力弱，最后的结果大多是倒闭、退市，影响农村金融市场的发展，造成农村金融市场的不稳定。

(四)缺乏对农村金融组织监管的相关法律制度

农村金融是我国金融体系当中最薄弱的部分，其发展情况复杂，体系庞杂，各类不同性质的金融组织相互影响，不论是商业性金融、政策性金融、合作金融或者民间金融都存在于农村金融市场当中。由于农村金融组织监管法律制度的缺失，缺少风险控制主体，监管目标错位，外部监管途径低效，监管机构之间信息障碍，缺乏协调制度，导致农村金融组织数量种类繁杂，性质差异巨大，资产规模质量差，信用资质高低不一，这些情况长期以来充斥农村金融市场，进一步加大了农村金融监管的难度，提高了农村金融市场发展的潜在风险。农村金融组织监管缺失会加速农村金融信用体系的崩塌，导致农村金融市场风险上升，中间业务风险凸显等。一旦上述风险发生，将会对农村金融领域造成不可估量的严重后果，甚至造成整个社会金融市场的动荡。

三、对农村金融改革与发展中法律问题的思考

(一)制定农村金融法，确立我国农村金融组织法律制度的指导思想

2015年我国着手开展农村金融立法起草工作。农村金融法的制定实施，是解决我国农村金融供给体系的前提，是进行农村金融改革的重要举措之一，是形成农村金融产业健康发展的重要手段。对于农村金融组织法律制度的指导思想，我们需要坚持以服务“三农”问题为导向，加强政府、金融机构在农村金融领域的引领作用，将经济法当中适合农村金融发展的理念与原则，即可持续发展原则、适当调整原则、平衡协调发展原则确立为农村金融组织法律制度的基本原则。只有制定实施农村金融法，确立农村金融法的核心地位，保障农村金融改革与发展的有序进行，同时完善农村金融组织法律制度的指导思想，制定相关农村金融组织法律法规，从宏观到微观，从大方向到小细节共同规范，才能保障我国农村金融改革与发展的平稳推进。

(二)健全农村金融组织的财政与税收支持制度

针对农村金融组织相关税收与财政政策缺乏法律制度支持这一问题，可以从几个方面予以解决。首先，健全农村金融组织财政支持制度。财政是利用国家公权力进行资源配置，保障国家经济良好运行的基础，是国家、社会、公民和谐发展的前提。当农村金融市场发生“失灵”状况时，相关财政制度应该对农村金融组织予以财政支持，推动农村金融市场的快速成熟，引导各类高质量资本流入农村金融市场，从而发挥财政的宏观调控职能，调整农村金融市场“失灵”的状况。第二，实施农村金融组织税收支持制度。税收减免优惠是一种将社会财富进行分配的政策。国家通过完善财政法制可以提高财政支农的适用效率和运营效果，而通过税收法制的完善和税收政策的引导能够推动新型农村金融组织及更多的社会力量支持“三农”发展[1]。对于农村金融组织税收的相关法律制度，我们应出台专门的农村金融组织税收法律或者在现今的税收法律中设置针对农村金融组织的细则，对农村金融组织加大力度进行税收扶持，并且对农村金融组织的税收优惠建立长效机制，根据农村金融的发展实际配置税收优惠政策，提高农村金融组织的市场资本力量及活力，加大对“三农”问题的解决力度。

(三)完善农村金融组织市场准入制度

市场准入制度禁止不合格主体进入，以维护金融业健康发展，同时允许一切合格的主体踏进门槛。[2]2006年银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》及2007年出台的《村镇银行管理暂行条例》《贷款公司管理暂行规定》等一系列文件，大大降低了农村金融组织的市场准入门槛，是我国农村金融建设向前迈进的一大步[3]。当前，我国法律法规对于农村金融组织的市场准入还缺乏具体、详细的细则，我国农村金融组织的市场准入制度的制定实施应尽快进行，相关法律法规规制内容应包含整合民间资本，将优质资本引入到农村金融市场当中，保持农村金融的市场竞争力，并且完善当前的农村金融组织市场准入核准制度，放宽准入条件，降低准入门槛，将建立公开、健全、自由的市场准入机制列入农村金融组织相关法律法规核心目标当中。

(四)完善农村金融组织的监管法律制度

监管是市场经济的产物，在将国家干预所产生的特定经济关系作为经济法存在基础的前提下，监管作为国家干预的一种具体方式，对经济法存在和发展具有重要意义。[4]金融监管在世界各国都普遍存在，健康发达的金融行业离不开完善的金融监管法律制度。一般来说，金融监管法律制度是指调整国家在监管金融市场主体及其活动过程中的经济法律关系的总称。农村金融组织的监管法律制度是农村金融发展与改革的核心点之一，农村金融法应该包含对农村金融组织监管、规范、指导，要为农村金融活动提供指导准则，确立相关行为的标准及程序，加强对农村金融市场的引领指导，将农村金融向稳健发展的方向指引[5]。

四、结语

我国农村金融要想快速发展，务必注重农村金融组织在改革与发展中出现的法律问题，利用法律强制力的指导规范功能来引导农村金融组织发挥应有的作用，提升农村金融组织在农村金融市场管理的效率，明确农村金融组织对农村金融的管理职能，明确农村金融业务的标准，确定农村金融组织开展活动的指导思想，健全农村金融组织的财政与税收支持制度，完善农村金融组织市场准入制度，完善农村金融组织的监管法律制度，以法定标准来规范农村金融业务活动。