人口老龄化背景下我国社区居家养老模式的SWOT 分析——以广东省为例

●叶丽梅 杨丹虹 王俊鑫 张 秋*

当前我国老龄化趋势逐步加快，在2020年后将进入加速和重度老龄化发展阶段。①而我国养老服务体系起步晚、制度不完善且供需失衡形势相对严峻，因此对我国养老模式展开研究具有积极的意义。社区居家养老模式是目前政府倡导的主要养老模式之一，其通过家庭与社会属性的融合能更好地适应我国国情，是解决我国养老问题的重要举措。但目前对于社区居家养老的研究多停留在宏观分析的层次，对广东省社区居家养老模式的分析和借鉴方面仍有待补充。

广东省作为我国经济强省和流动人口大省，其人口结构的变化和养老服务需求的匹配具有较强的代表性，在《广东省2011—2015年社会养老服务体系建设规划》以及《广东省养老服务条例》一系列文件中，均体现出广东省对于社区居家养老模式的积极探索与推进。此外，解决老年人口的养老问题对广东省打造粤港澳大湾区“宜居宜业宜游的优质生活圈”与“健康广东”具有极其重要的战略意义。基于此，本文通过SWOT 分析法并结合广东省的具体实情，分析社区居家养老模式内部环境的优势、劣势，外部环境的机遇和挑战，为广东省乃至全国的社区居家养老模式优化提供政策建议。

一、广东省人口老龄化的现状

（一）老年人口过度增长

据广东省民政局数据显示：截至2018年末，广东省65 岁及以上的老年人口数量达到978 万，比2015年的920 万人增长了58 万人，三年的时间增长了近60 万人，可见增长的速度较快。近千万的老年人数量所形成的养老问题不仅给子女带来沉重压力，同样对社会发展带来诸如劳动力、消费、储蓄等严峻问题，养老问题对社会经济的负面影响随着老龄化程度的不断加深而扩大②。

（二）老龄化区域差异大，与经济发展水平呈相反趋势

我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。我国不同地区的人口年龄结构由于区域发展的不平衡而存在差异。以广东省为例，根据2015年的统计公告可知，梅州市、江门市和阳江市这三个城市的老年人口占比各为当地人口总数的12.10%、11.39%和11.33%，而深圳市和东莞市的老年人口占比则各为2.90%和3.74%。老龄化的地区差异较大的重要原因之一是经济发展态势优良的城市年轻劳动力流动较为频繁，形成该区域青年人口总体量增大从而降低老年人口占比的现象③。

二、广东省养老模式的基本情况及发展趋势

长期以来，我国以家庭养老为主，以机构养老和社区居家养老为辅，如上海的“9073”模式。广东省的养老模式发展与之相似，如在《广东省2011—2015年社会养老服务体系建设规划》中提出，到2015年基本实现90%的老年人通过家庭照顾养老；7%的老年人由社区提供日间照料或托老服务；3%的人可入住养老机构。而在“4+2+1”的家庭结构和“未富先老”的双重现状压力下，社区居家养老模式的地位越来越突出，社区养老模式急需在现实的探索中不断完善和创新。

目前，广东省社区居家养老模式主要涵盖国家近几年根据实践不断提出的新型社区居家养老模式，其中，有医养结合养老模式④、信息时代催生的“互联网+养老服务”养老模式⑤、互助养老模式⑥等。

三、社区居家养老模式的SWOT 分析

（一）优势

1.降低成本，满足精神需求。社区居家养老的真实成本与机构养老相比较低⑦。首先，社区居家养老模式充分依靠现有的住房条件，缩减房屋建设的费用。其次，社区能够通过吸收下岗人员和志愿者为老年人提供低成本的服务。广东省的调查显示，老年人有84.9%选择在家接受照料，有10.5%的人看情况而定，只有2.7%和1.9%的老年人愿意在机构养老和社区日托型养老⑧。由此可见，广东省的老年人口更倾向于家中养老，从家庭中满足精神需求。社区居家养老能够将把家庭养老和机构养老二者的优点融为一体，实现老年人在熟悉的环境中享受生活照料和医疗护理等专业服务。

2.新型社区居家养老模式的多元化发展。在养老模式建设成本控制下，广东省现有的养老模式以多元化为特色。即不同城市根据本地老龄化程度与经济状况选择合适的养老模式，可以仅为一种，也可以形成多种交互的养老模式。工作节奏较慢、时间充裕的城市推崇“时间银行”服务养老模式，志愿者为给将来的自己养老积蓄免费服务时间，故而服务于目前的空闲时间。对于健康状态良好的老年人社区可以推行互助型养老模式，让身体状况较好的老年人帮忙照顾失能或半失能老人，这样既可以有效利用老年人劳动力资源，又可以增进老年人之间的情感交流。

（二）劣势

1.缺乏专业护理人员，床位设备供给不平衡。根据广东省卫生信息平台发布的数据，截至2018年底全省本科及以上学历的所有医疗卫生机构在岗职工仅有32.4 万。2015年广东的失能、半失能老人约80 万人，所需要护理人员27 万，而现有护理人员只有2.3 万，护理人才缺口巨大⑨。国家民政部的数据显示：截至2019年3 月底，广东省提供的床位共20.46 万张，每千人只有21张床位，但《民政事业发展第十三个五年规划》要求，到2020年每千名老年人应该达到35～40 张，这表明在床位供给方面仍未达到供给平衡。

2.资金来源不足，筹资渠道相对单一。资金是维持社区居家养老模式发展的基本条件。目前正处于初步建设阶段的社区居家养老服务的主要资金来源是政府补贴、服务收费和社会捐赠，其中，服务收费和社会捐赠的来源极其不稳定，资金来源绝大部分依靠政府的财政补贴。在国家财政补贴的情况下，社区服务中心按国家所分配的资源设备提供给老年人，并没有根据老年人自身的身体状况和内心需要提供相应的服务。筹资渠道过于单一导致提供的服务较为单调，限制了多元化的社区居家养老模式的推广，因此满足现阶段的资金需求任重道远。

（三）机遇

1.空巢老人数量激增刺激市场的巨大需求。据2017年广东省调查数据显示：在有65 周岁的家庭户中独居老年人户占21.01%，在有两个65 周岁及以上老年人户中只有两个老人独居的占34.49%。由此推断，空巢老人的占比呈逐年上升，这与广东省的劳动力人口流动有一定的关系。与此同时广东省的地理优势和国家政策增速了养生休闲产业和养老地产行业⑩的发展。而绝大部分工薪阶层无法承担机构养老模式的高额费用，这就为社区居家养老模式提供了广阔的发展前景。

2.国家养老政策的支撑。近年来，我国不断推行社区居家养老模式的养老政策。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出，以居家养老模式为基础，把社区养老模式作为依托，不断健全养老服务体系，更加明确社会化养老服务的发展方向。同时，广东省为了响应国家政策于2018年推出《广东省养老服务条例》《广东省人民政府关于修订〈广东省城乡居民社会养老保险实施办法〉的通知》等相关政策，养老政策的大力推进使老年人的养老生活更加有保障。

（四）威胁

1.普及、认知度较低。目前，社区居家养老的宣传力度还不够、认知度较低，导致缺乏相当的社会认同感。这种现象在粤东、粤西和粤北等农村地区更明显，与有关部门对于社区居家养老的重要性及迫切性认识不足有关1○。另一方面，由于广东独有的岭南文化较为含蓄内敛，传统的节俭生活习惯以及天伦孝悌的价值趋向等，老年人受传统消费观念的影响使得广东省老年人的消费状况呈保守特征。

2.相关制度不够完善，政社的管理职能不够清晰。由于我国仍处于养老模式发展的初级阶段，社区养老服务体系不够健全，相关的制度也不够完善，导致服务主体功能不够明确。政府过于干预社区的养老服务以及过度的管理力度导致社区养老服务中心有形无实。现实中政府经常以政代社、政社不分，包揽了许多本应该由社会组织承担的事务⑫。养老社区的规章制度是管理一个社区有条不紊地进行各项养老服务工作的根本保障，因此优化其政社的职能分工制度，为老年人提供优惠保障便尤为重要。

四、对策

（一）采用激励政策，推广社区居家养老模式，协调社区养老机构的管理机制

社区居家养老服务事业是一项大工程，其中政府起主导地位，这就需要政府制定激励的政策把社会力量聚集到社区居家养老服务事业中来。社区居家养老模式的发展需要依靠多部门的密切合作、明确分工以及信息化服务平台的信息交互才能实现。因此我国有关部门和社区管理部门要相互配合，明确职责，构建数字化信息服务管理平台进行信息共享，从而为社区老年人提供一个高效的多元化服务体系。

而且当前阶段，社区居家养老模式的渗透率和认知度仍然较低，可颁布系列激励政策，不断强化政府自上而下的社区居家养老模式普及推广的绩效督导。一方面，以政府主管部门为主导，积极贯彻落实好国家推行的有关任务，如《支持居家养老服务发展十条政策》的实施以及做好开展居家社区养老服务改革试点的工作；另一方面，通过补贴和雇佣等手段，培训相关社会人士，并且利用网络等媒体渠道进行相关宣传，使其可以深入到人民群众中，有效地推广社区居家养老模式，加深社会对社区居家养老的认知度和接受度。

（二）培养专业优秀人才，提高服务水平

专业人员的缺乏是社区居家养老服务业规模的限制条件之一。专业的服务人员应随着老年人口增长按一定比例增加，才能满足社区居家养老需求。首先，构建更加完善的养老服务人员的培训体系，从而对不够专业的社区服务人员进行定期的培训和考核，通过不断提高专业水平保障老年人的服务需求；其次，教育主管部门应引导院校开设老年护理与管理专业，大力培养康复医师、执业护士和养老护理员等专业人才，为社区居家养老培养更多的专业卫生护理人才；最后，政府应加大养老基金投入并转移部分作为社区居家养老服务中心的补贴金用于专业人员的培养，提高养老服务人员的待遇和薪酬，吸引更多的护理卫生专业人才加入社区居家养老服务行业。

（三）拓宽筹资渠道，创新养老金融体系建设

我国的养老制度起步较晚，养老服务体系建设缺乏有效的政策支持，其覆盖力度不足，这些问题都急需发展和完善养老金融来解决。第一，加大政府对社区居家养老的扶持力度，消除社区养老机构床位供需失衡的现象，根据社区的具体情况同步规划设计社区的养老服务设施，对旧社区，可以通过改建项目的途径，完善养老设施。第二，由于大型公立医院对社区居家养老模所需的医疗工作量应接不暇，应促进小型民营医院或社区医疗服务中心构建养老医疗联合体，满足社区居家养老体系中老年人的医疗服务需求。第三，确保养老金增值保值，提供针对性金融服务是创新养老金融体系的重要措施。第四，采取建立彩票公益金、社区养老服务捐赠平台的方式。彩票公益金是一种比较有效解决社区居家养老模式筹资渠道单一的方式。

注释：

①穆光宗,张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2011,50(5)：29- 36

②张桂莲,王永莲.中国人口老龄化对经济发展的影响分析[J].人口学刊,2010(5)：48- 53

③张航空.人口流动对中国不同省份人口老龄化的影响[J].人口学刊,2015,37(1)：95- 102

④佘瑞芳,谢宇,刘泽文,等.我国医养结合服务发展现状分析与政策建议[J].中国医院管理,2016,36(7)：7- 9,66

⑤于潇,孙悦.“互联网+ 养老”：新时期养老服务模式创新发展研究[J].人口学刊,2017,39(1)：58- 66

⑥班娟.社区老年群体互助养老中增权模式探究[J].社会科学战线,2014(8)：182- 185.

⑦翟文,马凌.对南京社区养老服务产业发展的SWOT 分析[J].中国商论,2016(14)：152- 154

⑧陈天红,李绥州.广东社区居家养老服务标准体系构建[J].广东行政学院学报,2018,30(5)：33- 40,73

⑨柏萍. 广东养老服务供给侧改革研究[J]. 城市观察, 2017(2)：116- 122

⑩申进国.广东养老地产市场地位及发展对策研究[D]. [出版地不详]：天津大学,2014

⑪陈雅丽.社区居家养老模式的探索及思考——以广州市为例[J].社科纵横,2011,26(6)：51- 54

⑫谢志强, 周平. 社区建设中的社会组织作用研究——以上海为例[J].北京师范大学学报(社会科学版),2017(3)：126- 132