新中国成立70年来反腐倡廉的发展取向

袁 野，王义德

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

新中国成立70年来，党和国家不断加大反腐败力度。党的十八大以来，反腐力度更是空前。而随着反腐败斗争的持续深入，社会上也出现了一些值得注意的舆论倾向和氛围。对这些模糊认识和错误言论，我们必须加以辨析、 引导，驳斥错误言论，化解消极情绪，消除偏见误解，说清楚我们党反腐败不是看人下菜的“势利店”，不是争权夺利的“纸牌屋”，也不是有头无尾的“烂尾楼”，从而为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争营造良好的舆论氛围。[1]

一、 从历史进程上看，从运动反腐、 权力反腐到制度反腐，并以网络反腐为补充

小治治事、 中治治人、 大治治制，治理国家，制度是起根本性、 全局性、 长远性作用的。[2]新中国成立70年来，我国反腐取得了“量”的积累，促成了“质”的飞跃，大致经历了三个阶段。

第一阶段是从新中国成立到十一届三中全会召开，主要以运动反腐为主。新中国成立初期，我国各项事业百废待兴，制度与法律尚未形成体系。与此同时，部分党员出现了骄傲自满的情绪，国家机关、 企事业单位、 经济部门的贪污、 浪费现象时有发生。为了遏制逐渐高发的腐化行为，更为了增产创收巩固经济发展成果，稳定刚刚取得的执政地位，党中央决定开展运动反腐工作。“三反”运动，即反贪污、 反浪费、 反官僚主义，是一场大规模的反腐运动，及时遏制了腐败的蔓延，清除了中国共产党队伍中的腐化分子。而后续的“五反”运动则是“三反”运动的升华，表明党中央充分认识到反腐工作不仅需要手段上的严厉打击，更需要思想作风上的教育，是“破”和“立”的结合。此外，还开展了整风运动、 四清运动等，在思想上号召广大党员干部学习长征精神、 延安精神和西柏坡精神，增强吃苦耐劳、 艰苦奋斗的革命意识。虽然运动反腐在“文革”中逐渐演变为阶级斗争的工具，远超反腐的真实需要，但是，从根本上说，运动反腐模式是在各方面制度、 体制都不够完善和健全情况下的一种历史性选择，具有一定的进步性。[3]

第二阶段是从十一届三中全会到中国共产党第十五次全国代表大会的召开。十一届三中全会否定了“两个凡是”的方针，把国家的工作重心转移到经济建设上来，逐渐恢复了“文革”期间被取消的国家机关和法制。在反腐层面上，在法制还不健全的情况下，逐步确立了权力反腐的形式。所谓权力反腐，就是以权力为主导，以领导人的意志来推动的一种反腐模式。这种权力反腐模式能够果断迅速地处理改革开放过程中滋生的腐败问题。但由于权力反腐存在着不确定性，受领导人意志的影响较大，反腐政策和力度忽宽忽严，对政治的稳定和经济的发展都有不利影响。同时，权力反腐易成为个人权力斗争的工具，惩处腐败往往带有一定的随机性，受到制裁的腐败分子只是整个腐败群体的一部分，腐败也就蜕变成了一种“博弈”。[4]尽管存在这些局限，但依然可以说，权力反腐是对运动反腐的一种矫正，对经济发展起到了一定的稳定作用，表明了我国在探索反腐倡廉的道路上又前进了一步。

第三阶段是从党的十五大至今。如果说运动反腐、 权力反腐是探索反腐倡廉“量”的积累，那么制度反腐就是反腐进程中“质”的飞跃。党的十五大明确提出了依法治国的方针，随后制度和法律条文不断修订并完善； 党的十八大以来，在加大反腐力度的同时更加强了制度建设，形成了一张反腐制度“大网”。在层次结构上，制度反腐可分为纵向制约机制、 横向制约机制、 内部成员之间的制约机制和行政管理过程中各流程之间的制约机制。所谓纵向制约机制是指上级部门按照宪法和法律有权对下级部门进行监督和制约； 横向制约机制是指同一层次级别部门与部门之间的制约和监督； 内部成员之间的制约机制是指同一部门内部成员与成员之间的监督； 行政管理过程中各流程之间的制约机制是指在决策、 规划、 组织、 执行等多个不同行政流程环节中，各个环节之间的相互监督制约。在功能结构上，制度反腐又可分为行政监督、 立法监督和司法监督，每一功能的背后拥有相对完善的制度结构，共同奠定了制度反腐的基础。党的十八大以来，反腐倡廉更加制度化、 系统化，加之网络科技的日新月异，监督渠道进一步拓展。网络反腐弥补了传统反腐监督模式的尴尬——上级监督太远、 同级监督太软、 下级监督不敢、 舆论监督太难、 群众监督空喊，一大批贪腐分子纷纷“落马”，反腐败斗争取得了历史性的成就。[5]

二、 从层次顺序上看，自上而下的反腐避免了反腐的重重阻碍

历史经验一再证明，腐败必然会导致“人亡政息”。以往腐败问题的暴露或揭露，大多依靠人民群众的举报，自上而下查处腐败的案件相对较少，而自下而上的反腐又面临重重阻碍。如，“官官相护”的关系网很难被打破，相当一部分腐化官员与黑恶势力“纠缠不清”，司法体系的尚未独立使“民告官”难以取胜。党的十八大以来，为破除阻力，反腐败斗争转为自上而下、 上下结合，层层深入推进，业已取得巨大成效。

(一)中央级别的高官纷纷落马，力度之大史无前例

新中国成立70年来，中国共产党成功探索出了一条自上而下的反腐道路，有效避免了自下而上反腐的重重阻碍。无论是新中国成立初期的刘青山、 张子善案件，还是党的十八大以来因严重违纪违法而纷纷落马的周永康、 薄熙来、 郭伯雄、 徐才厚、 孙政才、 令计划等人，都不仅说明了腐败问题的从未中止，还深刻表明了从高层反腐的重要性。习近平总书记曾说：“政声人去后，民意闲谈中，我们每一个领导干部都要常思常想入党为什么，当官干什么，身后留什么，每一个领导干部都要拎着‘乌纱帽’为民干事，而不能捂着‘乌纱帽’为己做官。”[6]这也意味着反腐败斗争要从高层开始。党的十八大以来(截至2019年7月31日)，被查处的省部级以上高官就有182人，其中副国级4人，中央委员23人、 中央候补委员17人，反腐败力度之大，史无前例，充分表明了我党全心全意为人民服务的宗旨和反腐无上限的决心。

(二)全国范围内的扫黑除恶和打伞破网

黑恶势力的存在不仅影响国家和社会的正常秩序，更关乎人民群众的生命安危和社会幸福感。从某种意义上说，黑恶势力之所以能够躲过公安机关的严追厉打，主要是因为其背后有“保护伞”。腐化官员成为黑恶势力的保护伞，黑恶势力为腐化官员扫清“绊脚石”，二者沆瀣一气。习近平总书记曾说：“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀，要深入推进反腐败斗争，下大力气拔‘烂树’、 治‘病树’、 正‘歪树’，做到有腐必反、 除恶务尽。”[7]2018年7月，全国扫黑除恶专项斗争第一督导组进驻河北省，标志着全国范围内自上而下的扫黑除恶拉开序幕。截至2018年12月底，共打掉涉黑组织1292个，恶势力犯罪集团5593个，破获各类刑事案件79270起，缴获各类枪支851支，查封、 扣押、 冻结涉案资产621亿余元。[8]党中央将“反腐倡廉”“打伞破网”“扫黑除恶”三者有机结合，不仅维护了政治秩序、 经济稳定，也有效净化了我国的政治生态。

(三)巡视制度的确立

巡视制度自古有之。在古代，“巡视”是指代表统治者由中央派遣到各地进行视察，所代表的是统治者的利益； 而“巡视”的现代意义更多的是指代表党和国家自上而下进行巡视。因此，新时代的巡视制度，维护的是最广大人民的利益，能够有效预防和惩治腐败，特别是对于“一把手”的监督。由于我国的特殊国情，“一把手”往往拥有较大的权力，现行行政监督体系的上级监督往往不到位，同级监督和下级监督又相对乏力。巡视制度的确立，克服了对党的中高级领导干部监督普遍薄弱，甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的空白，在一定程度上弥补了党外监督的不足。[9]对治党、 治国、 治军都有着极其重要的意义。

三、 从方式方法上看，制定相关政策措施，使公职人员不能腐、 不敢腐、 不愿腐

所谓腐败边缘，是指掌握一定政治资源或身处关键职位的公务人员，想腐败却不敢腐败，内心的犹豫不决使其徘徊在稍有不慎就会触及党纪和国法的状态。党和国家要认真分析这种心理，制定相关政策措施，使公职人员不能腐、 不敢腐、 不愿腐。

(一)滋生腐败心理的主要原因

其一，市场经济时代，金钱愈加彰显了人与人的直观差距。法国政治学家托克维尔指出：“封建贵族的等级制度的褪去，以崇古守旧为基础的权威不复存在，出身、 地位和职业也不再是区分人的标准，或者说它们已经不能使人有高低之分了，而只有金钱能使人与人之间有显著的差别，能使某些人比他人突出，建立在财富之上的差别，随着其他差别的消失和缩小而扩大了。”[10]其二，妄图用腐败的资本“换”取“民主选票”和“上升通道”。其三，“官本位”思想作祟，部分公职人员妄图用腐败“弥补”身份的落差感。

(二)制定相关政策措施，使公职人员不能腐、 不敢腐、 不愿腐

第一，彻底根除想腐不敢腐的矛盾心理。新中国成立70年来，党和国家经过长期探索，制定了一系列政策措施来加强反腐。如：新中国成立70年来，先后5次提高公职人员的工资福利待遇，切实维护、 满足公职人员的生活保障和物质需求； 建立科学的人才选拔机制，制定并完善公务员制度，严惩“跑官”“送官”； 不断加强对公职人员的思想政治教育，使其树立正确的金钱观、 价值观； 加强党建引领，增强新时代公职人员的荣誉感、 自豪感； 深入推进以案促改，通过真实案例或落马官员的现身说法来教育广大干部群众。

第二，破灭徘徊在“腐败边缘”的侥幸心理。新中国成立70年来，党和国家的反腐败斗争从未停止。八项规定实施细则进行了修订，巡视制度进一步完善，“百名红色通缉人员超半数归案”，监察体制改革全面推开，纠正“四风”不止步，严禁“公车私用”，公务人员财产上报制度全面推进……法律和制度的不断完善，使权力的笼子越扎越紧，反腐的“上不封顶”，彰显了党中央反腐败的坚定决心。

四、 从体制机制上看，预防与惩治相结合

当法律法规不够完善时，制度的不适应和执行不力(如部门职责不清、 社会信息不公开透明、 监督打击力度不到位、 团伙式集体腐败包庇等)成为腐败滋生蔓延的主要原因。因此，反腐应从“破”和“立”两个方面同时进行，既要严厉打击腐败行为，又要立制度、 树规矩。著名学者包心鉴认为，要正确认识和把握“破”与“立”的关系，既要立明规矩，又要破潜规则。凸显制度治党，净化优化党内政治生态，必须坚持“破”“立”并举，“破”字当头、 “立”在其中。所谓“破”，就是要坚定不移地开展反腐倡廉斗争，彻底破除蔓延于党内政治生活各个方面的潜规则； 所谓“立”，就是要坚定不移地注重制度建设与完善，以制度严纪律、 明规矩。[11]

(一)思想意识，从小抓起

我国的党风廉政教育始终伴随着反腐败斗争，党风廉政教育是“思想教育”，反腐败斗争是“强硬手段”。现阶段，党风廉政教育的重点是抓住各级领导干部这一关键少数。随着反腐败斗争的不断推进，党和国家越来越认识到不仅要抓住关键少数，更要从小抓思想意识建设。当前的党风廉政教育，多为入职教育和在职教育，虽有一定的教育意义和预防效果，但错过了青少年时期这个三观形成的重要阶段。从某种意义上说，党风廉政教育的最佳时期应是青少年的成长时期。为此，我们要进一步加强对青少年思想政治教育的重视。

(二)纪严于法，纪在法前

国有国法，党有党纪。违纪不一定违法，违法则一定违纪，要把纪律摆在更加突出的位置上。无数案例证明，党员“破法”，无不始于“破纪”。只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、 纪在法前，才能改变“违纪只是小节、 违法才去处理”的不正常状况，用纪律管住全体党员。[4]新中国成立以来，中国共产党不断制定、 修订、 完善党纪及处分条例，如《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等。党的十八大以来，中国共产党以更高的标准发展党员，控制数量，提高质量； 及时清理腐化党员，引进优秀党员人才储备，从而确保党员队伍的纯洁性和先进性。

(三)完善法律和体制机制

法律和体制机制需要不断地发展完善。新中国成立70年来，党和国家顺应时代发展潮流，于2005年颁布了《中华人民共和国公务员法》并不断修订完善。2016年底，印发了《关于在北京市、 山西省、 浙江省开展国家监察体制改革试点方案》的通知，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、 制度建设上先行先试、 探索实践，为在全国推开积累经验[12]； 2017年11月，在十二届全国人大常委会第三十次会议上，表决通过了全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定； 2018年3月，十三届全国人大一次会议修改宪法，设立国家监察委员会，国家监察体制正式形成。国家监察体制的正式形成，意味着党和国家对公权力监督的全覆盖和集中统一领导，巩固并扩大新中国成立70年来所取得的反腐败成果。

此外，还要充分发挥人民群众的力量，不断完善监督体制，使党内监督与党外监督“无缝对接”，使腐败无处可藏，公权力行使在阳光下。

总之，法律和纪律是保障，制度是核心，人民群众是关键。只有坚持中国共产党的领导，将法纪、 制度、 人民三者有机结合，才能建设出高效廉洁的政府，创造出良好的政治生态。