论坚持加强党对经济社会发展的集中统一领导

陈一收

党的十九届四中全会对我国国家制度和国家治理体系的13个显著优势进行了系统总结，从理论上阐明了中国特色社会主义“为什么好”的制度密码。在13个显著优势中居于首位的就是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。这十分深刻而又鲜明地强调了党的领导对于坚持和发展中国特色社会主义的决定性影响、根本性作用。“党的领导制度是我国的根本领导制度”(2)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。，在中国特色社会主义制度这个严密完整的科学制度体系中居于统领地位，是国家治理的关键和根本。夺取新时代坚持和发展中国特色社会主义伟大胜利，最为根本的是要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(3)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。促进经济社会持续健康发展，最为根本的也是要加强党对经济社会发展的领导，确保在经济建设和社会建设中贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，确保党的领导的政治优势、组织优势、思想理论优势转化为国家治理的效能。

一、党的领导制度在推动经济社会持续健康发展中发挥着根本作用

党的领导与中国特色社会主义同休共戚、同生共进。在中国，中国共产党是最高政治领导力量，也是中国特色社会主义事业的领导核心。没有中国共产党的领导，就不可能开创中国特色社会主义，也无法坚持和发展中国特色社会主义。近代以来，从新民主主义革命、社会主义革命、改革开放新的伟大革命到进行新时代的伟大斗争，从建立新中国、确立社会主义制度到开创、坚持和发展中国特色社会主义，都是中国共产党领导中国人民接续奋斗所取得的伟大成就，也都是在中国共产党加强和完善自身领导制度体系，不断提升领导能力和巩固领导地位中实现的。新中国成立七十多年来，“我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”(4)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，这使广大人民群众懂得了一个根本道理：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”(5)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。，坚持和完善中国共产党领导的根本领导制度，才能成功抵御前进中的风险和挑战，推动中国特色社会主义不断从胜利走向新的胜利。

中国共产党在中国特色社会主义事业中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，经济建设是党和国家事业的中心工作，社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分，党的领导必然要在经济建设、社会建设中得以体现和贯彻。这是我国创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的宝贵经验，而这“两大奇迹”成为中国共产党治国理政取得显著成就的根本标志，成为在党的领导下推动经济社会持续健康发展的底气和勇气所在。中国共产党之所以能够领导中国人民在推进中国特色社会主义这一前无古人的伟大事业中创造出举世瞩目的奇迹，一是因为中国共产党是不谋私利而全心全意为人民谋利益的马克思主义政党，能够突破利益固化的藩篱，有效防止特殊利益集团干扰和化解社会矛盾，统筹协调整体利益和局部利益、长远利益和当前利益、个人利益和集体利益，调动一切可以调动的积极性，集中各方力量、资源办大事；二是因为中国共产党在治国理政的过程中与时俱进地提高领导水平和执政能力，根据国情、时代条件和人民期待，制定了正确的路线方针政策和科学的发展战略；三是因为中国共产党形成了“党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系”，形成党委集中统一领导下各方各司其职、各负其责的责任体系，既为政府发挥作用提供政治保证，又使党的领导的制度优势转化为国家治理的效能。“从多年实践看，党领导经济社会发展，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。从地方党委来说，主要是结合本地实际确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和改进对经济社会重大事务的综合协调，精心组织实施，强化督促检查，确保中央方针政策和各项部署的贯彻落实。”(6)栗战书：《完善党领导经济社会发展工作体制机制》，《人民日报》2015年11月18日。正是因为党的领导的根本领导制度得以不断完善，党的组织在同级组织中的领导地位得以不断巩固，党领导一切工作的原则在经济建设、社会建设中得以有力贯彻，我国才能坚定不移地在社会主义条件下发展市场经济、推进现代化，有效处理了经济社会发展中的公平与效率等一系列重大关系，推动经济社会持续健康发展。

习近平总书记明确强调：“我们党要带领13亿多人民全面建成小康社会，必须适应、把握、引领经济发展新常态，创新党领导经济社会发展的观念、体制、方式方法、提高党把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推进改革的能力，为发展航船定好向，掌好舵。”(7)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第19页。当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但也面临风云变幻的国际形势、复杂敏感的周边环境和深刻变化的国内条件，这使得我国经济社会发展面临的不确定性明显上升，也使得实现改革发展稳定的任务变得更加艰巨繁重。形势越是复杂，挑战越是严峻，越是要坚定自信，坚守底线，坚持党的集中统一领导，切实保证党总揽全局、协调各方，发挥把方向、谋大局、定政策、促改革的作用。我国经济发展进入新常态，社会发展处于矛盾凸显期，要求党领导经济社会发展的思维观念、体制机制、方式方法也要与时俱进地改革创新，要求将党的领导这一根本制度的优势更好地转化为经济社会治理的效能，要求加强党对经济社会重大事务的统筹协调，进一步破除影响经济高质量发展和社会稳定的深层次问题，发挥社会主义集中力量办大事的优势，也要求以党的坚强领导来保证经济发展始终坚持以人民为中心，使发展成果能够更多更公平地惠及全体人民，进一步促进社会公平正义、增进人民福祉。

二、进一步发挥中央和地方“两个积极性”

中央和地方的关系，是任何国家治理都必须面对和处理的一对关系。治理像中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，正确处理中央和地方之间的关系，具有更为重要的意义和深远的影响。充分发挥中央和地方两个积极性是中国共产党治国理政智慧在制度上的重要体现，是社会主义制度优越性的根本体现，也是将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能的重要途径。早在1956年毛泽东就指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”(8)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第31页。，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”(9)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第31页。。改革开放以后，邓小平通过进一步推动权力下放来解决中央和地方关系问题，调动基层积极性。此后，党中央在发展社会主义市场经济的过程中，一方面集中行使宏观调控权；另一方面又在集中指导下赋予地方必要的权力，很好地统筹了中央和地方的关系、整体利益和局部利益。回顾党的十一届三中全会以来建设中国特色社会主义的伟大实践，从实行农村家庭联产承包责任制到建立和完善社会主义市场经济体制，从建立经济特区、开放沿海沿边沿江沿线和内陆中心城市、兴办各类开发区到设立自由贸易试验区、开展综合配套改革试验、实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会，从发展乡镇企业、发展个体私营经济、推进国有企业改革到发展混合所有制经济，从经济体制改革、文化体制改革到党和国家机构改革，都体现了发挥“两个积极性”的基本要求。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经济社会发展取得显著成就的一个重要原因，就是在党中央集中统一领导下，统筹兼顾全局利益的统一性和局部利益的灵活性，通过不断深化改革，推进政府职能转变，改进宏观调控，处理好了中央和地方之间的关系，调动了一切可以调动的积极因素。这既确保政令畅通、全国一盘棋，使党中央的决策部署实现落地生效，形成集中力量办大事、引领全局快速发展的机制，同时，也赋予地方必要的权力，使地方可以根据本地的资源禀赋、环境条件、生产力水平走因地制宜、精准施策的特色发展道路，形成“你追我赶”、竞相迸发的竞争力。

中国特色社会主义进入新时代，全面建成小康社会和脱贫攻坚进入决胜的关键阶段，应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，进一步贯彻新发展理念，解决好发展不平衡不充分的问题，既对经济社会发展提出了新的更高要求，也对更好发挥中央和地方两个积极性提出了新的更高要求。我们应该清醒地认识到，中央和地方之间“统”与“分”、“放”与“管”、“条”与“块”、“块”与“块”、“事”与“财”、“权”与“责”等方面关系，还存在没有完全理顺的环节和不规范的领域。正因为如此，党的十九大提出，要“赋予省级及以下政府更多自主权”，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”(10)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第34页。。党的十九届三中全会提出，要“赋予省级及以下机构更多自主权”，“增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”(11)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。。党的十九届四中全会提出，“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”(12)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。这一系列战略决策和战略部署，既顺应了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，进一步彰显了正确处理中央和地方关系在党治国理政中的重要作用，及其对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，也为新时代优化中央和地方之间的权责体系和权力配置体制机制提供了根本遵循。

构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，这是一个系统工程，涉及政治体制、行政管理体制、财政金融体制、经济社会管理体制、市场经济体制等各方面的配套改革，关键是要加强统筹协调，进一步规范垂直管理体制和地方分级管理体制，在确保党中央权威的前提下，创新政绩考核机制，为地方政府的改革创新提供必要的制度空间。统筹协调是党在长期领导经济社会发展过程中积累的宝贵经验和重要原则，也是党对马克思主义世界观和方法论的具体运用。权责匹配是国家治理有效运作、有序推进的基本原则。通过统筹协调，理顺中央和地方的权责关系，是发挥中央和地方两个积极性的前提和基础，也是增强党中央权威和地方治理能力的关键环节。要从明确由中央负责、中央直接管理的事务和由中央制定大政方针、地方分级管理的事务之间的权责关系入手，明确各自的权力和责任，处理好“条”“块”关系、化解“条”“块”矛盾，切实解决权责不对应、不匹配的现象，健全完善中央垂直管理和地方分级管理的协作配合机制，完善上下联动、条块结合的工作推进机制。同时，还要赋予省级及以下政府更多自主权。有权必有责，权力下放是推动治理重心下移，提升治理能力的重要途径。要在确保党中央政令畅通和加强中央宏观事务管理的前提下，“把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”(13)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。，适配相应的权力、政策、资源，促使地方结合实际创造性开展工作，加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，真正把责任承担起来，把治理能力提升起来。

三、进一步发挥基层党组织战斗堡垒作用

治国安邦，重在基层；管党兴党，重在基础。“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”(14)习近平：《加强基层基础工作 夯实社会和谐之基》，《求是》2006年第21期。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。”(15)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第131页。基层是社会的细胞，也是贯彻落实党的路线方针政策和决策部署、解决民生问题的“最后一公里”。民生问题是经济建设和社会建设的重中之重，解决好民生问题，才能为经济社会发展提供长久而强劲的动力。“上面千条线、下面一根针”。基层工作关系到群众的切实利益、关系到民生的方方面面。对于广大人民群众而言，他们更多是通过党的基层组织的作为来感受党的领导水平和执政能力，也是通过党的基层组织的作风来认知党的形象。党的基层组织是党的执政大厦的“钢筋铁骨”和“坚实地基”，是党治国理政的基础，也是确保党的全面领导“一根钢钎插到底”的力量支撑。我们党现有460多万个基层党组织、9 000多万名党员，这是党团结带领人民群众贯彻党的路线方针政策的组织资源和组织优势。党的基层组织和基层干部直接面对群众，直接和群众打交道，面临的问题既具体又复杂，这对基层党组织的执政能力和领导水平是一种考验和挑战。无论历史方位和社会结构如何变化，基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。

要把党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到基层，推动经济社会持续健康发展，提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，必须把抓基层打基础作为固本之举，切实提高基层组织的凝聚力战斗力，充分发挥党员先锋模范作用和广大干部的带头作用。党的十八大以来，党的基层组织建设进一步加强，取得了良好成效，但基层党组织还存在一些问题和薄弱环节，在思想观念、工作方法、能力素质上与经济社会发展不相适应。有些基层党组织还存在空喊口号的形式主义、脱离群众的官僚主义以及执行政策不到位等现象。

加强基层党组织建设，必须牢固树立大抓基层的鲜明导向，做到“哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”(16)中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》中，北京：中央文献出版社，2011年，第154页。，推动基层党组织全面进步、全面过硬，提高基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。第一，牢牢把握政治组织这一根本属性和基本定位，着力使每个基层党组织都能切实履行好政治责任，坚持在大局下行动、自觉为大局服务，“严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”(17)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第62页。。同时，要进一步强化基层党组织的服务意识，“把基层党组织的工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要”(18)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第352页。，切实解决好联系服务群众“最后一公里”的问题，做到在服务中增强党的政治领导力，体现党的政治优势，发挥政治引领作用，成为把广大人民群众团结凝聚在党的周围的坚强战斗堡垒。第二，为基层党组织建设提供有力保障。要推动人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜，真正做到“权随责走、费随事转”，着力解决“小马拉大车”的“马力”不足、动力不足等突出问题，为基层开展工作创造良好条件和有力支撑。同时，也要关心关注基层党员干部的成长进步，加大选拔任用基层党员干部的力度，健全容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，引导他们增强干事创业、建功立业的责任心和使命感。第三，切实向基层党组织传导管党治党的压力。基层党组织能否从严管党治党关乎人民福祉，关乎人心向背。基层党组织和党员干部的不良作风和违法违纪行为，发生在群众身边，直接侵害人民群众的切实利益，也直接损害党的权威和形象。只有切实把全面从严治党的压力传导到基层、责任压实到基层，补齐基层党内监督短板，确保基层党组织担负起教育党员、管理党员、监督党员的责任，解决好群众最关心、反映最强烈的问题，才能使基层党组织真正成为把广大人民群众团结凝聚在一起的坚强战斗堡垒。要把抓好党建作为最大的政绩，强化党建工作考核评价，着眼常态长效，紧扣中心、服务发展，科学设计党建工作考核指标评价体系，严格落实基层党建工作责任制，推动党建工作和业务工作深度融合，提升党组织的整体功能。

四、进一步提高各级干部领导经济社会发展的能力

领导干部是中国特色社会主义事业的骨干力量，是决定党和人民事业成败得失的“关键少数”。加强和改善党对经济社会发展的领导，关键在领导干部。领导干部领导水平的强弱、能力素质的高低，关乎党的路线方针政策和战略部署贯彻落实的成效。领导干部的能力与社会主义现代化建设总体上相适应，这是改革开放以来中国特色社会主义事业取得伟大成就的重要原因之一。但是，我们也应该看到，面对经济新常态、社会剧烈变革以及错综复杂的国内外环境，党的领导干部队伍的能力还存在与之不相适应的问题。有的领导干部不注重学习，知识结构老化、思维观念陈旧，面对新形势、新问题、新情况，缺乏改革创新的思路和举措，理不清思路，把不准方向、打不开局面，存在“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的问题。有的领导干部对党中央的路线方针政策吃不透、对当地的具体情况把不准，碰到矛盾上推下卸，处理问题左支右绌，“有时做得还很辛苦，但不是不对路子，就是事与愿违，甚至搞出一些南辕北辙的事情来”(19)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第189页。。

2015年，习近平总书记专门为第四批全国干部学习培训教材作序，他告诫党的领导干部“要努力学习各方面知识，努力在实践中增加才干，加快知识更新，优化知识结构，拓宽眼界和视野，着力避免陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困境，着力克服本领不足、本领恐慌、本领落后的问题”(20)习近平：《第四批全国干部学习培训教材〈序言〉》，《人民日报》2015年2月28日。。对于任何领导干部而言，本领都不可能是天生的，只能通过学习和实践来获得。中国共产党发展壮大的历史，就是在学习实践中增强领导水平和执政能力的历史。抓好全党领导干部的学习，是中国共产党管党治党的成功经验，也是中国共产党领导中国革命、建设和改革取得成功的重要法宝。中国特色社会主义越是向前推进，面临的挑战和考验也会越复杂严峻。知识经济时代，知识更新的速度越来越快，知识的“保质期”越来越短，“折旧率”越来越高。同以往任何时代相比，领导干部的学习任务都更重、更为紧迫了。实现党的十九大提出的“两个一百年”奋斗目标，打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会，处理好改革发展稳定关系，都对领导干部的本领提出了新的更高要求。我们党之所以提出要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，并明确把学习型置于首位，就是因为知新学新才能增强工作的科学性、预见性、主动性，更好地服务于党和人民的事业，更加有力地推动创新、引领创新。

发展中面临的问题也只能靠发展来解决。正确认识、分析、研究和解决发展中存在的问题，通过更好发展来解决发展中的问题，关键要增强各级干部领导科学发展的本领。领导干部对经济社会发展负有领导责任，领导干部的知识水平直接影响领导干部的专业素质、领导能力、工作水平、履职尽责的本领，也直接影响领导干部先锋模范作用的发挥。增强领导科学发展的本领，要求各级领导干部增强学习的紧迫感，本着“缺什么、补什么”的原则，坚持以问题为导向开展学习的革命，有针对性地弥补自身知识上的缺陷和能力上的短板，优化知识结构，丰富知识储备，提升能力素质，破解“本领恐慌”“本领不足”“本领落后”的问题。领导干部以学增知、以行求知，通过学习实践来增长知识、增强本领，通过学习实践来认识科学发展大势、把握科学发展规律，才能成为领导经济社会发展的行家里手，更好地带领人民群众推进经济社会发展。