国家安全视角下不准外国人入境管理制度的完善

周奕名

(中国人民公安大学 国际警务执法学院，北京 100038)

1 中国的国家安全现状

国家安全是指“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”这一综合概念包含了政治经济文化等多个方面，因此理论界将国家的安全分为传统安全和非传统安全两个领域。比如近期火热的中美贸易战，就是美国试图通过制造关税壁垒和贸易壁垒的制裁方式阻挠中国经济的发展，影响中国的国家安全。中国的国家安全随着对外开放的不断深入，也在面临着越来越多的风险。据国家移民局网站显示，2018年上半年中国的出入境人员总数达到3.1亿人次，同比增长7.7%。一国的出入境管理制度是关乎国家安全与稳定的重要制度，它的完善与否、严格与否决定了一个国家的安全系数有多高。在经济持续稳定发展的背景下，中国吸引了越来越多的外来入境人员，这对中国的出入境制度尤其是不准外国人入境制度的完善提出了更高的要求。目前在影响中国国家安全的主要问题中，涉及到出入境管理的有以下几种。

1.1 “三非”问题

随着我国的国际吸引力越来越大，近年来有越来越多的周边欠发达地区的外国人出于谋生、犯罪等原因非法进入我国国境，他们通常没有有效的入境签证及证件，在中国居留期间也不按照规定办理居留证件，为了领取报酬进行非法就业。“三非”外国人通常经济水平和文化素养有限，再加上对他们的管控不力，如罚款等处罚手段严厉程度不足，导致“三非”人员在中国的违法犯罪行为逐年增多，对中国的国家安全造成了一定程度的威胁。就拿广州来说，2018年广州市出入境管理工作新闻发布会称，截至2017年底全市实有在住外国人82714人，常住外国人51430人。近三年来穗非洲国家人员共35万人、114.6万人次，其中绝大多数为合法居留。在2017年广州市公安机关拘留审查的“三非”人员中，非洲国家人员占比7.4%。“三非”外国人群体的存在无疑给中国的国家安全埋下了隐患，怎样合情合理合法的对待处置“三非”外国人群体是中国出入境管理部门必须解决的问题。

1.2 跨国犯罪

跨国犯罪与涉外犯罪有所不同，虽然涉外犯罪中也有外国因素，但犯罪的整个行为过程并非必须跨越两国，可以单独在一国国境内完成涉外犯罪；而跨国犯罪的一个或多个犯罪行为人则必须在两个及以上国家之间进行流转。在中国，跨国犯罪的主要常见类型包括人口贩运，毒品贸易，洗钱犯罪等。跨国犯罪所要求的犯罪人在不同国家间进行流转决定了它与出入境管理制度之间的密切性。现有欧盟、美洲、澳大利亚、新西兰、加拿大等110个国家已在国内法中废除死刑，中国从这些国家印度外逃人员使经常遇到以中国取消死刑为交换条件的要求，这给中国打击跨国犯罪造成困难。作为崛起的新兴大国，社会的稳定与否会对中国的经济造成很大的影响，因此中国必须要严厉打击跨国犯罪，加强对出入境可疑人员的检查和管控，在出入境这道关卡上将跨国犯罪扼杀在摇篮之中。

1.3 境外势力渗透

境外反动势力通常披着非政府组织的外衣，渗入到各个国家之中，以达到自己不可告人的目的，大名鼎鼎的索罗斯基金会就是其中的一员。索罗斯的真实意图是向全世界那些“不够民主”的国家输出美国的意识形态和价值观念，掀起“民主浪潮”，通过国家政权更迭为自己的金融投机鸣锣开道。类似这样的境外势力组织成员通常是假借“扶贫”或“技术开发”的名义进入中国国境，然后潜入政府部门、高校等关键行业和重点领域，通过先进的信息技术手段造成舆论压力来抹黑政府、动摇民心，最终以达到颠覆政权的目的。这种看似温和实则隐患无穷的“颜色革命”已经对许多中亚国家的政局造成了影响。所以我们必须引以为鉴，在出入境边防检查时做到严格审查外来入境人员身份，降低境外势力渗透风险，保护我国的政治安全。

2 不准外国人入境管理制度完善的依据

2.1 主权国家理论

主权国家理论是法国思想家J.Borden在16世纪创立的。正如上文所述，世界上没有任何一个国家有权利要求其他国家准许本国国民进入他国国境，国家间无权干涉彼此的出入境制度，这是国家的主权属性决定的。《中华人民共和国出境入境管理法》第21条规定，被处驱逐出境或被遣送出境的外国人，未达到规定年限的不予签发签证。2019年3月26日云南畹町出入境边检站混板分站民警在芒满通道边检执勤时发现两名缅甸籍男子为在控人员。后来经过进一步核实，发现两名缅甸籍男子曾于2018年12月因涉嫌在杭州非法务工和居留而被公安机关遣送出境，且被列为不准入境人员，因此拒绝了这两名男子的入境请求。国家的主权属性不容置疑和侵犯，针对此类事件，我国政府同世界上其他国家一样拥有国家主权，可以拒绝对拒签等情况做出解释说明。

2.2 出入境权理论

出入境权这一项权利是由人自古以来就有的迁徙本性演化发展而来的。古时候人们由于气候，土地等因素被迫不断地更换适宜的居住地，而现在人们是为了更好的生活环境，个人发展和精神满足而选择出入国边境。出入境权作为一种国际社会公认的人权，大多数国家都已经将这项权利明确下来，在自己国家的法律中加以体现。2004年的《宪法修正案》中首次提及“人权”，这一字眼首次在中国法律中出现，具有非凡的意义，但法律中并没有明确规定出入境权到底是否属于人权之一以及如何来尊重和保障。后来2006年颁布的《护照法》规定要保障公民进出中华人民共和国的权益。由此可见，我国的法律并没有明确对“出入境权”这一名词进行规范和限制，在法律救济上还存在发展的空间。出入境权作为一项国际社会和国际条约公认的基本人权之一，是有其存在的意义的。因此我国必须加快法律完善的脚步，加深并完善出入境权的理论基础，让我们不再谈“人权”色变。

2.3 相互依存理论

第二次工业革命后，随着各国工业化程度的提高，有关相互依存的理论逐渐浮出水面。该理论最初仅限于在经济领域中使用，其创始人理查德库珀用它描述多个国家间逐渐增长的对外经济发展的敏感性。到了后来，这一理论的内涵和外延都有了发展。相互依存理论走出了经济领域，强调各国在面临经济、政治、环境、能源等一系列全球性问题时，要本着对外开放的原则，加强国家间的合作与交流，学会平等地用合作的方式解决问题，做到你中有我我中有你，实现共同发展。

相互依存理论认为，国家是出于国际交往的需要，以及本着彼此之间的依存关系，才会同意外国人入出本国国边境，这从侧面强调了相互依存理论作为基础，引导和促进了出入境制度的发展。更进一步来说，移民的存在是不同国家间相互联系的纽带，移民群体对于世界经济的发展和繁荣都做出了突出的贡献。因此我们要在这个日渐融合的国际社会中极力满足各国的正当利益需求，满足移民这一特殊群体的对于正当出入境制度的需要，相互依存的各国间要平等协商，制定符合多方利益的出入境制度。

3 中国和美澳的不准外国人入境管理制度对比

出入境人数与日俱增，这就要求各国政府必须放眼世界，制定符合时代潮流的出入境管理制度，而不准外国人入境制度就是其中不可或缺的一部分。美国和澳大利亚的法律都属于英美法系，虽然与中国的大陆法系不同，但作为世界上的两大发达国家，它们的法律制定和条文规范都值得我们去借鉴和本土化学习。特别是美国，作为世界上最大的移民国家，其2010年的人口普查数据显示少数族裔人口占美国总人口的30%以上，且这个数字还有不断增涨的趋势。正是因为有了大量的移民，才使得美国不断改进自己的移民法律，拥有了丰富的制定移民法的经验。

在这里，本文将中美澳三国法律中关于不准外国人入境制度的部分进行了对比，发现了以下相同点和不同点。了解这些有助于我们学习美澳两国的法律规定上的优秀之处，更清楚地认识自己的不足并加以完善。

3.1 相同点

针对一些不准外国人入境的常见情形，中国，美国及澳大利亚的出入境法律中都进行了明确规定。这些情形主要包括：

3.1.1 危害国家安全的

随着世界的大规模整合加速，国家与地区间的跨界流动也在加快。这就需要各国合理管控本国国境内外国人的生活和工作，制定严格的入境，居留和出境管理制度。在我国的法律中，对于那些可能危及到中国国家安全和社会秩序的外国人，我国一律不准其入境，美国的法律中也规定，那些威胁美国政局稳定、从事恐怖活动的人都不准入境。只有这样做，才能从源头上避免“三非”外国人、跨国犯罪和境外势力渗透等问题，确保国家安全不受非法外来人员的干扰，依靠国家主权来保障国家安全利益。

3.1.2 危害公共卫生安全的

“公共卫生安全”一词是2007年世界卫生组织在报告中首次提出的，公共卫生安全依赖于人们带有预见性的行为阻止传染性病毒的大规模扩散，将病源限制在某一或某些固定区域。由于出入境人口、牲畜以及公共设施的不断增多，造成细菌病毒被大面积广泛携带和传播，一些重大流行性传染病就在全球范围内蔓延开来，比如曾经席卷全球的“非典”，甲型H1N1流感等等。针对这种情况，为了避免病毒大肆蔓延，各国的出入境管理机构都会禁止患有传染病的人群入境，以保障国内的公共卫生安全。

3.1.3 经济能力有限的

(1)No sufficient importance has been attached to C-E translation of publicity materials of red tourism in Hunan province

不论是哪个国家，其出入境管理水平的不断发展就意味着对外开放程度的不断加大。一国之所以要打开国门，最终的或者说最根本的目的都是谋求自身经济水平的提高和国力的增强。有时候，国家会在出入境方面给予外来的高科技人才一定的优惠政策，这是希望他们可以为本国经济的发展做出一定的贡献。所以，国家在制定不准外国人入境的管理制度时，针对那些经济收入不能满足个人生活需要或者不能保障个人境外生活所需费用的，国家都禁止其入境。比如饱受难民危机的欧洲各国，都曾收紧本国的出入境政策，减少外来难民数量。中国的法律之所以这样规定，是因为只有这样才能让入境的外国人享受中国大好的发展前景的同时，又为中国经济政治的进一步发展贡献自己的力量，保证中央政府将开支控制在合理区间。

3.1.4 从事犯罪活动的

当前国际环境纷繁复杂，跨国犯罪和国际犯罪的存在给国际安全提出了不小的挑战。为了躲避各国警察机关的抓捕，许多犯罪嫌疑人都会选择流转在多个国家之间。因此，各国除了在立法、执法、司法方面采取了必要的合作措施之外，还不约而同地在不准外国人出入境制度上做出规定，即从事违法犯罪活动的人不准进入本国国境。边防检查之时也会重点检查人员的违法犯罪情况，这在一定程度上减少了犯罪人员的流动，为各国警察机关合作抓捕逃犯，维护国内国外环境的安全提供了保障，有利于国际秩序的稳定。

3.2 不同点

(1)美澳两国都把出入境管理的重点放在了入境审查上，重视入境前的筛选。美国和澳大利亚作为传统的移民国家，已经吸纳了太多的外来移民，所以它们习惯性地将所有要入境的公民都当作是以永久定居为前提的移民。因此在申请入境时，美澳等英美法系国家就会重点进行入境前的筛选，这也就解释了为什么申请美国的签证时总是会被拒签。而中国作为新兴移民国家，则采取入境审查和居留管理全面重视的体制，一方面吸纳优秀人才为建设国家服务，另一方面降低外来入境人员风险，维护国内社会秩序稳定，保证经济可持续发展。

(2)中国出入境法没有明确规定处理入出境事务的决定机关和执行机关。美国和澳大利亚都有专门的移民局来统一管理有关移民和出入境的全部事务，而中国在这一事务上，将其分为了对内和对外两个方面。国内出入境事务的管理是由公安部及地方公安机关，外交部及地方外事部门来负责，国外则由是由外交和领事等机关负责。相比之下，中国的机构分布较为复杂和分散，而美国和澳大利亚则更为统一。但是我相信随着中国国家移民管理局的成立和国际吸引力的逐渐增强，中国一定会进一步完善出入境和移民管理事务，让出入境事务的管理朝着体系化方向发展。

(3)针对不准入境的多种情形，中国的救济方式远不及美澳两国法律规定的详细。不准入境包括拒绝签发签证和口岸禁止入境两种形式。针对前一种带有主权性质的行为，几乎任何国家都没有赋予外国人任何行政救济和司法救济(特例：澳大利亚的移民法规定，对外国人申请签证事宜不赋予救济权，但如果入境的外国人是由本国公民、法人邀请、聘雇或进行担保的，在他申请签证时被拒绝时，本国公民、法人有权提起行政救济和司法救济)。而针对口岸禁止入境，美澳都根据特定情形允许行政救济和司法救济。比如，在美国除了因持伪证或骗领的证件之外申请入境的，对移民法庭做出的不准入境决定表示不服的，可以进行起诉。而我国，在出入境法律中并没有明确提出任何允许或拒绝申请救济的规定。虽然“无权利无救济”，入境权的存在与否还值得讨论，但我个人认为有必要在不准入境制度中加入完整的救济程序规定。

4 中国不准外国人入境管理制度的完善

4.1 具体措施

4.1.1 横向上对比借鉴

4.2 纵向上自我完善

4.2.1 建立有效科学的出入境管理体制

近年来随着越来越多的外国人来到中国进行短期旅游或长期定居，我国的出入境管理水平已经有了显著的提升。我认为，衡量一国的出入境管理体制完善与否，主要看不同主管机关之间的分工合作是否明确，法律制度的制定是否清晰等。目前我国的出入境边防检查机关在进行出入境人员的临检时，主要依靠的是由公安、司法或情报等机关提供的“黑名单”。但出入境边防检查的特征之一就是即时性，面对即时性的一线检查，黑名单制度显得有些滞后，名单上的人员信息不能做到实时更新，且对于“不能保障在中国期间所需费用”人员，往往很难立即明确辨认。因此，为了解决诸如上述的问题，在国家移民局成立的新背景下，我们要逐步建立起科学的出入境管理体制。一方面，利用不断发展的信息科学技术，将人员信息在多个部门之间共享，可以方便公安部门和外交部门两大主管出入境的机关之间进行有效合作，将“大体制”应用在出入境管理工作中，充分发挥国家移民局的作用，将出入境管理工作进行统一规划。另一方面，虽然我国现行的出入境管理工作已实现一大突破，即2013年出台了完整的出入境管理法律。但出入境法律的完善工作不能止步于此，比如我们可以在法律中明确扣留违禁物品、扣押物品和文件等强制措施，这样有利于执法主体公正执法。另外我们还要与时俱进，发现出入境管理工作中现实存在的问题，逐步与国际接轨。

4.2.2 完善在华外国人的行政和司法救济程序

虽然俗话说：“无权利，无救济。”但面对外国人越来越多的涌入中国境内，我们再也不能拿外国人没有入境权为借口不赋予外国人适当的救济，而且随着在华外国人数量的不断增加，外国人群体的权利保障问题不容忽视，若未能得到妥善处理将对中国的社会秩序的稳定造成不利影响。我们要向美澳等国家学习，可以把不准入境的情况分为若干种，具体问题具体分析，针对一些特定情况赋予外国人行政或司法救济。例如美国的政府机构中，就包括专门的行政权利救济机构和移民复审行政办公室，这些机构可以为出入境权受到非法侵害的外国人提供救济。只有公民的合法权益受到了保护，才能从根本上维护社会秩序的稳定。相比之下，中国目前的救济方式只能针对罚款和拘留才能提起，适用范围比较狭窄，而且救济力度不够，无法全方位保障公民的合法权益。因此我们必须重视救济这一后续程序，不能置公民的正当权益于不顾，要知道只有得民心才能实现自我完善。

4.3 现实意义

4.3.1 对国家安全

我国出入境法律的第21和第25条分别详细规定了十种不允许外国人入境的情形，详尽严谨的不准外国人入境制度相当于在中国国边境上构筑起了一条安全防线，让一些违法犯罪行为人、经济实力有限的人、自身存在危险性的人、患有重大传染性疾病的人等被禁止在国边境之外，也可以让非法入境活动无处遁形。打击非法入境和非法移民一直是全世界各国政府高度关注的问题，不准外国人入境制度可以在制度上制定最高标准，再加上严格的落实手段、监管措施和完善的后续救济措施，可以保证中国良好有序的出入境管理秩序，维护国家的安全和社会的稳定。另外，加强外来人员的筛查有利于减少境外势力渗透的可能性，保证国家主权和政权不受外来势力威胁和侵犯。

4.3.2 对在华外国人管控

正如上文所述，在华外国人的“三非”问题十分严重，不准外国人入境制度如果不能从源头上阻止并打击非法入境行为，那么这些非法入境的外国人就会在中国境内非法居留甚至就业。“黑户”的存在会扰乱正常市场工作秩序，一旦他们卷入违法犯罪案件，将会给司法机关和执法机关造成困扰和麻烦。因此我们要学会在实践中发现问题并解决问题，尽可能让全体基层社区民警在日常工作中，加强对辖区内重点人员的排查，掌握辖区内全部在华外国人身份信息以及动向，并逐级上报。如在日常工作中发现“三非”外国人的活动迹象，就要果断追踪，果断处理，不留隐患，加大处罚力度。不准外国人入境管理制度犹如一剂预防针，可以给试图通过非法手段入境的外国人起到震慑作用，从而更好地实现对境内的外国人群体的管理。

4.3.3 对打击跨国犯罪

我们都知道跨国犯罪的嫌疑人为了实现犯罪行为或躲避追捕一定会在多个国家之间流转，比如跨国人口贩运的嫌疑人就会将其在东南亚等国买来的儿童或未成年少女贩运至我国西南、东南地区，跨国毒品犯罪嫌疑人则更加偏爱“金三角—发达国家和地区这一路线，所以不准外国人入境管理制度的详尽和完善会减少那些有犯罪前科以及有犯罪意向的外国人进入我国境内，这也在一定程度上避免了中国被当做犯罪嫌疑人的避难所和中转地，有利于减少跨国犯罪在我国出现的机率，从而减少我国的跨国犯罪数量，消灭跨国犯罪的嚣张气焰。