辽宁省开发区集约用地管理问题及对策建议

高翔

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

开发区土地集约利用评价基础研究源于国土资源大调查“土地资源监测调查工程”，是建设用地节约集约利用状况调查与评价项目的重要组成部分。作为城镇发展和土地利用的重点区域，开发区不仅是产业升级、区域发展的推动器和科技创新基地，更是保障经济社会持续健康发展的重要增长极。

一直以来，辽宁省开发区坚持走可持续发展之路，注重集约经营和合理开发利用土地资源，加快了城市化和工业化的进程。在辽宁省委、省政府的高度重视和大力推进下，全省开发区经多年开发建设，注重集约经营和合理开发利用土地资源，在体制创新、科技创新、集约节约利用资源、优化产业结构调整等方面积累了重要经验。尤其是国家级开发区通过产业集聚和产业链延伸，带动了传统产业升级；国家级开发区已成为全省高新技术产业、先进制造业和现代服务业的重要基地和核心集聚区，有力推进了辽宁省产业优化升级和经济结构调整，加快了城市化和工业化进程，成为全省科学发展的引领示范区。

一、开发区土地集约利用管理成效

1.三大区域开发区各具特色

沈阳经济区、沿海经济带、辽西北作为辽宁省三大发展战略区域，形成了各具特色、差异化发展的格局。其中沈阳经济区重点发展装备制造业、战略新兴产业、高端服务业和农产品精深加工业、医药及保健食品和钢铁深加工产业、日化生产加工、汽车加工、铝合金制造产业；沿海经济带重点发展石化精细化工业、智能制造业、港口物流业、电子信息业务和现代服务业，仪器仪表业、纺织业、泵阀、泳装、海洋工程产业；辽西北重点发展煤化工、氟化工、液压、皮革服装、冶金、汽车及零部件、能源及新能源、农副产品加工产业。三大区域开发区多元化的发展方向有效避免同质化竞争和低水平发展。

2.集约水平各有所长差异明显

土地供应率最高为边境经济合作区类100%，土地建成率最高为省级高新技术产业园区类96.47%，工业用地率最高为省级高新技术产业园区类75.33%，综合容积率最高为高新技术产业开发区0.92，建筑系数最高为省级高新技术产业园区类56.13%，工业用地综合容积率最高为其他类型的国家高新技术产业开发区类0.96，工业用地建筑系数最高为其他类型国家级开发区类49.32%，建筑密度最高为其他类型国家级开发区类33.74%，工业用地固定资产投入强度最高为国家高新技术产业开发区类8754.35万元/公顷，工业用地地均税收最高为其他类型国家级开发区类722.64万元/公顷，综合地均税收最高为国家高新技术产业开发区502.20万元/公顷。从以上统计数据分析各类开发区在各项指标对比中差异明显，均有各自优势。

二、开发区土地利用存在问题

1.土地整体集约利用水平偏低

参评开发区中，土地开发率超过90%的开发区不到6成（57.83%），土地供应率超过90%的开发区超过6成（62.65%），土地建成率超过90%的开发区超过7成（78.33%）。同时，综合容积率达到1.0的开发区仅有1成左右（14.46%），建筑密度达到30%的开发区仅有4成左右（44.58%）。工业主导型开发区中工业用地率超过50%的超过8成（81.162%），省级开发区用地结构有待进一步优化，需进一步挖掘潜力，提升土地整体集约利用水平。

2.开发区投入产出效益不高

从全省开发区整体来看，2019年全省开发区工业用地固定资产投入强度为4265.48万元/公顷，较2018年每公顷增长了277.1万元。2019年工业用地地均税收为185.98万元/公顷，较2018年减少了48.85万元/公顷、综合地均税收为157.52万元/公顷，较2018年减少了31.84万元/公顷。从数据分析来看全省开发区固定资产投入强度在逐年增加，而工业用地地均税收和综合地均税收却有下降趋势，开发区用地效益有待进一步提高。

3.土地管理绩效有待提升

本年度参评开发区闲置土地面积有所增加。对于个别仍存在一定数量闲置土地的开发区，需积极挖掘开发区土地绩效管理潜力，进一步加强用地供后监管和存量用地盘活力度。

4.未来发展空间受限

部分开发区存在选址不合理的问题。辽宁丹东边境经济合作区评价范围内受政治环境影响，未进行开发建设；个别开发区批准四至范围内存在较大规模的不可建设用地，主要为河流、山体以及生态保护区域，还有些开发区由于成立时间早、批准规模小等因素影响，已经面临无地可供的局面，开发区未来发展空间严重受限。

三、促进开发区土地集约利用的对策建议

作为改革开放的成功实践，开发区应努力打造创新高地，推动产业升级，在落实生态文明理念、促进经济转型升级和推动高质量发展等方面发挥示范引领作用。

前几轮开发区评价由各开发区管委会主导，国土部门负责审核，应用领域很有限，所以开发区管理机构也缺少积极性。2019年的评价由自然资源部门统一标准，统一数据，统一评价，开发区管理机构负责配合。建立评价成果共享和利用监督制度，制定成果数据共享应用办法，充分发挥评价成果数据对开发区效率量化工作和自然资源管理工作的基础支撑作用。

开发区土地集约利用评价是一项专业性、综合性、系统性工程，健全自然资源高效利用机制，健全评价工作制度，以提高评价工作效率和质量。针对本轮工作中遇到的问题进行总结与分析，提出对策建议。

1.高效开发，充分挖潜

严格开发区土地利用管理，强化土地节约集约利用，坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地。转变传统的粗放土地利用观念，提高对土地集约利用的意识。在土地有限的情况下，必须提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潜力，通过改善经营管理、增加经济投入等方式提高土地经济效益，建立集约高效的用地模式。

2.政策引导，提高效益

优化开发区土地利用政策，对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。改善基础设施配套水平，适当提高生产性服务业用地比例，增加生产性服务业用地供给，引导高新产业集聚，提升开发区用地效益。针对不同开发区的自身特点，根据开发区土地集约利用评价结果，综合考虑资源环境、区位条件、经济发展水平、产业定位等因素，加强不同类型开发区的分类指导和动态监管，在全省范围内逐步形成层次递进、产业互补、各具特色、协调发展的开发区发展格局，促进开发区转型升级，提高效益。

3.强化低效土地处置，实现存量用地效益化

加大对批而未供、闲置土地的处置力度；探索、创新存量建设用地二次开发机制。提高存量建设用地供应比例。将经批准的开发区四至范围落实到国土资源管理“一张图”上，结合执法检查与督察，对开发区土地利用进行严格监管要强化低效土地的处置利用，通过、服务促进、政策限制、氛围逼迫、处罚问责等各种经济、行政、法律措施提高用地单位积极性，引导用地单位盘活闲置地；建立健全用地单位退出机制，通过土地补偿等途径促进土地流转，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移，实现存量用地效益化。

4.加强开发区发展规划，科学移区、扩区

依据开发区的地位、功能和作用，科学、合理制定开发区控制详细规划，合理确定土地利用方向、结构和布局，统筹安排各类用地，建立针对功能定位的主导产业园区模式，以促进开发区内土地资源优化配置和集约利用，逐步形成布局合理、功能协调、全面发展的开发区发展格局，保障开发区经济建设又好又快发展。对于选址不合理以及尚可供应土地紧张的开发区，应立足现状，着眼未来发展，确定开发区建设用地发展需求及未来空间布局，科学移区、扩区，确保开发区未来发展用地得到保障。

5.壮大“飞地经济”，提升土地利用率

“飞地经济”是一种新型经济合作模式，是指打破区域限制，在园区内划定区域，通过创新规划、建设、管理和税收分成等合作机制，将那些因功能区位不同、资源环境制约、规划或产业配套限制等原因不适合在本区域(即“飞出地”)实施的项目，转到承接区域(即“飞入地”)落户建设。辽宁省一些开发区受土地、环境等要素资源制约难以发展相关工业，但另一些园区却面临定位同质、利用率不高的窘境。壮大“飞地经济”可以很大程度上化解同质开发区发展困境，实现产业聚集，为搞活区域经济找到有力抓手。

6.加强动态监管，建立健全激励机制和退出机制

建立健全激励机制和退出机制。各地区、各有关部门要加强指导和规范管理，细化监督评估工作。开发区评价成果要与奖惩措施挂钩，建立和完善开发区退出机制，逐步实现“有升有退”的动态管理。对于评价结果较好，用地集约的开发区，优先办理相关土地审批、扩区以及升级等手续，引导开发区合理珍惜利用土地资源，促进开发区长远、健康发展；对土地等资源利用效率低、发展长期滞后的开发区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，推动实现既有升级也有退出的动态管理，促进开发区良性发展，切实提高土地使用效率。