在全球层面治理“百年未有之大变局”

庞中英 卜永光

虽然全球治理的概念在冷战结束后才开始被广泛使用，但其实践可以追溯至国际关系史上一些国家通过跨国协调解决共同问题的经验。其中，19世纪“欧洲协和”所推动的国际治理及其带来的“百年和平”，尤为值得重视。1945 年后，联合国和国际经济组织相继诞生，当今时代背景下，在全球层面治理“百年未有之大变局”需要以史为鉴，在充分借鉴相关经验教训的基础上，积极探寻当前全球治理困境的破解之道。

通过全球治理应对“大变局”的历史经验

19世纪的欧洲已经具有当代全球治理最为实质的内容和形式。美国学者米锃认为，全球治理是集体意图的形成和维持，是各国对一起解决问题的共同承诺。从拿破仑被打败到第一次世界大战爆发的100年（1815—1914年）间，“欧洲协和”正是发挥了这样一种作用。今天我们所谈的全球治理，其在19 世纪的起源正是“欧洲协和”。在这100 年中，欧洲各国之间，尤其是“列强”为了解决关涉多方的共同问题而召开了许多国际会议，进行“面对面的外交”。这些国际会议被叫作“强国之间的协和”，即“欧洲协和”。

19 世纪的欧洲面临的最大挑战是和平的不可持续性。1815年，一度横扫欧洲大陆、撼动诸大国统治的拿破仑被打败，但和平并未自动产生。站在当时的历史节点看，“重建的世界”向何处去，仍然存在很大不确定性，欧洲面对的是一个空前的“大变局”。不过，从1815 年起的近100 年，欧洲却大体上是和平的。为什么从17世纪以来战乱不止的欧洲居然在19世纪享受了如此长时段的和平？研究人员普遍把这一和平归功于作为国际制度或者国际秩序维护者的“欧洲协和”。

“欧洲协和”有很多阴暗面，例如各种不可告人的“秘密协议”。正是这些阴暗面导致了“欧洲协和”的最终失败。在巴黎和会上，美国威尔逊政府揭露了“欧洲协和”的阴暗面。与之相比，1945年在世界大战的废墟中诞生的联合国和国际经济组织，植根于厚重的世界历史（尤其是“欧洲协和”历史）所提供的经验和教训。这些机构尽管不是“世界政府”，但却是现代意义上在全球层面对超出一个国家范围的问题与挑战的集体治理或国际治理。它们在很大程度上克服了“欧洲协和”的阴暗面，并在涉及范围、涵盖内容和对全球政治影响的深远程度上大大超越了19世纪的“欧洲协和”。

站在冷战结束的十字路口，有人主张和实践“单极世界”，即由“唯一的超级大国”美国统治这个世界；有人主张“全球治理”。2017 年，美国特朗普政府上台。这个政府把自己严格区别于从老布什到奥巴马的后冷战时期的美国历届政府，号称“让美国再次伟大”，践行“经济民族主义”和“美国优先”，却并不想继续奉行后冷战时期在美国主流价值观主导下，以领导世界为核心的传统外交政策，而是对其进行重大调整，包括接连退出一系列现有全球治理进程（尤其是具有约束力的国际协定）。特朗普政府的外交政策未必等于“美国放弃了世界领导”，但可以明确的是，在特朗普政府治下，“单极世界”几乎不再存在。

与此同时，强力崛起的保护主义和民族主义给全球治理实践带来了严重冲击。作为一种理论学说和行动主张的“全球治理”逐渐失去上升势头。2015年，在联合国成立70周年的历史时刻，全球治理在形式上似乎达到了其高峰：在各国领导人参加的联合国峰会上，以“改变我们的世界”为诉求的《2030年可持续发展议程》获得通过；在联合国气候大会上，《巴黎协定》达成。但是，这些全球治理进展并没有减轻人们对“全球治理的未来”的忧虑。2019年9月24日，联合国秘书长古特雷斯在第74届联大演讲中声言对世界大分裂的可能性表示担心。古特雷斯还指出，“气候变化”，已经是一场“气候危机”。2019年12月11日，世贸组织争端解决机制上诉机构在运行了24 年后正式停摆。2019 年12 月15 日，由西班牙协助智利承办的马德里联合国气候大会在诸多谈判目标（尤其是建立碳市场）上没有达成协议。显然，全球治理已陷入严重困境。

协和的关键性受到研究界的再发掘

面对包括中国崛起在内的“百年未有之大变局”，西方一些有影响的研究者对协和的历史经验和基于这样的历史经验产生的国际理论再次产生了浓厚兴趣，认为“新协和”可能是治理21 世纪全球“大变局”的有效途径。总体来看，当协和受到研究界再发掘并被置于全球治理的新语境中讨论时，它在融入时代因素的过程中也实现了内涵更新：19 世纪的大国协和主要限于欧洲地区，新协和的范围扩大到了全球层面，而亚洲则成为学者们关注的国际协和的新重心；由于更多的国家以及国际组织等非国家行为体卷入全球事务中，新协和的参与主体变得更加多元；全球性问题的爆炸性增长让新协和的议题领域大大拓展；国际关系民主化的发展对协和的代表性与合法性提出了新要求，呼唤协和方式从大国密谋、强权专断，走向更大范围内以至全球性的平等磋商，但大国所发挥的关键性作用仍然难以取代，而关于中美两个大国之间协和的问题，则成为关注的焦点议题。

在亚洲和太平洋地区，澳大利亚学者较早主张21世纪的大国协和。2012年，曾担任澳大利亚国防白皮书主要起草者之一的澳大利亚国立大学战略学教授怀特在其著作《对华抉择：为什么美国要分权》中率先提出了美国要与中国进行协和的重要建议，他认为，与中国分权，构建亚洲协和机制管控两国可能的对抗，并在此基础上推动两国在地区和国际层面各领域的协和，才是美国唯一明智的选择。也唯其如此，人类在21世纪才能继续享有和平与繁荣。

在欧洲，德国著名国际关系学者米勒主持了题为“21世纪的大国协和——大国多边主义和避免世界大战”的“欧洲项目”。该项目共产生两项重要成果，一份是公共政策报告《21世纪的国际协和》，于2014年在瑞士洛迦诺首发；一份是学术论文集《强国多边主义和预防大战：争论21世纪的国际协和》。在米勒等人看来，国际体系中的权力更迭和转移常与冲突相伴，在汲取19世纪历史经验的基础上，应以更广泛的大国合作框架取代权力转移理论中的双边“决斗”情势，进而构建一套全新的非正式多边安全机制。

在美国，著名的战略研究智库兰德公司和老牌智库美国对外关系委员会等研究机构在这方面也做了一些重要研究。兰德公司在其2017年发布的一份报告中呼吁美国以19世纪的“欧洲协和”经验为借鉴，在尊重既有规则和秩序的基础上主动进行国际协和，进而构建稳定、可持续的世界新秩序。长期担任美国对外关系委员会会长的著名学者理查德·哈斯将“欧洲协和”视为迄今为止人们在建立和维系国际秩序方面最成功的案例。他力主用新的协和应对当前美国主导下的世界秩序正在走向崩溃带来的挑战，认为当前世界正面临着与19世纪中期相似的国际形势，尤其需要汲取历史教训，在维系国际协和有效运转的基础上避免系统性危机的发生。

美国“退群”与全球治理的未来

特朗普上台执政后，美国极力批评“全球治理”，并站在“全球治理”的对立面采取了一系列行动，包括退出了一些重要的国际组织（如联合国教科文组织）和关键的多边协议（如关于应对气候变化的《巴黎协定》）。在区域方面，美国退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理问题上的态度和行动，进一步加剧了全球治理面临的困境。

不过，需要正确认识特朗普执政后美国的“退群”行动，以避免在判断美国与“全球治理”之间的关系时发生误解。即便“退群”，美国因素实际上仍然渗透在当今大多数全球治理进程之中。那些美国退出或原本就不在其中的国际组织和多边协议，美国与它们的关系仍然复杂。比如，美国并没有参加《联合国海洋法公约》，却“承认该《公约》的大部分内容为习惯国际法。它尽量遵守该《公约》，也希望其他国家这样做”。在退出《巴黎协定》后，美国与《巴黎协定》之间的关系也类似于与《联合国海洋法公约》的关系。

即便是退出《巴黎协定》的特朗普政府，也并没有脱离联合国气候变化治理进程。在马德里气候大会举行前夕，美国决定派出由负责海洋及国际环境与科学事务的国务院官员玛西亚·伯尼卡特率领的政府代表团参加大会。有人认为，尽管特朗普政府改变了美国的气候政策，但是美国仍然在全球气候变化治理中发挥着某种领导角色。

尽管如此，这些案例还是启发人们思考这样的问题：缺少了美国的国际协和还能否维系，进而形成没有美国的全球治理？在多边经贸合作领域，在被美国置于被动处境后，一些国家和国际组织已经在相对主动地探索这种可能性。在全球层面，加拿大和欧盟于2019 年7 月25 日共同宣布，建立一项临时协定或者临时机制，应对WTO 上诉机构面临的危机。加拿大和欧盟呼吁其他WTO 成员加入这项开放的“临时协定”。2019年12月11日，WTO上诉机构正式“停摆”。接下来，加拿大和欧盟带头的“临时协定”能否发挥某种替代作用，值得继续观察。

鉴往方能知今，并为未来做好准备。当前的“百年未有之大变局”可以通过加强全球治理来应对。如果国际社会多数国家能够切实有效地维持和加强全球治理，21世纪的世界仍然可能享有长期的和平与繁荣。

随笔：

没有书籍的屋子，就像没有灵魂的躯体。

——西塞罗