山西煤成气产业发展困境及对策研究

●曹 霞 姚 婷 冯 莉

2018年我国天然气消费保持强劲增长，进口量约1254 亿立方米，增幅高达31.7%，进口量首次超过日本，成为全球第一大天然气进口国，对外依存度升至45.3%。对外依存度的显著提升凸显了我国对天然气的需求趋势。作为非常规天然气资源较为丰富的山西省，煤层气资源总量约占全国的1/4，探明储量占全国90%。同时，山西省还有致密砂岩气等煤系天然气资源赋存。这就要求山西必须尽快推动非常规天然气开发利用，尽快增储上产。2020年伊始，山西省政府重点研究提出“煤成气增储上产”问题，又一次将包括煤层气在内的煤成气产业发展置于推动山西能源革命的重要抓手位置上。但针对“增产”环节，目前仍受相关政策法律和制度所限，其中煤层气矿业权重叠问题仍是阻碍山西省煤层气产业有序健康发展的瓶颈，亟待解决。

一、矿权重叠引致的问题

受制于矿权重叠问题，各类主体无法在煤成气富集区打开非常规天然气产业发展的通路，阻碍着产业发展，主要体现在：

（一）权属重叠阻碍产业安全健康有序发展

现有煤系天然气矿业权因矿种细化导致矿业权重叠，进一步造成矿业权人在开发利用过程中的权利重叠、利益冲突，阻碍权利行使、影响运行效率和安全等问题。尤其是资源重叠区块矿业权主体勘探开采的协调机制尚未完全发挥作用，矿业权主体在勘探开采过程中如互不谦让、相互影响，会给安全生产带来潜在的影响和风险，主要表现在：采气井施工和压裂对煤炭开采时顶板和煤体造成破坏，顶板管理难度增加；采掘作业通过采气井时需要对套管进行切割，同时采气井内的瓦斯和水可能对采掘作业造成影响；同一区块或相邻区块纵向多层叠加重合区域，由于不同资源、不同埋深的采矿权属于不同的主体，同时开采作业存在着崩塌、透水等安全隐患；煤层气主要为吸附气，采煤采气同时作业一方面会显著影响周边煤层气的开采，另一方面煤炭开采造成井口倒吸现象，为煤炭开采造成潜在安全隐患。

（二）责权利多维冲突难协调

多维冲突主要体现在不同级别的开发利用主体、各级政府、当地居民之间因责权利分配不合理造成的各种冲突难以协调解决。矿业权重叠问题的核心和关键在于要设立公平合理的利益分配和补偿机制。目前，归属于不同级别的开发主体、基层政府、当地居民之间错综复杂的关系也给矿业权重叠问题的解决带来诸多困难，阻碍产业发展。我国矿产资源相关税费在中央政府与省及政府之间，省级政府与市、县级地方政府之间的分配存在不平衡。而基本上县以下的乡镇、村基本没有纳入利益分配范围，但被破坏和污染了的生态环境及其治理则更多地需要由基层政府负担、所在地民众承担。权责利的不匹配造成矛盾冲突，尤其是在央企与地方企业之间产生权利冲突时，下级政府在解决矿业权重叠问题上缺乏积极性和主动性的情况更为明显。

（三）资源综合利用难达成

我国资源综合利用程度低，资源综合勘探开发利用水平不高，共伴生矿产资源综合开发利用受许多因素制约，使得资源综合利用推进缓慢。煤层气在煤炭资源赋存区富集，但在鼓励开发利用煤层气政策出台之初，因缺乏顶层制度设计，煤层气矿业权无偿划拨给了相应的煤层气勘探开发主体，且没有同步出台相应的政策及制度确保资源高效开发利用，导致煤层气布局及开采制约并影响了煤炭资源的开采。同时，因缺乏操作性强的综合协调机制，确保资源综合利用、合作开发，进而造成两种矿产资源不同程度的浪费。调研了解到，目前煤炭企业、尤其是高瓦斯突出矿井企业在煤炭资源开采过程中，受制于安全生产的严格限制和要求，不得不从地面和采掘进程中加大抽采力度降低瓦斯浓度，因而对煤层气资源的综合利用较为积极。而低瓦斯矿井对瓦斯气的综合利用较低，排空现象普遍。另外，煤层气资源勘探过程中，因气态资源的赋存特点使得勘探试采期就存在资源产出，但由于试采期间资源回收政策落实不到位，大量煤层气资源在勘探阶段回收水平低，大量浪费，亟待加大利用。

二、矿权重叠原因探究

矿产资源共伴生特性以及在同一区块之下埋藏深度不同导致的矿业权重叠有其发生的客观基础，但同时也因后期矿业权设置及管理不当造成实践中的矛盾与纠纷，进而影响了相关产业的健康发展。导致煤层气矿业权重叠的原因主要有以下几方面：

（一）新增矿种矿业权与旧有矿业权产生重叠

资源共伴生现象客观导致的矿业权重叠。共生资源因埋藏于地面以下、海底及海床以下的同一个区块中，因不同矿产资源品种共生伴生于同一区块中，在勘探开发利用方面都存在着无可避免的重叠影响。随着科技进步与技术突破，能源资源范围不断扩大，导致新矿种产生。新矿种矿业权的设定有可能与旧矿种矿业权产生重叠问题。煤层气和煤炭资源矿业权重叠即为典型表现。尽管煤炭开发利用过程中，人类早已知晓“瓦斯”的存在，但由于受传统煤层具有强吸附性、气体难以运移观念的束缚，以及过去开发利用瓦斯气技术的限制，其利用价值在过去相当长时间内并未被认知和发掘。煤层气在被认定为资源之前，是被当作安全隐患抽采后直接排空的。之后，随着煤层气作为清洁能源的资源价值得到认可和重视，并通过技术研发使得抽采和产业化利用煤层气成为可能，也使得20 世纪90年代前后煤层气矿业权的有偿取得与先前的煤炭资源矿业权产生了重叠。

（二）多头管理体制衔接不周延造成的矿业权重叠

我国矿业权多头分散的管理体制，加之早期矿业权信息化管理水平不高，造成矿业权因管理能力不足导致重叠问题。一是矿业权管理分类分级管理体制导致矿业权重叠。在我国，矿产资源探矿证、采矿证以及不同种类的矿产资源采矿证按照相关规定归属于“国家、省(自治区、直辖市)、市、县四级审核发放”，形成对资源勘探、开发等环节的碎片化管理，造成信息不能及时有效对接、难以统一协调集中管理，引发资源权属配置的重叠。二是由于机构改革和职能调整等历史原因导致衔接过程中产生矿业权重叠。1998年以前，我国煤炭矿区规划和设置由国家计委和煤炭工业部批准，国家计委和煤炭部撤消后，原国家计委、煤炭部批准的矿区范围未得到延续和执行，再加上煤矿企业对自身的矿业权也未给予足够的关注，没有及时获得相应的煤层气探矿权和采矿权。造成的结果是，从1998年至今，非煤企业登记了大量的油气、煤层气等矿业权。三是信息化管理及核查技术滞后导致的矿业权重叠。矿业权的设置和核查均严格依赖于技术。管理方面，早期我国信息化建设相对滞后，基本采用纸质矿业权登记存档。之后矿业权登记进入信息化，但2007年之前，我国四级矿业权登记管理机关的矿业权审批信息系统相互独立，长期处于相对分离的状态，并未实现全国联网，导致各级矿业权信息不能及时反馈和汇总，不同级别核发的矿业权证存在范围交叉重叠的现象。核查方面，我国地理信息早期能力不足，缺乏统一比例尺的地图，在纸质地图上标记区块时，不同级别和不同部门在矿业权划定方面因地理坐标信息比例尺不统一和精度差，造成部分矿业权的交叉重叠。

（三）单一矿产资源开发模式导致矿业权重叠

我国矿产资源赋存特点是资源种类丰富，品类齐全，但贫矿多、富矿少，共生矿多、单一矿少。实际上，共伴生矿产的开发利用更适合采用综合开发模式。虽然我国就资源综合利用出台过相关政策及法律，鼓励企业进行综合勘探开发和利用。然而，改革开放以来，资源类企业发展聚焦单一矿产资源进行开发利用，无论是设备更新、技术研发、资金投入都围绕主业资源，造成了资源综合利用方面的投入严重不足。这与我国改革开放之初国家经济基础薄弱、技术落后，同时又要努力赶超发达国家、大力发展工业的历史背景不无关系。“按照传统的矿产资源开发模式，我国除天然气、石油施行综合勘探开采外，不同矿产在同一区块上出现重叠，在实践及长期的资源管理中被认为是对多个矿床进行的开发利用。”这种开发利用模式下，相应的共生伴生矿产资源无法实现综合开发。典型的例子是：油气勘探开发企业侧重于常规油气的开发，不重视非常规资源的开发；采煤企业只管采煤，忽视煤层气开发。开发利用主体在矿产资源矿业权申请时更倾向基于成本收益的考量，围绕和突出主业进行矿业权申请，较少考虑其他矿种的矿业权申请。

（四）时间空间错位导致矿权重叠冲突激化

目前，政府部门在做有关煤炭和煤层气资源开发利用相关规划过程中，规划的衔接不充分，煤炭企业、煤层气企业各自的发展规划没有充分对接，造成开发利用时序上存在错位。一般而言，煤炭资源开发利用的规划期为5年，而煤层气企业基于煤层气资源开发利用的周期较长，一般项目规划都在10年以上。这样就存在煤层气资源规划时限和煤炭资源规划时限上存在不协调、不统一，进而在采矿时序的安排上存在规划时限上的无法对接。我们可以认为，在煤炭资源开发利用规划在10～12年之外的矿区，如果存在煤层气矿权的重叠，会因为提前布局煤层气地面抽采，在10年之后煤炭资源开采到这个区块的时候，煤层气资源已经完成了地面抽采，并可以由煤层气企业为煤炭企业开采煤炭资源提供地下瓦斯气体含量降低到8%之下的证明。在时间安排衔接合理的情况下，煤炭企业和煤层气企业之间矿权重叠问题是可以很好地得到解决的。而矿权重叠冲突较为突出的问题出现在矿业权存续时间在10年之内的煤层气矿权与煤炭矿权重叠的区块上。冲突直接体现为煤层气开采的时间工序缓慢与煤炭资源大型机械化快速开采之间造成的相互牵制与阻碍，进而造成气、煤矿权主体之间的利益冲突难协调、难解决。

三、解决矿权重叠的意见建议

2020年新春伊始，山西省政府第58 次常务会议上提出“加大煤成气勘探开发力度是开展能源革命综合改革试点的重要任务”。未来快速推进产业发展中需从以下几方面入手，着力解决实际问题。

（一）加强资源综合利用原则的指导作用

矿产资源开发利用应坚持综合开发利用原则，考虑资源开发利用的综合成本和收益。在矿业权制度顶层设计的过程中，需要抓住资源综合高效利用这一主线，对共伴生资源权利设置、分配和流转进行综合协调、高效管理，减少矿业权冲突。加强资源综合利用同时，基于互联网和大数据，建立多矿种综合勘查、协调开发机制，积极推进矿产资源数据库及信息化平台建设。通过技术进步，实现区块分层、分矿种的三维立体矿业权数字化管理，一方面避免后续矿业权重叠问题的产生，另一方面对资源综合利用进行管理方面的技术支撑。此外，在矿产资源领域就矿产资源的学术名称、资源管理及相关法律概念的界定问题开展深入研究。如矿业权领域资源产权界定是否应当与地质学术研究的矿产资源命名存在一一对应关系。以自然物理及化学特性为分类基础的、细致的学术分类作为资源管理及立法依据，会造成实践中管理和立法成本过高，不利于产业发展，不利于矿业权的高效行使。尤其是在矿业权设置过程中，不考虑开发过程中资源综合利用实际而对矿产资源产权进行过分细化，会为资源综合利用带来阻碍，提高资源综合利用成本。

（二）建立煤企和气企的综合协调机制

资源综合开发利用原则要求建立长效稳定的综合开发利用协调机制，要考虑产业的上中下游的协调发展机制，以确保各利益主体对未来的稳定预期，提供长期合作和协同发展的政策法律环境。作为煤炭资源的共生资源，煤炭和煤层气在开发利用过程中需要统筹兼顾、时序协调。尽管目前已经形成了多种合作模式，但协调机制仍不稳定、欠规范，亟须建立更加稳定有力的协调机制，促进资源科学布局、有序开发、综合利用。针对煤层气的赋存和开采条件，有针对性地进行协调。调研中发现，“采煤采气一体化”和“先采煤、后采气”原则过于僵化，未能结合资源赋存和开发的实际情况，这种“一刀切”政策在一定程度上也制约了煤层气及煤炭资源的有效协调开采。因此，建议在煤层气资源开采条件较好的区块，优先采气，后采煤。一方面由于煤层气在开采过程中极为敏感，易受多种因素的影响而直接影响出气量，所以要先采气以增强整装煤层气资源的开发利用水平；另一方面，先采气可有效保证后续采煤的安全水平。在煤层气资源开采条件不佳的区块，建议采煤采气同步进行。一方面降低采气和利用煤层气的成本，另一方面可保障煤矿生产安全，实现双赢。同时，还应建立起综合协调机制，在冲突发生后给予合理路径解决冲突，维护权利高效运行。此外，需要在目前签订《安全互保协议》的基础上，对企业双方的沟通机制进行细化，例如需双方建立互通小组，定期共享开发开采资料等。

（三）切实推进矿业权退出机制有效落地

目前，阻碍煤层气产业快速健康发展的一个重要制度障碍就是缺乏切实有效的退出机制。由于前期缺乏顶层设计，煤层气企业在早期取得矿业权后，由于各种原因对资源占而不探、不采，煤层气区块资源垄断造成产业活力不足现象突出。试点省份山西省已经对煤层气区块的矿业权退出机制开展了相关试点，制定了相关退出政策。2016年，山西省人民政府就已经出台了《关于煤层气矿业权审批和监管的实施意见》，其中有关“建立煤层气勘查开采约束机制”中规定，“煤层气探矿权人要严格执行勘查实施方案，按照合同约定，在承诺期限内完成勘查活动，提交地质报告。煤层气探矿权人未按合同约定完成地质勘查工作的，依照合同作出处理；未履行勘查承诺的，按照承诺作出处理，未完成投资比例的核减同比例的矿区面积。”2019年，山西省政府又宣布全面实行“煤层气矿业权退出机制”，提出“未来将提高煤层气区块最低勘查投入标准和区块持有成本，企业取得煤层气区块后长期勘查投入不足的将受到处罚，具备开发条件的区块将限期完成产能建设”，“对连续三年未完成最低勘查投入的，视情节轻重部分直至全部退出区块。”目前，距离上述《实施意见》出台已经三年多，但尚无依据退出机制实现矿业权退出的实例。可见政策的执行和落地仍存在着各种困难。未来推进具体的落实过程中，相关部门仍需针对退出政策进一步细化实施机制，切实保障政策落地。

（四）以时间换空间解决矿业权重叠纠纷

在“先采气、后采煤”政策的指引下，要进一步加强煤炭资源和煤层气资源开发利用在规划时限上的充分对接和衔接。规划部门在规划制定过程中应当充分考虑资源/项目的开发周期和时限，做到对煤炭和煤层气在开发利用的时限上进行衔接，做到现采区、规划区、远景区三区范围内气与煤开采时序安排上的互补配合与协调。在“采煤采气一体化”政策的指导下，要加强煤炭企业与煤层气企业之间良好的沟通与协作，建立煤炭企业对煤层气企业的合理补偿机制，并确保机制得以稳定实施和落地。在煤炭企业即将要开采的区块由煤层气企业提前布井、加大布井密度、加快采气速度，同时在煤炭采掘过程中加大抽采利用瓦斯气，做到对煤层气资源尽可能的吃干榨净，确保煤炭企业生产安全、提高煤炭企业的生产能力和实际产量。此外，地方政府以及煤层气公司所属央企双方应当主动沟通、积极协调，积极主导谋划，提出相对具体的合作指导意见及补偿标准，理顺煤层气企业和煤炭企业合作发展的通路，为煤炭企业和煤层气企业之间提供良好的沟通谈判合作平台及软环境。同时，应当建立监督制约机制，确保各方利益能够得到保障和稳定实现，最终实现各方“双赢”及“多赢”的促进煤成气产业健康快速可持续发展的局面。