从“禁摩令”看社会政策的公平与效率

王闲

摘要 我国推出“禁摩令”已有30余年，一直以来争议不断。结合“禁摩令”出台的时代背景，本文认为“禁摩令”是“效率优先，兼顾公平”这一发展理念的产物。虽然带来一定的成效，但也引发了许多社会问题。随着我国进入了新时代，“禁摩令”也已经完成了它的历史使命，将逐步退出历史舞台，本文也尝试提出一些建议。

关键词 禁摩 公平 效率 社会政策

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.067

一、引言

自1985年北京出台禁摩令以来，34年的时间里，陆续有约200个城市加入了禁摩阵营。然而，社会上对于禁摩令的争议从未停止，不仅是对禁摩理由及合理性的争议，还有对于其合法性的质疑，关于解禁的呼声也一直没有停止过。本文尝试从社会政策制定的角度，结合其时代背景对禁摩令的产生进行分析。

二、“禁摩令”的争议

（一）禁摩合法性的争议

禁摩令自出现以来，对于其是否合法的质疑就从未间断过。禁摩令的法律依据有两点：一是《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”二是《中华人民共和国行政许可法》规定：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”

对于这些依据，已有专家学者指出了其中的不合理之处。郭赟、刘高林认为该条款作为道路通行规定的限定性情形，被故意曲解，意图为禁摩令披上合法外衣。限制或禁止摩托车登记上牌也超出了《行政许可法》第八条第二款赋予行政机关变更或撤回行政许可的权限。陈权指出禁摩令有违反《宪法》《立法法》的嫌疑，全国禁摩令的法律位阶均是行政法规而决非法律，可大多数地区的禁摩令的处罚措施中均有对违反者的拘留、对车辆的没收以及罚款。超出了自身的权利范围。被限制或者剥夺了路权等同于限制或者剥夺了摩托车的使用权，涉嫌违反宪法。

2005年国家发改委明确指出一些地方禁摩的做法违背了有关法律法规，也违背了我国建设节约型社会的发展理念。有关部门应当采取解决措施，积极解决包括“双禁”问题在内的一些实际问题。这是第一次由国家层面否定禁摩令，具有重要的指导意义。然而令人遗憾的是，该回复发出后的14年里，禁摩令不仅未减少，反而愈演愈烈。

（二）禁摩合理性的争议

虽然禁摩的各个城市情况有所不同，但禁摩的理由总体上来说却不尽相同，主要有3个方面：

（1）堵塞交通。交通拥堵是一个世界性的难题，是由多种因素导致的。摩托车的占地面积仅为汽车的1/8至1/10，并且具有汽车无法比拟的灵活性与机动性，何来堵塞交通之说？况且各个城市的交通拥堵也从未由于禁摩而有所缓解，根据《2019年Q2中国主要城市交通分析报告》数据显示，我国交通拥堵排名前十的城市有9个城市都禁摩。事实上，汽车保有量的不断增加才是交通拥堵的罪魁祸首。根据丹麦的哥本哈根大学的统计调查显示，如果减少10%的现有汽车保有量，交通堵塞的现状会缓解40%。（2）污染环境。诚然，由于所执行的排放标准不同，摩托车的单位污染物排放是高于汽车的。但是汽车的平均排量是摩托车的10倍以上，而平均载客数却只有摩托车的1.5倍，其人均排放量远超摩托车。因此，由摩托车独自承担污染之罪名是有失公允的。更合理的做法是通过提高排放标准来减少摩托车的污染。欧美一些国家的经验已经表明，环保问题往往是成本问题，而非技术问题。只要提高标准、加强监管，摩托车的排放问题是可以控制在合理范围内的。至于噪音污染，虽然的确存在一小部分摩托车“炸街党”夜间飙车扰民，但是汽车飙车或是鸣笛扰民也是屡见不鲜，噪音污染问题同样并非摩托车独有。（3）危害治安。广州等地区曾经由于飞车党横行导致了严重的社会治安问题，因此这些地区为了维护社会安定而开始禁摩。然而摩托车本身只是一个交通工具，并无好坏之分。在飞车党手中摩托车是实施犯罪的工具，在警察手中也可以是打击犯罪的工具，正如里根那句名言所说的：“枪不杀人，是人杀人。”当地政府因此而禁摩，有因噎废食、本末倒置之嫌。

通过以上分析不难看出，无论是情理还是法理，禁摩令的出台都充满争议。一个不合情理的政策必然在执行上遭遇重重阻力。每年都可见大大小小因禁摩导致的暴力抗法事件，引发不小的舆论影响。既然无论是情理还是法理禁摩令都具有极大争议，那么为何不断有城市加入到禁摩的阵营呢？

三、“禁摩令”产生的背景和影响

在分析社会政策时我们必须深入了解其所处的时代背景，只有了解这个背景，才能客观的看清社会政策出台的原因。

（一）“禁摩令”的时代背景

仔细分析禁摩的时间节点，不难发现，禁摩令集中出台的时期正是我国改革开放、经济高速发展的时期。连续32年GDP保持了近10%的高速增长，放眼世界也是罕见的經济奇迹。这一奇迹的背后正是我国改革开放以来一直贯彻执行的“效率优先，兼顾公平”的发展理念。

公平与效率二者之间本身并无优劣之分，而是必须根据所处的时代背景而有所偏重。当社会严重不公平时，需要牺牲一部分效率来保障公平以维护社会稳定;当生产力落后时，为了快速发展经济，就不得不牺牲一部分的公平来提升效率。比如我国90年代的下岗大潮，就是典型的为发展经济而做出的让步。如果把公平和效率比作社会发展的两条腿，那么到底是先迈左腿还是先迈右腿，又或者是一起跳，都要视所处的环境来决定。我国改革开放之初所处的环境是生产力低下，人民生活水平急需提高，人们都“穷怕了”，发展经济让人民吃饱饭就成了当务之急。而要想赶上西方发达国家，就必须实现比这些西方发达国家更高的发展速度，就必须大大提高生产效率，即“效率优先”。至于公平的问题，则只能待生产力提高后再来弥补，即“兼顾公平”。

正如一枚硬币有两面，这样的发展模式在飞速提高生产力的同时也产生了负面的影响。多年的经济飞速发展所带来的认知上的惯性，使得一些官员眼里慢慢地只有“效率优先”，而忘记了还要“兼顾公平”，于是形成了极具时代特色的行政理念：一是唯GDP论。在很长一段时间里，GDP都是考核政府政绩最重要的指标。一些地方政府只看见眼面前的利益，而忽视长久的、可持续的发展。二是地方政府强权管理的理念。很多地方政府的理念依然停留在传统的“管理”而非“治理”，处理矛盾手法简单粗暴、一刀切。

（二）“禁摩令”产生的影响

不可否认，地方政府禁摩的行为在短期内确实带来了一定的成效。比如，在一定程度上提升了城市交通管理的效率、改善了城市的治安状况等。陈祎霏等人通过数据分析指出：可以看到“禁摩限电”政策实施前后交通状况的不同与它们的差异程度：如果不施行“禁摩限电”政策，摩电车辆在城市交通中的比例很难降下来;而施行“禁摩限电”政策，只要配套措施及时跟进，不会对市民出行造成很大影响。与此同时，政府通过“禁摩限电”，可以提高城市治安，节省财政支出。

然而随着时间的推移，禁摩带来的成效逐渐淡化，而其带来的不公平便逐渐凸显：（1）禁摩导致摩托车产业的萎靡。我国作为摩托车生产大国，有几百万摩托车从业者和几千万摩托车消费者。随着越来越多的城市加入禁摩，国内的摩托车产业和市场一蹶不振，造成的损失难以估计。（2）增加了低收入人群的负担。摩托车作为一种兼具机动车的性能和非机动车的便利的交通工具，深受低收入人群的欢迎。在禁摩后，低收入人群由于经济能力限制无法购买汽车，要么骑更加危险的黑车或电动车，要么依靠消耗大量时间成本的公共交通，增加了生活成本。

四、新时代背景下的“禁摩令”

（一）新时代需要公平和效率并重

习近平主席在十八大报告中指出“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”经过几十年的改革开放，我国的经济实力已经不可同日而语。经济基础已经打好，是时候对上层建筑进行革新了。因而我国的发展理念也由“效率优先，兼顾公平”开始向“兼顾公平与效率”转变。作为牺牲公平换取效率的时代产物，禁摩令也走到了历史的十字路口。

2016年4月，国务院评价深圳、广州、东莞等地方大力度进行“禁摩限电”行动，认为该行动不仅使警民矛盾激化，也造成了低收入群体工作和生活上的不便。李克强总理指出，地方政府必须加强自身的能力建设，一禁了之是懒政的表现。2017年12月，西安市废除了一批政府文件，其中就包含原来的禁摩规定，成为国内第一个解禁摩托车的大城市。一时间，舆论沸腾，对西安市政府的赞誉刷屏网络。2018年初，随着第一块陕A摩托牌照合法上牌，西安摩托车如雨后春笋，摩托车驾考业务和摩托车销量节节攀升，西安的摩托车产业终于迎来了久违的春天。

（二）解禁需要加强管理作为前提

当然，要实现全面解禁还有很长的路要走，加强监督，规范管理摩托车产业、市场，才能避免解禁后带来更多的问题。借鉴国内外的经验，可以更快更好地度过这一阶段。

（1）规范摩托车驾照考核制度。我国摩托车驾照考核制度比较落后，考试的内容也非常简单，只需绕几根杆子。可即便如此，“买驾照”“代考”等现象依然大行其道。这样制度下培养出来的驾驶员，其驾驶技能和安全意识都缺少保障。反观日本，作为摩托车强国，摩托车保有量巨大，但是交通事故发生率却一直很低，正得益于其极其严格的驾照考核制度。有数据显示，日本摩托车驾照平均需要考15次才能过关。这样严格的制度可以确保每一个驾驶人都是合格的，事故率自然就会降低。（2）加强对摩托车市场的监管。由于禁摩，许多摩托车消费者无法通过正规渠道购买摩托车，只能从非法渠道购买手续不全、来路不正的车，存在着严重的安全隐患。加强对摩托车市场的监管，让消费者能够买到质量一直保障的摩托车，对于规范摩托车的管理有重要意义。（3）加强道路建设和交通管理。可以参考台湾省的经验，在道路最右侧为摩托车划出专门的道路。当然也可以根据城市的具体情况进行优化，比如很多城市有公交车专用道，私人汽车不允许驶入，造成了一定程度的資源浪费。可以考虑允许摩托车有条件驶入，把道路资源充分利用起来。此外，实行二段式左转等摩托车专用规则，可以有效提高交通效率，减少交通拥堵，降低交通事故发生率。

五、结语

禁摩令的出台是具有一定的历史必然性的，我们在指出其不足的同时，也应当肯定它所带来的成效。社会政策的制定是一个复杂的过程，需要充分调研，多方考量，听取民意。简单粗暴的一刀切，只会凸显管理能力不足或懒政，不符合时代发展的要求。我国正处于中华民族伟大复兴的关键时期，地方政府应当突破传统的行政模式，运用科学合理的行政思维，以契合现代社会发展的需要。多元化的交通需要多元化的交通工具，才能满足人民日益增长的对美好生活向往的需要。