特殊时期处理劳动争议机制的创新

陈 小 华

(广西科技大学鹿山学院，广西 柳州 545616)

2019年12月湖北省武汉市爆发不明原因的肺炎疫情, 2020年1月12日,世界卫生组织正式将造成武汉肺炎疫情的病毒命名为 2019新型冠状病毒(2019-nCoV)。这是一种从未发生过的，在人群中普遍易感，传染性极强、传播速度极快的新型病毒，让许多单位被迫采取紧急隔离措施。而《新型冠状病毒防控指南》也建议个人进行自我隔离，减少不必要的出行，避免集会。因此，行政司法部门准备审理的许多案件被迫延期，劳动争议案件的审理也不例外。为了能够使劳动争议案件的审理工作照常进行，减缓疫情的冲击，有必要对审理劳动争议案件的行政司法体制予以变革，减少案件审理过程中人与人之间的接触机会，尽量缓解疫情等特殊情形对案件审理工作的影响程度。

同时，党的十九届四中全会强调：要不断完善行政司法机关的治理体系，提高治理能力和水平，加快行政司法体制的改革步伐,创新审理案件的路径。因此，处理劳动争议纠纷的路径创新也是行政司法机关体制创新的重要内容，是适应时代发展要求的机制转型。

“特殊时期”是指类似于新型冠状病毒肺炎等传染性流行病爆发时社会各界采取防控隔离措施的时间段。“劳动争议”是指劳动者与用人单位之间因受法律保护的权益受到侵害而产生纠纷可能形成仲裁或诉讼案件的争端。“仲裁”是指劳动争议仲裁委员会审理劳动争议案件的方式。“复议”是指行政机关对行政相对人不服具体行政行为的裁决结果而提出的复核申请予以答复的手段，也是上级行政机关对其下属行政机关作出的行政行为的合法性和合理性予以审查的形式。“机制创新”是指劳动争议案件的审理程序、机构、步骤等环节的变革。

下面着重从将劳动争议仲裁裁决变革为行政裁决、劳动争议仲裁程序引入复议机制、变革审理劳动争议案件的程序和机构及步骤等方面对创新处理劳动争议的路径予以探讨。为了便于表述，“劳动争议仲裁委员会”简称为“仲裁委”，“人力资源社会保障行政部门”简称为“人社局”。

一、将仲裁裁决变革为行政裁决

(一)变革的理由

第一，我国《劳动争议调解仲裁法》第五十条规定：“当事人对本法第四十七条规定以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”[1]434这里的“提起诉讼”并没有指明是“提起民事诉讼”。在司法实践中，当事人不服劳动争议仲裁裁决的，都是“提起民事诉讼”。可见，实务中仲裁程序是与民事诉讼程序相衔接的。尽管提起民事诉讼便于人民法院替换仲裁委重新对劳动者和用人单位之间的争议予以审查，但两个审理劳动争议案件的组织都是公权机关，况且人民法院又不能对仲裁委裁决结果的优劣予以评价，当事人不服仲裁裁决，提起民事诉讼就相当于司法机关重复劳动，会导致司法资源的浪费。同时，《劳动争议调解仲裁法》也没有排除当事人不服仲裁裁决提起行政诉讼的可能性，这就为审理劳动争议案件的机制创新留出了空间。

第二，当事人对劳动争议仲裁裁决不服，“提起民事诉讼”至少存在如下三个方面的弊端：一是增加了业务量本来已经很大的民事审判庭的案件数量，造成人民法院民事审判庭案件积压；二是人民法院审理劳动争议案件的诉讼程序繁琐，增加当事人的负担，造成人力物力的浪费；三是人民法院“民事审判庭”审理劳动争议案件，无论结果如何，都不会影响到仲裁员的年度绩效考核结果，不利于督促仲裁员提升审理案件的能力和水平；四是目前处理劳动争议纠纷案件的仲裁程序多半采取司法诉讼程序模式，一个简单的劳动争议纠纷案件也要经过当事人提供证据、对方质证、双方辩论等繁琐程序，耗费大量的时间，降低了解决劳动争议纠纷案件的效率，显然现有的劳动仲裁程序不如“劳动仲裁监察大队”解决劳动争议纠纷的行政裁决方式快速便捷。

(二)变革的优势

首先，如果对现行的劳动争议案件审理机制予以变革：当事人对仲裁裁决不服，改为先向上一级人社局申请复议；对复议决定不服的，再向人民法院提起“行政诉讼”的话，就不存在上述弊端。而且，行政复议可以采取书面审理形式，减少当事人之间接触的机会，缓解疫情等特殊情形对案件审理工作的影响程度。如此调整也没有违反《劳动争议调解仲裁法》第五十条的规定，同时还有两大优势：一是法院行政审判庭的案件数量比民事审判庭少，改为提起行政诉讼的话，可以均衡人民法院行政审判庭与民事审判庭的业务量，充分利用有限的司法资源；二是有利于督促仲裁员提升业务水平，这是因为“行政诉讼”的审判活动会对行政机关作出行政行为的合法性与公正性予以审查。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，一审“行政诉讼”判决结果有如下几种：“可分为撤销或者部分撤销行政行为、变更行政行为、确认行政行为违法或者无效判决、驳回原告诉讼请求等情形”[2]580。

其次，为了贯彻执行深化司法审判体制改革精神，支持行政机关依法行政，加强司法审判对行政争议调解工作的监督作用，可以在仲裁员的年度考核办法中增加如下内容：人民法院行政审判庭作出的判决结果与仲裁员的年度考核绩效挂钩，仲裁员每年仲裁的劳动争议案件,被人民法院作出撤销、变更或者确认仲裁裁决违法或者无效的判决,数量达到15﹪的，当年年度考核不能被评定为优秀，翌年数量仍达15%的，不能晋升级别；达到25﹪的，不能被评定为称职，二年内不能晋升级别；达到35﹪的，不能被评定为基本称职，三年内不能晋升级别；连续两年达到35﹪的，吊销仲裁员执业资格，终身禁止进入法律职业领域工作。

最后，如果当事人对劳动争议仲裁裁决不服想要提起行政诉讼的话，就必须对仲裁委进行体制改革，使其成为人社局的内设机构，其作出的裁决才是行政裁决。当事人不服裁决结果的，既可以申请复议，也可以提起行政诉讼。

(三)变革的方式和依据

其一，《劳动争议调解仲裁法》第十九条第一款规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”[1]430法律在这里规定了“仲裁委”的组成方式，规定由仲裁委负责处理劳动争议纠纷，但并没有规定仲裁委是“民间性质”的社会组织。

其二，《劳动争议调解仲裁法》第十七条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在市、县、区设立仲裁委。所以，把仲裁委归属于“公权力”机关有下面三个依据：

第一，仲裁委是由省、自治区、直辖市人民政府决定设立的组织机构，带有公立属性，不是自发组建的社团，其与商事仲裁机构不同，不能成为私人性质的第三方中介机构。

第二，仲裁委的工作人员有些是公务员，有些是事业编制人员，有些是合同制聘用人员；为了配合国家到2020年年底取消事业编制的改革，可以在不超编的条件下将仲裁委的工作人员转变为公务员，把仲裁委并入人社局， 将仲裁委转变成行使“公权力”的行政机关。

第三，仲裁委作出裁决的主要法律依据是劳动法律法规规章，这些法律规范属于社会法这一部门法，而不是民法部门法。社会法是调整劳动关系、社会保障、特殊群体权益保障等社会关系的法律规范，具有一定的强制性，要求法律主体承担一定的社会责任，其调整的法律主体之间的关系，也不像民法完全是调整平等主体之间的人身关系和财产关系。例如，要求用人单位给未成年人劳动者、妇女、残疾人职工予以特殊利益照顾，给劳动者带薪年休假和公休假，给独生子女员工父母住院陪护假，这些规定都是国家要求“用人单位”承担的社会责任，是一种强制义务，而不是为了用人单位的私人利益。如果不赋予“仲裁委”“公权力”机关属性，其作出要求用人单位承担法定强制义务的裁决，就缺乏权力渊源。

其三，可以将仲裁委纳入相应的市、县、区人社局，使其成为“人社局”的职能部门，其作出的裁决由其所属的人社局来承担法律主体责任。这样，仲裁委的裁决就是可诉的具体行政行为，当事人不服，以人社局为被告向人民法院提起行政诉讼。进而，按照精简机构、减少行政人员编制的政策要求，将仲裁委与人社局的劳动监察大队合并，组建新的人社局内设职能机构，即劳动仲裁监察大队。该机构负责履行《劳动法》、《劳动合同法》以及即将实施的《保障农民工工资支付条例》等劳动法律法规赋予人社局监督、检查、处罚用人单位违法违规行为的职责。这样的机构调整，也完全符合大部制改革的趋势和要求。

其四，整合原“仲裁委”与原“劳动监察大队”的职能后，劳动者对用人单位的投诉，先由劳动仲裁监察大队进行调解。调解不成，直接进入仲裁程序，使劳动争议仲裁裁决成为一类新型的行政裁决。如此改革，可以减少处置劳动争议纠纷的流程和环节，让当事人少跑腿，便于行政司法部门开展“网上办、马上办”业务，加快行政司法体制改革的步伐，即便在疫情等特殊时期也不会影响到案件的审理工作。从而使劳动争议案件的审理工作在疫情等特殊时期也可以照常进行，不用延期审理。

其五，劳动争议的调解和仲裁工作均由同一部门负责，必然会增强劳动仲裁监察大队先行调解的效果，改变目前人社局劳动监察大队调解劳动争议职能疲软、效果不好的现状，这与巩固和加强行政调解机制建设的趋势也是完全一致的。

当然，将来修改相关法律时，可以明确规定劳动争议案件 “复议前置”，即对劳动仲裁监察大队作出的裁决不服的，必须先向上一级人社局申请复议。这就涉及到在劳动争议仲裁程序中引入复议机制的变革问题。

二、“复议前置”和“两级仲裁”制

(一)在处理劳动争议程序中引入复议机制

《行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间行政行为不停止执行。”[3]755法律已经作出了复议不停止执行的制度安排。如果在仲裁程序中引入复议机制，则县(区)人社局、劳动仲裁监察大队作出的行政裁决，一经作出即发生法律效力。当事人不服，可以在《行政复议法》规定的期限内向上级行政机关申请复议。当事人对劳动仲裁监察大队作出的行政裁决不服，不是直接向人民法院提起诉讼，而是先向上一级人社局的劳动仲裁监察大队申请行政复议，这就可以加快解决劳动争议的速度，即便在疫情等特殊时期也可以照样审理案件。同时，还可以发挥“行政复议”既可以审查行政行为的合法性又可以审查其合理性的优势，符合行政司法体制改革必须保障高效性和连续性的政策要求。

《行政复议法》同时还规定了相应的纠错机制，遇有像疫情等特殊情形，或者行政裁决有违法、不当、程序错误等四种情形之一的，可以停止行政行为的执行。这样就能够保证最大限度地维护当事人的合法权益，避免执行错误裁决，造成难以弥补的损失。

行政司法体制改革也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一个重要组成部分，在劳动争议仲裁程序中引入复议机制，对于提高行政司法机关自我监督、自我纠错、自我补救的能力意义极其重大，对于行政司法机关及时高效地解决劳动争议也具有十分重要的积极意义。

(二) “复议前置”规则

根据行政复议管辖的制度安排：“对法律、法规授权的组织的行政行为不服的，向直接管理该组织的地方人民政府工作部门申请行政复议”[3]755。所以，对县(区)人社局、劳动仲裁监察大队作出的行政裁决不服的，可以在规定的时间内向地级市人社局、劳动仲裁监察大队申请复议(即再次申请仲裁)。未经复议的，不得向人民法院提起行政诉讼。这就必然要改变人力资源和社会保障部于2010年3月16日公布的《人力资源社会保障行政复议办法》第八条“劳动人事争议仲裁委员会的仲裁、调解行为不能申请行政复议”的规定[4]412.。“复议前置”的“两级仲裁”制，可以让劳动争议案件在县(区)和地级市两级人社局进行两次行政裁决(即“两级仲裁”)，能够减少提请人民法院审理的案件数量，减轻人民法院的办案压力。

(三)“一裁终局”规则

《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定对于追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或赔偿金数额较低以及执行国家工作时间、休息休假、社会保险等劳动标准方面的争议，实行“一裁终局”，即裁决书自作出之日起发生法律效力。但第四十八条规定：“劳动者对本法第四十七条规定的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”[1]433这里的“提起诉讼”也没有指明是“提起民事诉讼”，再一次为“提起行政诉讼”提供了有力的法律依据。根据这些法律规定，同时配合最高人民法院民事诉讼繁简分流改革需要，可以对劳动争议案件的审理体制作出如下调整：

第一，用人单位不服县(区)人社局、劳动仲裁监察大队、“一裁终局”的行政裁决的，不能再向上一级人社局、劳动仲裁监察大队申请复议，而是向县(区)人社局所在地中级人民法院申请撤销裁决。如果人民法院作出维持判决，则“一审终审”；如果人民法院作出撤销判决，劳动者不服的，则按照《行政诉讼法》规则，以县(区)人社局为被告，以用人单位为第三人，向作出撤销判决的中级人民法院提起行政诉讼，实行“一审终审”制。人民法院作出撤销、变更行政裁决或者确认行政裁决违法的判决结果，会影响到审理该案的仲裁员当年年度绩效考核等级。

第二，劳动者不服县(区)人社局、劳动仲裁监察大队、“一裁终局”的行政裁决的，则该行政裁决并非终局的，按照下面“两级仲裁”规则处理。

(四)“两级仲裁”规则

《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定的“一裁终局”以外的其他劳动争议案件，适用“复议前置”的“两级仲裁”制：当事人不服县(区)人社局、劳动仲裁监察大队的行政裁决结果的，必须先向地级市人社局、劳动仲裁监察大队申请复议(即由地级市人社局、劳动仲裁监察大队第二次仲裁)。若当事人不服复议决定的，分两种情形，按照《行政诉讼法》规则，提起行政诉讼：一种情形是复议维持的，则以县(区)和地级市“人社局”为共同被告，以未提起诉讼的其他当事人为第三人，向县(区)人社局所在地县(区)人民法院提起行政诉讼；另一种情形是复议改变的，则以地级市人社局为被告，以未提起诉讼的其他当事人为第三人，可在规定时间内向地级市人社局所在地县(区)人民法院提起行政诉讼。当事人不服一审判决的，均可以上诉。

三、处理劳动争议机制创新的现实意义

一方面，在审理劳动争议案件中引入复议机制，创新纠纷解决机制，能够最大限度地发挥行政机关及时高效便民处理劳动争议的优势，节省国家财政开支，提高风险管控能力。同时，也可以发挥行政复议的书面审优势，便于开展网上递交案件材料改革，能够使案件审理工作更少受到疫情等特殊情形的影响，能够均衡人民法院民事审判庭与行政审判庭的业务量，便于人民法院民事审判庭集中力量去审理难度更大的案件。要“让审理者裁判、由裁判者负责”[5]2，使仲裁员在裁决劳动争议纠纷案件时能够更加尽职尽责。

另一方面，对审理劳动争议案件的机制作上述两方面调整，有利于劳动争议案件仲裁与诉讼的更好对接，发挥行政复议程序在处理劳动争议案件中的效能；有利于减少当事人之间的接触机会，便于非常时期疫情防控工作的开展；有利于简化处理劳动争议的流程和环节，节约行政司法资源，提高办案效率；同时也便于在劳动争议纠纷案件仲裁程序中引入行政追偿制度，“行政追偿是指国家在对行政赔偿请求人进行赔偿后，依法责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部费用的制度”[6]271。

综上所述，实行劳动争议案件审理机制的转型，能够降低疫情等特殊情形对案件审理工作的影响程度，提高劳动争议处理能力现代化水平，加快行政司法体制变革进程，同时也是完善国家治理体系和治理能力现代化建设的一个重要环节。