中国（上海）自由贸易试验区临港新片区若干问题研究

闫燕 叶金龙

【摘要】经国务院批准，2019年8月20日上午中国（上海）自由贸易试验区临港新片区正式揭牌。临港这片东海之滨的创新创业沃土拉开如火如荼的建设帷幕。临港新片区将对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，实现新片区与境外之间投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，打造开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。文章就新片区政策和未来发展的相关问题进行探讨。

【关键词】上海临港；新片区；洋山港；

自由贸易试验区

【中图分类号】F743.3

增设中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称新片区），是习近平总书记交给上海的三项新的重大任务之一。2019年11月，习近平总书记在出席中国（上海）第二届进口博览会期间，又对临港新片区提出了“要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业‘走出去发展壮大的重要跳板，更好利用两个市场、两种资源的重要通道，参与国际经济治理的重要试验田，有针对性地进行体制机制创新，强化制度建设，提高经济质量”的要求。笔者认为，新片区是上海推进改革开放和创新发展的重要载体，是上海面向未来发展的重要战略空间，在上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、推进全方位高水平开放等重大战略任务中承担着特殊使命。其中涉及新片区的规划，产业布局和政策等问题都是关注度较高的热点问题。

一﹑区以港兴问题

上海的历史就是依港建城，城以港兴的历史。1992年10月党的“十四大”提出上海建设“一个龙头，三个中心”的重大战略。1992年12月，上海市第六次党代会，提出深水港建设为上海最重要的基础设施计划。2001年1月，国家计委正式立项上海国际航运中心洋山深水港项目。港口作为现代交通综合运输链的重要节点，成为开放带动型区域经济竞争优势的重要来源之一。外国学者高兹于1943年发表《海港区位理论》，霍伊尔和平德尔发表《城市港口工业区与区域发展》，提出交通一体化是港口最基本的功能，往往成为一个主要工业集聚区和就业点，国家和地区发展的增长极。腹地在港口形成与发展中起到决定作用。港口之间的竞争和技术进步改变区域内港口的空间布局。

根据现代港口理论，港口发展从运输用途作为第一代港口主要业务，第二代港口主要功能为港口物流和相关的工业厂矿等加工业，第三代港口具备物流﹑加工和城市服务业，第四代港口具备物流﹑加工﹑城市服务和增值型业务。国家选择临港作为新片区的依据没有忽略港口的巨大作用。临港新片区致力于打造第四代港口，洋山深水港将成为物流、资金、技术、信息等国际综合型枢纽港。同时划入新片区的浦东国际机场，将是国际空运枢纽。目前海港承担着90%的国际货运任务。但随着洋山自由港制度的逐步创立，浦东机场航空中转集拼业务、第五航权和144小时过境免签等制度开放，将给新片区制造业、服务业等发展提供巨大机遇。

基于第四代港口的未来发展，临港新片区需要依托深水港、浦东机场、上海南港、芦潮港铁路集装箱中心站、大芦线航道等立体化、综合性交通物流条件，实现港区紧密的联动，在资源有效利用的前提下为港口服务。与此同时，还需重视新片区围网内和围网外的联动机制，加强产业间的合作关系，形成高效的产业链。最后，充分发挥临港新片区连接、转承港口和腹地关系的作用，带动长三角区域的开放和发展。

二﹑产业打造问题

临港新片区将大力引进集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等关键领域、核心环节产业，以打造新片区产业高地。近些年来，以跨国公司为主的贸易格局变化，离岸布局变为在岸布局，原先“分配型生产+多任务贸易”模式变为“数字化管理+智能制造”模式，实现内部价格转移。这对临港新片区来说既是挑战，也是机遇。在招商策略和营商环境营造等方面，应发挥临港的区域比较优势、产业集群优势以及无可比拟的制度开放优势，借鉴新加坡集成化信息监管系统和高效便捷的物流体系做法，成为参与全球贸易资源分配的战略支点。

（一）装备制造基地的建设

2002年10月，上海市经委即提出依托洋山深水港，发展现代装备制造业。2003年2月，上海市政府工作报告要求临港建设具有国际影响力的装备制造基地。2008年，时任中共上海市委书记习近平指出上海临港装备制造，代表国家水平，可参与国际竞争。国家工业信息部给予临港“国家新兴装备制造基地”地位。临港管委会坚持以工作母机为核心的装备制造定位，大力开展招商引资工作。一批具有国际水平、国内领先的产品亮相于世。如大型船用曲軸、先进核电装备、大型海上风电装备、智能电网关键装备、大型工程装备、大型航空发动机、集成电路装备、民用卫星、深海探测机器人等。

（二）智能制造产业发展

从“十二五”规划始，根据国家有关产业升级、生态保护、土地集约等要求，临港管委会提出“生产、生活、生态”的“三生融合”理念，开始从重装备向轻重装备并行，大力引进科技型项目和生产服务型项目。从“十三五”规划开始，按照国家《2025制造业计划》和电子信息、智能制造、民用航空、海洋装备、新能源汽车、新材料、增材制造等战略性产业计划，临港进一步强调智能制造理念，力求从传统先进制造提升到智能技术为主，力争占据制造业新高地。

（三）科创中心建设

2015年，中央对上海提出了建设具有全球影响力科创中心的战略任务，明确临港作为上海科创中心的主体承载区。科大讯飞、新松机器人、小卫星、寒武纪工程、无人驾驶汽车测试、上海交大研究院、中科院上海分院、特斯拉汽车、佛劳恩霍夫工程、积塔半导体、新昇半导体、彩虹鱼深潜器、人工智能等一批国际国内顶尖科技项目齐聚临港，初具科创中心雏形。

（四）临港产业区建设的理论意义

特殊产业功能打造，以集成电路、人工智能、生物医药、航空航天四大新兴高端产业为主，加速引进高能量项目，形成全球领先局面。同时，不能忽略已经建成的先进装备制造业基地，进一步扩大其规模，提高其水平，打造国际一流产业高地。作为一个新兴城市和特殊经济功能区，服务业的地位十分重要。依托优越的制度政策环境，现代金融、贸易、物流、旅游、文化等产业也应加快发展。

三﹑区城共建问题

临港新片区的总体目标是以开放带动产业的发展，打造特殊经济功能区，建区也是建城。区城共建中存在以下亟待解决的问题：一是新片区875平方公里，不会只是产业功能，没有城市服务功能。二是遵循产城融合的趋势，建区与建城应同时进行。按照原临港新城总体规划，临港是一个独立节点城市、滨海城市、未来城市。因此，以下问题需考虑：一是城市布局，由原315平方公里扩大到875平方公里。不仅是原有一个主城区，四个分城区，应将其他500多平方公里区域纳入城市范围。二是主城区的范围划定，原规划主城区68平方公里为315平方公里服务。未来是否辐射到875平方公里，主城区的功能是否有所调整，两个区域的开发机制是否存在变化，这都是在实践中需要思考的问题。三是如何解决原规划功能区空间布局过大，产业区和生活区过于分离的问题，以形成宜业宜居的城市氛围。这可参考苏州工业园区和英国米尔顿凯恩斯城的做法。

四﹑制度政策问题

制度是重要的生产关系，制度安排是重要的顶层设计。体制机制及政策措施，是一个新城或开发区能否顺利发展的关键因素，是拉动进步的引擎或火车头。尤其对于临港新城，地域偏僻、交通不便、基础设施缺乏、社会服务落后、平地建城、白手起家，更需要先进合适的制度给以支持，并由此实现后发优势，后来居上。

（一）管理体制

临港新片区的管理体制经历了以下阶段：

第一阶段（2003—2009）——市属市管：临港新城管理委员会，作为上海市政府的派出机构，全面负责临港地区的开发事宜。

第二阶段（2009—2013）——市属市管和区属区管，实行区域分治：产业区仍实行市属市管办法，主城区由浦东新区新建的管委会负责开发。

第三阶段（2013—2019）——市属区管：产业区和主城区两个管委会合并，建立新的临港地区开发建设管委会，作为市属机构，统一开发事宜。

第四阶段（2019.8.20—）——上海自贸区新片区设立，覆盖原有临港地区。原临港地区开发建设管委会翻牌为新片区管委会。临港地区产生新的管理体制。

（二）開发机制

临港新片区的不同开发主体负责不同地块或领域的开发事宜主要是：装备区和物流区的开发主体为临港集团，主城区的开发主体为港城集团，分城区则由各分城区公司负责开发，奉贤园区开发主体为奉贤区合作开发公司，重大基础设施和特殊城市功能开发则由城投公司承担。为支持各开发主体可持续开发建设，管委会确立不同的开发机制。对产业开发主体，其代政府建设的基础设施，逐步回购。其土地出让金，除应缴国家及市级土地管理部门外，可以自留。其区域所创税收形成的地方财力，高比例返回。开发主体须负责动迁和安置房建设，参与区域内商品房和配套商业服务设施建设。

（三）“双特”政策

2016年5月，上海市委市政府出台了深化“双特”政策，支持临港地区新一轮发展的若干意见。核心为“临港钱，临港用”“临港事，临港办”。临港管委会推出了“双特”政策三十条实施细则，增加了公寓租房补贴、入驻教育、医疗机构人员津贴，设立专项资金、产业基金、种子基金等支持专业发展。“双特”政策的实施，为临港开发注入了强大动力，也为出台上海自贸区临港新片区特殊政策提供了样板。

（四）土地政策

土地政策的主旨是提高新片区工业、研发用地容积率。对存量工业、研发用地提高容积率的，根据持有比例，经新片区管理机构决策，可减免增容土地出让全款。这一举措体现出非常直接的经济性支持，可有效减轻工业生产和研发的先期土地费用压力，引导区域工业、研发企业把更多资金投入到生产和研究之中。临港新片区探索实行混合用地、创新型产业用地等政策，推进工业、研发办公、中试生产等功能混合，引导科技研发、企业总部管理等创新功能加快集聚。该政策一方面可以有效提高土地使用率，在新片区整体土地稀缺的背景下，更有序地进行开发使用；另一方面可以推进区域内的产研一体化，加快研究成果的快速落地，解决重大关键技术创新链的中间瓶颈制约，形成科研促进产业创新、产业支持科研发展的正反馈效应。除此之外，临港新片区鼓励不超过物业总量的50%部分可转让给研发机构或企业，其中直接转让比例不超过物业总量的30%，鼓励先租后让，从而提高园区内的创新服务能力。

五﹑土地供应问题

土地供应制度是新片区对外竞争力的关键因素之一，其制度设计尤为重要。从临港历年土地出让不完全统计来看，工业用地自2009年起逐步攀升，2014年起以年均30%的速度上涨，至2017年起趋于平稳。2018年特斯拉项目以75万元/亩成交。仓储用地出让价格较为平稳，2018年临港现代物流以118万元/亩成交。办公用地价格增长惊人，2013年平均价比2008年涨了10倍。商业用地自2011年突破200万元/亩，最高于2017年达到530万元/亩。住宅价格波浪型上升，2017年达到1 709万元/亩。商住用地价格波动最大，2013年平均达到2 000万元/亩，2014年陆家嘴临港项目楼盘价达到3.4万元/平方。

（一）产业用地

临港前十年的产业用地价格不高，形成了较强的对外吸引力。但随着新片区政策的落地，地价猛涨，不利于未来产业的发展。鉴于打造高端产业超级基地的目标，仍需在制度政策上保持原有的一些有效办法，如基础设施回购，土地出让金返回，财政地方所得一定比例返回等。对于新技术关键环节等产业用地，再赋予特殊支持。

（二）商业用地

商业用地在新片区创造增加值中应有比制造业更高的比例。政府有关部门需要明确哪些产业、企业可给予特殊支持政策，例如离岸金融、贸易、供应链，信息、文化、博览行业，跨国公司总部、国际品牌运营商等。其用地参照产业用地办法给予支持。

（三）住宅用地

住宅用地的原則为确保价格低廉和充足供应。鉴于新加坡、深圳的经验和临港原有做法，一是严控住宅用地出让价格。其他土地可随市场涨落，住宅则不可。二是把住宅土地储备牢牢控制在政府和开发主体手上。三是采取带方案出让的办法，优先出让给国有开发主体。四是按需求建造限价房、公租房、公寓房等，以满足不同人群的需求。

六﹑投入产出问题

临港新城16年来共投入固定资产3 500亿元，2018年工业产值1 250亿元，增加值约为400亿元，加上新片区包括的奉贤部分和浦东部分，增加值在500亿元左右。若在2035年GDP达到10 000亿元，则需每年递增20%以上。浦东开发28年GDP才达到10 000亿元，深圳开发38年才达到2.4万亿元。相比土地面积和常住人口，浦东为1 210平方公里，550万人。深圳为2 000平方公里，1 300万人。

若按投入产出和人均GDP测算，按浦东“十二五”以来每年固定资产投入1 600亿元以上（其中2017年为1 826亿元，2018年为1 920亿元），新片区前期每年投入不能低于1 500亿元，中后期不能低于2 000亿元，16年累计投入3万亿元以上。若以高素质人口为主引入，每年递增12%，到2035年达到365万人，则人均GDP达到27万元。若按每年增加10万人计，则到2035年总人口达到200万人，则人均GDP为50万元，超过目前新加坡水平。因此，如何快速引进大批高能量项目和高素质人群是亟待解决的问题之一。

七﹑理论研究问题

作为国家最为开放和活跃的新片区，势必产生大量新情况、新问题，理论研究需要关注以下问题：

（一）中国特色社会主义理论在新片区的实践和深化

临港新片区需要在实行国际经济规则，以外资和民企经营主体为主的区域，实现中国特色社会主义制度和坚持共产党的领导。按照国家法律法规，既要鼓励各类企业发展，又要保护国家和人民利益。既要倡导国际经济规则，又要符合中国政治文化。既要实现区内突破创新，又要为其他自贸区展示带头示范作用。既要承受国际激烈的经济竞争，又要承受高度压力风险测试。这对理论研究提出了全新的挑战，值得学术界持续关注。

（二）现代经济学对新片区的指导作用

要科学分析当前和未来一个时期国际经贸形势的变化，尤其是跨国公司的发展和国际经贸规则的变化走向。指导新片区既能维护当前合理的国际经贸规则，又能参与新规划新制度的制定。既能坚持多边合作，又能顾及单边需求。既能参与全球资源配置，又能加强各地竞争性合作。既能发挥本区特长优势，打造核心竞争力，又能带动周边地区，引领长三角一体化发展。既能保持投资贸易的高速增长，又能营造良好的生态、文化、人居氛围。

八、结论

临港新城的设计者和建设者，遵循社会发展的客观规律，坚持中国特色社会主义道路，与时俱进、勇于创新，走出了一条具有临港特色的建城之路，为新城的崛起做出了突出贡献，也为新片区的开发奠定了重要基础。临港新片区是刚起步的海港产业集群，为配合国家战略规划寻求跨越式的发展。在上海国际航运中心建设的国家战略前提下，临港新城具有明显的“国家拉动”式产业区的印记。其产业发展目标为：建设以现代装备产业为主体的国家级现代制造业基地，以物流产业为核心的国际生产服务业枢纽，以海洋文化为特色的城市生活服务业集聚区，形成集先进制造、现代物流、研发服务、出口加工、教育培训和城市生活为一体的综合性产业体系。洋山港立足我国第一个同时享有保税区资格和出口加工区政策的保税港区，洋山港与临港新城将实现“港、区、城联动发展”，是继深圳开放、浦东开发、自贸区设立后的4.0版；是更深层次、更广领域、更大力度改革开放的先行试验区；是上海未来发展最重要的增长极。