环境公益诉讼之第三方监督机制

曾凡昆

摘要 我国法院在环境公益诉讼的执行过程中创设的第三方监督制度，有其存在的必要性与可行性，本文探讨实践中可能发展的第三方监督类型，分析其运行的方式，在实践中可能出现的问题，并针对性地提出完善建议。

关键词 环境公益诉讼 第三方监督 委托 协助

中图分類号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.046

一、环境公益诉讼之第三方监督机制的概述

（一）含义

第三方监督，即在环境公益诉讼中，邀请环保社会组织作为独立第三方，对公益诉讼判决或调解协议（以调解协议为主）的执行情况进行监督，在被告发生违法行为时，有权要求其遵守法院生效法律文书，并向法院、原告进行举报。笔者认为，第三方首先应当是独立的社会组织，这要求其与原被告之间没有任何利害关系。其次，第三方应当是以非营利性为目的的社会组织，以保证其不会受到利益的驱使。最后，第三方也应当具备专业性，应当具备环境保护方面的专业能力。

（二）第三方监督机制的法律依据与理论依据

第三方监督机制虽然是在实践当中创设的，但其具有法律层面与理论层面上的依据。在法律层面上，《环境保护法》第五十三条第一款规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，据此我们可以看出法律赋予了社会组织监督环境保护的权利。在理论层面上，第三方监督依据的主要理论是环境公众参与理论。环境公众参与是指公众有权获取环境信息、参与对环境事务的决策和管理、监督政府、单位以及个人的环境行为。第三方作为社会组织，是社会公众利益的聚集，是环境公众参与的路径选择。

二、第三方监督机制的必要性分析

在环境公益诉讼中，一般的监督主体是法院，法院做出判决或者主持达成调解协议后对修复的过程进行监督，当然具备其合理性与合法性。那为何还要创设第三方监督机制？首先，最主要的原因应当是环境公益诉讼执行难的问题亟待解决。环境公益诉讼的最终目的是修复生态环境，但是修复的过程并非一朝一夕，而是一项较为庞大的工程，并且在修复的过程中可能会遇到大量的专业性问题，在这种情况下，如果仅靠法院亲自监督，必然会增加司法的负担，也会加重法院的压力，因此引入第三方监督是非常有必要的。其次，环境公益诉讼不同于私益诉讼，其所要修复的环境是社会或者公众所共享的利益，因此，在修复的过程中，如果公众能够参与其中，势必会让修复的执行更加的落实到位。并且，公民的环境参与权本身就是环保法的一项基本原则，而创设第三方监督机制是公民参与环境保护的重要途径，使得公民实现了参与权的具体化，不再流于形式，在环境保护中从司法角度实现了公民的参与。

三、环境公益诉讼之第三方监督机制的运用

（一）第三方监督

1.第三方监督概述

第三方监督，是指原被告与第三方共同签订的《第三方监督协议》，通过该协议规定第三方监督的权利范围。实践中，这种模式的最早运用是在贵州省清镇市法院，即在上文中提到的中华环保联合会作为原告诉某乳业股份有限公司超标排放污水一案，该案以调解结案，并由贵阳环境教育中心作为第三方，与原被告签署监督协议，第三方积极发挥监督功能，使得后续执行取得了良好的效果。

2.第三方监督在实践当中运行可能遇到的问题

虽然该协议的第三方监督取得良好的效果，且对以后实践当中的运用也颇具有参考价值，但是该模式也存在一些问题亟待完善。首先，在实践的运用中，这种监督模式的应用建立在被告愿意履行生效判决的基础之上，在适用范围上具有局限性。其次，在此种第三方监督模式下，法院的参与是否与“合同自治”冲突的问题，主要体现在两方面：其一，即是关于第三方主体的选任问题，因该协议的主体只有原被告与第三方，但是，由于环境修复牵涉的利益是公共利益，且法院本身的也是有监督的权力，基于这种特殊的合同，作为合同当事方的第三方主体，其选任是否需要经过法院的认可以保证其监督符合公众利益呢？其二，则关于是否需要法院来监督第三方是否履行该协议的问题。对于第三方而言，该协议下的监督权不仅是权利也是其义务，那么法院监督其监督权利的行使与义务的履行是否违反了“合同自治”？最后，就是在实践当中可能遇到的，若在履行该监督协议的过程中，被告不继续承担其修复环境责任或第三方不主动行使其监督权利与义务时，该如何救济的问题。

3.第三方监督运行问题的对策与展望

首先，为了使被告自愿签署协议并接受第三方司法监督，法院在审理案件或者在调解时应当主动向被告阐明其作为企业应该承担的保护环境的社会责任，同时，法院做出执行判决和调解的结果时也需要考虑到被告的执行能力，避免被告心有余而力不足的情形。其次，因该协议在本质上仍属于合同，为避免与“合同自治”相冲突，笔者认为，该模式下第三方的选择无需经过法院的认可，原被告在基于合同自治原则下签订该协议，只要符合笔者在上文中提到的专业性、独立性与非营利性的要求，达成一致意见即可。而就法院监督第三方主体是否履行协议而言，笔者认为，其并不与“合同自治”相矛盾。法院的监督权力作为一种公权力并不会因为第三方的监督权利而丧失或者减少，并且在这种监督模式下，法院的监督其实是在监督被告履行判决后果的情况，而对判决的监督也是法院本身就具有权力，因此法院的监督并不会违背自愿的原则。最后，在该监督模式下，若当事人不履行协议，为了更好的救济，该协议也应该像一般合同一样明确救济方式。

为了使第三方监督在实践当中的广泛运用，基于第三方司法监督的是原被告与第三方自愿签订监督协议的特点，法院要给予原被告与第三方信任，并且也要保障他们权利的行使。但是目前最大的问题还是，没有直接的法律依据予以参照，因此，若要保证其运用能够有充分的保障，还必须出台相关的法律进行指导，以确保其能够发挥最好的运用效果。

（二）委托第三方司法监督

1.委托第三方司法监督概述

委托第三方司法监督，即是由法院主动委托第三方，与第三方签订一个《委托第三方监督协议》对被告的执行情况进行监督。在这种模式下，法院与第三方是合同的当事方，法院将自己的监督权力委托交由第三方行使，并监督第三方。

2.委托第三方司法监督在实践当中运行的问题与对策

这种模式下主要的问题，则是在委托第三方监督时，法院该如何委托？实践当中一般的做法是，法院与第三方直接磋商，签订第三方监督协议。笔者认为，在我国目前与环境保护有关的社会组织数量仍较少，其专业能力也有待提高的背景下，法院直接选定第三方，与其磋商签订协议不仅有利于提高效率，也是符合我国目前的发展现状的。但是，不可否定的是，随着我国对环境保护的日益重视，环保组织的规模在未来的发展中只会日渐庞大，并且其专业的知识水平也会有所提高。因此，在未來，法院从直接磋商的方式慢慢转变为招标的方式进行也是十分有必要的，这不仅有利于法院能够选择更加有实力的环保组织，而且也有利于委托监督效果的实现。

3.委托第三方司法监督的展望

委托第三方司法监督不仅能够减轻法院的监督负担，也是法院司法能动性的体现。自《环保法》出台以来，环境公益诉讼的案件数量增长是较为明显的，而在日渐重视环境保护问题的今天，环境公益诉讼仍呈增长趋势的可能性也是十分大的，因此，法院若能充分发挥司法能动性，委托第三方进行司法监督，以保证被破坏的环境真正得到修复。在实践中，虽然该模式已有相关的法院出台意见予以指导，但是其运用仍然没有普及化，因此为了使法院能够普遍运用，首先国家在立法层面上也需要给予肯定，出台相关的法律法规，其次全国各法院也要在立法的基础上结合当地实际情况，积极出台相关的意见，以指导实践的运行。

（三）第三方行政协助监督

1.第三方行政协助监督的概述

第三方司法协助监督，即本身就负有环境监督职能的行政机关，与第三方签订监督协议，委托第三方进行监督的模式，这种模式不局限于只是针对环境公益诉讼的执行，而是包括与环境保护的所有相关问题，在这种监督模式下，相关的行政机关与第三方是合同的当事方，行政部门将自己的监督环境保护的权力委托给第三方，支付第三方接受委托的服务费用，并监督第三方。实践中，该种模式的运用主要是由贵州省清镇市法院创设的，2013年底，贵阳公众环境教育中心跟清镇市政府签订《公众参与环保第三方监督委托协议》，清镇市政府每年支付中心12万元，由中心对清镇市的环境保护问题进行监督。虽然该监督协议没有明确说明可对环境公益诉讼的后续执行进行监督，但是，由于环境公益诉讼中需要修复环境的是与公共利益息息相关的，并且相关行政机关也是本身就具有监督该诉讼后续执行的职能，那么第三方作为行政部门委托的对象，公众参与环境保护的途径，该监督协议也必然是包括与环境保护相关的环境公益诉讼的执行。

2.第三方行政协助监督的完善

由于该监督协议的监督范围较广，在实践的应用中如何充分体现公众的利益，让公众能够更有效的参与环境保护是值得完善的问题。笔者认为，行政机关在选任第三方监督主体时可通过开听证会，公开选择第三方的相关信息，认真听取民众的意见等，确定第三方以及委托给第三方的监督范围。同时，第三方监督的主体也要公开其监督的内容，不仅要接受行政机关的监督，也要接受公众的监督。在选任监督员时要充分听取民意，设置监督点时结合实际情况，聘认更多有环境保护知识的专业人才，提高环保组织的综合能力，让监督有效进行。

四、结语

环境公益诉讼的真正目的是在于修复环境，而运用第三方监督机制不仅使环境修复得到有效执行，也为公众参与环境保护提供路径选择，充分体现公众参与环境保护的基本原则。因此，在立法上承认第三方监督模式的运行是非常有必要的，让实践当中的操作更加有依可据，实现其立法化与合理性。目前，公益诉讼之第三方监督机制目前在我国理论上的讨论尚浅，虽然实践当中创设的第三方监督模式具有其运行的可行性，但是，随着环境公益诉讼的日渐增多，该模式的运用也会出现各种各样的问题，笔者在此无法罗列所有，只能将自己认为比较突出的问题指出并提出自己的意见，希望能对实践当中的操作具有借鉴意义。