“最多跑一次”背景下商事登记制度创新研究

邢益精　阳盛益　沈光

摘要 自全面实施“最多跑一次”改革实施以来，大江东产业集聚区根据省、市局商事登记改革要求，通过实施多证合一、证照分离、绿色通道、无差别受理、容缺容错受理、即办即取、双向快递、全程电子化、压缩企业开办时间等改革举措深化商事登记制度改革，积极落实“最多跑一次”改革工作。大江东商事登记制度改革内容可以概括为：在运作方式上全面推行‘‘五通”模式，在推进手段上积极开展以“三化”促“三化”，在基础设施上持续完善便民服务体系、在人力资源上高度重视队伍建设等。随着我国行政审批制度的深入改革，纯粹的商事登记功能将有望不断缩小，促进经济发展，降低制度性交易成本，激发市场活力，仍将是未来商事登记制度改革目标。借鉴国内外商事登记制度改革相关经验，大江东将进一步推进商事登记制度领域的“最多跑一次”改革。

关键词 “最多跑一次” 大江东 商事登记制度 创新研究

基金项目：浙江理工大学课题：《“最多跑一次”背景下大江东商事登记制度创新研究》（项目编号：18100346-J）。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.012

一、大江东商事登记制度改革背景分析

我国商事登记制度肇始于1962年国务院颁布的《工商企业登记管理试行办法》，后随着《公司法》《合伙企业法》与《个人独资企业法》等法律规范的出台，商事登记制度逐步予以健全与完善。该制度的功能是用行政审批来对商事主体、以及其经营能力进行管理，采用先证后照与证照捆绑的方式（先获得市场经营资格【经营许可证】后，方可获得市场主体资格【营业执照】），从而对商事主体的市场进入进行监管。

商事登记制度改革是党中央、国务院因应市场经济发展要求而作出的一项重要改革部署，是完善市场经济体制改革和行政审批制度改革的关键环节，也是“最多跑一次”改革的重头戏。2016年12月，车俊省长首次在浙江提出推进“最多跑一次”改革。在之后的两年多，“最多跑一次”改革很快由地方实践上升为中央政策，被写入2018年总理政府工作报告。杭州市大江东产业集聚区借助行政审批局模式“集中审批、审管分离”的优势，自2017年浙江全省全面推行“最多跑一次”改革以来，不断开拓创新，改革红利明显，走出了一条具有大江东特色的商事登记制度改革之路。

二、“最多跑一次”改革背景下大江东商事登记制度改革创新

自全面實施“最多跑一次”改革实施以来，大江东产业集聚区根据省、市局商事登记改革要求，通过实施多证合一、证照分离、绿色通道、无差别受理、容缺容错受理、即办即取、双向快递、全程电子化、压缩企业开办时间等改革举措深化商事登记制度改革，全面实施“最多跑一次”的改革。总而言之，大江东商事登记制度改革内容可以概括为以下四个方面：

（一）全面推行“五通”模式，深化商事登记领域“最多跑一次”

大江东充分发挥行政审批局体制优势，通过对各类事项逐个剖析，不断挖掘改革潜力，提升服务效率，共推出多证合一、证照联办事项达114个，变多个部门“物理整合”为一个部门“实体通办”的“五通”模式，大大推进了商事登记速度。

1.窗口“通受”。以“一件事”“最多跑一次”为标准，全面梳理商事登记领域审批（备案）事项，对多证合一、证照联办类事项，打破通常的证照联办窗口统一收件、部门分类流传的审批模式，率先推行证照联办窗口实质性受理的审批服务，综合窗口当场作出受理决定或一次性告知补证资料，进一步缩短常规模式下收件至受理的期限。目前大江东已经实现在商事登记、食药、商贸、安监、文广新等17条业务线近200项审批、备案事项整合纳入“无差别受理”，实现“一事、一窗、一次”。

2.现场“通查”。充分利用审批职能化零为整的特点，对多证合一、证照联办类事项，打破多条线现场核查的常规，由行政审批局统一组织核查人员，一次性告知核查要求，一次性进行现场核查，一次性作出核查意见，保证核查要求互统，核查结果互认，缓解多条线核查造成的行政资源浪费、核查意见不一致、申请人多次备查等问题。对于需进行提前介入指导的申请，由行政审批局统一组织各条线进行一次性现场指导。

3.数据“通联”。以部门数据相互割裂导致群众“一件事”多次跑的堵点为切入点，打通内部关联事项的审批数据，变“群众跑”为“数据跑”，多证合一、证照联办类事项中凡是窗口工作人员可通过后台数据查询的，不再收取相关证明材料。如当前社保数据在药品经营行业证照联办中实现互通互认，群众可免于提交社保缴纳证明。在市场主体准入信息与许可准营信息之间完成互联互通，群众可免提交证照证明文件。

4.人员“通办”。通过多岗位锻炼，多形式培训，全面打通证照联办各业务条线，打造综合窗口受理人员“全把式”，后台审批人员“专把式”的审批人员队伍。按照“车间式”管理，“流水线”审批模式，多证合一、证照联办类事项从办件咨询、受理决定、现场核查、许可决定进行全流程、一体化、实质性办理，降低部门流转审批的时间成本及协调成本。

5.证照“通发”。按照“一个窗口进，一个窗口出”的原则，证照联办事项的许可文书及证照统一在综合窗口出件，同时借助快递送达模式，确保实现群众进一个门、办一件事“最多跑一次”。此外，依托杭州市证照联办系统电子签章功能，实现部分事项全程电子化的“跑零次”目标。

（二）以“三化”促“三化”，共推商事登记“最多跑一次”

1.以标准化促规范化。借助浙江政务服务网平台，做好事项的上传、维护和修改工作。对每项政务服务设定的审批材料、办事流程、审批时限等内容做出明确、具体、可操作的标准性规定，为企业提供告知平台，有效缓解群众“咨询跑一趟、办事跑一趟”现象。

2.以电子化促便民化。“最多跑一次”改革中，行政审批局紧抓“互联网+”契机，不断完善电子政务，打通业务系统壁垒，实现数据共享，启用全程电子化企业登记管理系统，以审批智能化促进办事便民化。针对已开通网报的事项，通过“网上申报、网上受理、网上审核、身份认证、电子签章、电子归档”的运行机制，企业外网填写申报，审批人员限时反馈，全程在线，外商投资企业设立、变更备案实现无纸化操作，企业足不出户即可完成备案。

2.建立高风险领域“全项彻查”机制助推商事登记制度改革。“全项彻查”突出了一个“全”字。突击性进驻企业进行彻查，对每家企业连续3个工作日进行集中彻查，深挖各种可能存在的隐患与问题。做到检查方法的“全覆盖”：灵活应用现场监控、快速检测、核查账册与制作笔录等方式;做到检查环节的“全过程”：无遗漏地彻查原材料采购、仓库管理、产品生产、出厂销售与食品回收及销毁等环节;做到检查项目的“全方位”：除了常规项目的检查外，还要对诸如不正当竞争，以及特种设备安全管理等进行“全项目体检”，提高监管的威慑力。

（二）广东在商事登记制度改革中的经验

广东于2012年在深圳和珠海的横琴新区开始了商事登记制度改革，在珠海、东莞与顺德等地进行了试点。广东省政府于2014年颁发了《关于广东省商事登记制度改革方案》的通知，提出了改革目标与任务。从广东的商事登记制度改革实践来看，主要的实践和经验如下：

1.开创商事监管新模式，优化企业信用监管机制。首先是将企业“年检”制度调整为“年报”制度，使得企业信息更加透明化;其次是创建失信企业“黑名单”制度，健全守信激励与失信惩戒机制，鼓励企业合法经营;最后是建立了“双随机”执法监管机制，即将以往的“巡查”改为“抽查”，包括随机抽取被检查对象，与随机选派执法人员。

2.加强协同监管能力，建立监信信息共享机制。全国企业信用信息公示系统中的广东查询入口系统，于2014年首批建成，并投入运行，收集了广东省近800万的市场经营主体的注册登记、年度报告、许可审批、抽查结果、经营异常状态与行政处罚等信息。该信息平台数据共享范围已扩大到市、区两级347个许可审批的部门，做到了市场主体的登记备案、许可审批、信用信息、监管与处罚等信息的大数据的共享和公示。

3.促进社会多元共治，创新市场监管模式。商事制度改革创建了由企业自治、行业自律、社会监督与政府监管相结合的共治新模式，极大地发挥了市场与社会力量在市场监管中的主观能动性，改变了依赖政府单一监管的旧模式。

4.加强法律法规的健全，依法保障后续监管。为实现依法监管，为商事制度改革的后续监管提供法律保障，广东不断健全法律法规。2015年颁布了《广东省商事登记条例》，2016年颁布了《广东省市场监管条例>。作为全国首部有关市场监管的地方性法规，2个《条例》吸收了广东深入落实政府职能转变、商事登记制度与行政审批制度的改革、社会信用体系与市场监管体系完善的实践经验，对于健全市场监管制度，完善市场监管体系，促进公平竞争的市场秩序，保障广东市场经济持续增长具有不可或缺的重大意义。

四、域外的商事登记制度改革的实践与经验

放眼国际，特别是发达国家，在商事登记制度的立法模式、资本制度、年报制度、审查制度、监管机制与市场退出机制等方面都已经取得了不俗的成功，从制度上为这些发达国家的经济发展提供了保障，促进了市场活力，这些经验无疑對中国具有较好的借鉴意义。

（一）形式审查制度：以日本与英国为代表

日本的商事登记机关对申请人提交注册登记文件，仅进行形式上的合法性审查，并不对文件具体记载事项内容的真实性进行实质性审查，所以，由文件内容的真实性而产生的纠纷，都由当事人通过司法救济的方式来解决。英国的商事登记和日本相似，登记机关只审查申请人提交的材料是否完整，形式上是否符合标准，以及格式是否符合要求等，并不对其提交申请材料的真实性进行实质性审查。而申请材料的真实性问题，是通过由公司承诺和保证、并由公司股东、董事、会计师、律师等成员负责的方式来解决。总之，从日本、英国商事登记的审查实践看，登记机关对商事主体的注册登记仅仅是为申请者设立、并提供了一项规范化的程序性服务。这种制度安排是吻合世界上多数国家所奉行的营业自由、市场高效运行的理念的。

（二）注册资本认缴制：以美国为代表

注册资本制度的精髓在于立法机关如何在资本制度上配置政府和市场的权重。在市场经济发达的国家，由于社会信用体系健全，政府遵循有限政府与保障市场经济高效运行的服务理念，将商事登记注册资本核查的权力回归市场，不再采取注册资本实缴制，而是采取认缴制。美国的注册资本就是采用认缴制，其特点是：注册资本不要求一次性全额缴付，也没有注册资本的最低限额，出资形式与变更资本都可以由公司的章程来确定。美国的注册资本认缴制度得以有效运作的制度基础是：美国有健全的企业信用信息披露制度、完善的破产程序制度、有效的资产重组制度。

（三）自律性商事登记年检（年报）制度：以英国、德国为代表

在英国，由登记机关负责公司的年检工作。英国的公司法规定：公司应当按照法律所规定的时限提交年度报告与财务资料;若公司延期提交、或提交虚假的数据资料，将遭到罚款;如违法情节比较严重，可能会被吊销营业执照，并没收违法所得;公司法定代表人，或直接负责人将被追究法律责任、直至承担刑事责任。德国负责年检的机关和英国完全不同，是由司法机关，即法院来承担。德国的商法典规定，公司必须按照法律规定的时限向法院提交上一年度的财务审计报告（须经会计事务所的审计与公示），法院对公司的报告进行合法性审查，但报告的真实性是由公司、以及股东、董事等高管负责;若公司延期提交，将遭到罚款;若出现虚假或隐瞒情形，则将受到更重的处罚：较大金额的罚款，或取消营业资格，负责人或将被追究刑事责任。

（四）商事信息信用监管机制：以加拿大为代表

各个国家通常都通过商事登记收集、整理和公示商事主体的基本经营信息，从而确保交易的安全与有序。通过商事登记获得市场主体资格，形成初步的社会信用，然后在后续的市场经营活动中不断积累自身的信用。西方国家发达的社会商事信用体系，是建立在深厚的宗教传统、健全的社会中介服务组织与良好的社会信用机制上的。在企业商事信息信用监管方面，采用了信用约束与联合惩戒机制，高度重视政府各部门之间的协作与联合监管，针对企业的违法经营行为，加强信用约束，进而形成具有威慑力的社会监督网络。加拿大的联邦公司法，以及地方公司法，都规定了公司必须定期披露企业的相关信息，否则将追究责任人的刑事责任。

五、大江东商事登记制度的后续改革的思路

从我国行政审批制度的改革进程来看，纯粹的商事登记功能将有望不断缩小，促进经济发展，降低制度性交易成本，激发市场活力，仍将是未来商事登记制度改革所追求的目标。为此，大江东在进一步推进“最多跑一次”背景下的商事登记制度改革，需要在借鉴海内外商事登记制度改革经验的基础上，重点抓好以下工作：

（一）以“放管服”为指导思想，先审批后监管，试点药品许可现场核查后置

大江东作为杭州的产业新城，依托审批局体制优势，创建了审批环节的全程“一站式”服务。在此基础上，积极探索审管分离改革，试点药品经营许可现场核查后置，提高审批效率，助推提升“最多跑一次”实现率。

（二）打通企业登记“最后一公里”

随着“最多跑一次”改革的持续深入，商事登记改革中企业注册已变得越来越便利化，但是仍存在一些难点、痛点，即对住所和经营范围的审查。我们认为可以通过以下措施来解决：一是推进住所申报承诺制，以负面清单模式在系统中植入不适合登记企业地址，不列入清单地址即为可登记地址，由企业自己承诺。二是推进经营范围便利化登记。建议以国民经济行业为依托，由系统植入规范经营范围表述，除涉及前置许可的经营范围，其余均可由企业在登记时自主勾选符合企业自身实际的经营范围，登记机关不再对经营范围的表述进行审查。

（三）以信息化建设为支撑，深入推进办事事项简化办、网上办、掌上办

一是协助推进政务网事项库目录升级，积极推动公共数据资源融合共享，发挥体制机制优势，深入开展“减证便民”行动，进一步梳理“一件事”事项、削减办事材料、优化办事流程、压缩办理时间。二是实现登记的全程电子化，落实企业设立、变更与注销等商事登记事项的“一网通办”。三是推进网上办事功能，推广电子签章、电子档案、电子证照在政务服务上的应用。四是加快推进政务服务事项移动办理，加快推进浙江政务服务网APP、杭州办事APP建设。

（四）以增强企业办事“一件事”整体性体验为目标，全面深化“一窗受理、集成服务”改革

一方面加快制定“企业开办‘一件事服务名录”，理清“涉企证照”事项清单，逐步完成审批业务系统与“一窗受理”平台的对接，根据大江东实际不断优化事项办理模式，推进更多的事项纳入“无差别全科受理”窗口办理，并相应优化“一窗受理”平台操作系统，实现由现行的“专窗”向“大综窗”转变。另一方面，全面优化便民服务网点空间布局，推进“一窗受理”平台向街道、村（社区）延伸。

（五）以“两一双优”为抓手，有效釋放商事登记改革红利

完善“两一”建设，即“一照一码”再扩容、“一网通办”再升级。围绕压缩企业开办时间、准入即准营的目标，深入推进“多证合一”改革，“应纳尽纳”梳理可合并的证照事项，简化企业登记程序;纵深开展“证照联办”改革，推进跨部门、跨层级协同办理。推进全程电子化登记，推动企业所有商事登记事项“一网通办”。推进“双优”工程，即全程电子化优准入，证照分离优准营。

（六）加强事中事后的监管力度

形式审查的市场准入制度，需要以相关的商事主体的自律与外部环境的他律作为保障，诸如运行良好的企业实时信息公示平台、有效的社会信用机制，以及违法所须承担责任的失信惩罚制度。所以，加强后续的监管力度，加强经营异常名录与严重违法失信企业名单的管理，完善跨部门联动的响应机制，构建“失信企业公示、任职资格限制、市场准入严控、实施信用监管与反馈惩戒信息”的完整闭环，落实对违法失信企业的联合惩戒。

六、结语

在浙江省2019年省政府报告中袁家军省长庄严宣布要将“最多跑一次”改革进行到底。作为杭州市唯一以建立行政审批局模式来推进“最多跑一次”改革的大江东理应进一步发挥行政审批局“集中审批、审管分离”模式优势，针对改革中所遇到的难点、痛点对症下药，进一步深化商事领域的“最多跑一次”改革，为大江东经济的高速、可持续的发展保驾护航。