农村公共文体设施“建管用”长效机制建构研究*

湖州职业技术学院 姚应祥

社会主义新农村文化建设是社会主义新农村建设中的重要内容之一，是推动社会主义新农村和谐发展的重要力量。社会主义新农村的文化建设强调各地区应在加强农村公共文体基础设施建设的基础上，开展形式多样且能够体现当地区域文化特色的各类文体活动，满足农民群众的文化生活需求，不断丰富农民群众的精神文化生活。近年来，随着社会主义新农村建设计划的深入实施，全国各地农村的面貌发生了翻天覆地的变化，部分地区甚至已将新农村建设纳入法治化轨道。社会主义新农村建设，顺应了村民对美好生活的热切期待。随着生活水平的不断提高，村民对完善的公共设施、整洁的生活环境、便捷的出行条件、高标准的生活质量，都有着强烈的追求。现阶段，我国不少地区的农村公共文体设施工作开展并不尽如人意，例如，部分农村公共文体设施建设落后且分布不合理，部分农村公共文体设施管理不到位且毁损严重，部分农村公共文体设施长期闲置且利用率低下。因此，建立农村公共文体设施“建管用”的长效机制就显得尤为必要。同时，农村公共文体基础设施建设、管理、利用属于关系到村民切身利益的社会事业，是农村发展中的薄弱环节，需要政府逐项解决。加强农村公共文体设施建设，增强农村公共文体设施管理，提高农村公共文体设施效能，不仅有助于改善农村公共文体设施供给环境，切实解决好与村民切身利益相关的问题，实现农村地区公共文体服务均等化，而且有助于加快农村文体事业的发展，夯实新农村建设的文化基础，积极稳步推进美丽乡村及美丽中国的建设。

一、农村公共文体设施及其“建管用”的概述

(一)农村公共文体设施及其“建管用”的基本概念分析

农村公共文体设施是指乡镇和农村地区能够提供图书阅读、文艺演出、科技推广、科普培训以及公共体育活动等文体服务的设施和活动场所(黄紫钰和郭力，2019) 。农村公共文体设施“建管用”包括农村公共文体设施的建设、管理、利用三个方面。构建农村公共文体设施“建管用”长效机制，既有利于促使农村公共文体设施实现合理供给，增强政府管理农村公共文体设施的能力，提高农村公共文体设施的效能，又有利于推进农村人民群众基本物质、文化需求持续满足及不断提升，提高农村人民群众的幸福感。

农村公共文体设施在本质上属于一种公共产品，具有公共产品的一般性特征，包括使用上的非竞争性特征和受益上的非排他性特征。使用上的非竞争性强调，村民之间是平等的，不是对立的，其在使用农村公共文体设施的过程中，不存在与其他村民的竞争关系，每个村民是和谐共处的良性关系，一个村民使用并不会影响其他村民的使用。受益上的非排他性强调，农村公共文体设施在使用过程中所带来的利益是面向全体使用者的，这些利益并不会为少数人所占用，一部分村民无法阻止另一部分村民合法合理使用农村公共文体设施，其利益受众对象是不特定的所有村民。虽然农村公共文体设施供给的核心目的之一是满足村民对公共文化设施这类产品的需求，但这种需求受主观及客观条件限制需要政府采取适当干预措施干预，从而在一定条件下会弱化农村公共文体设施作为公共产品的特点，即农村公共文体设施非竞争性和非排他性的特点并非绝对的，在特殊情形下亦存在例外。当农村公共文体设施出现需求大于供给的矛盾时，为缓解供需矛盾，对农村公共文体设施的供给会在特定时间采取一定的限制性措施。例如，根据年龄结构分时间阶段向村民提供农村公共文体设施供给服务即属于前述情形，此类措施可能就会存在阶段性的排他性。

传统理论认为，作为农村公共文体设施的公共产品的提供者应为政府机构，这也符合公共产品的公益性质。但是，在实践中，单纯政府机构的主导经常导致农村公共文体设施供给出现失灵。部分地方政府在农村公共文体设施“建管用”中消极作为、一些地方政府官员在农村公共文体设施“建管用”中利用手中公权力进行寻租、少数地方政府“干群关系”不和谐等都是导致政府主导失灵的原因，因而造成单纯的政府主导反而不利于农村公共文体设施的合理供给。因此，农村公共文体设施的供给需要引入新的调节手段，而市场配置正是一种有效的手段。因不同农村地区的经济发展水平存在差异，通过市场适当引入社会资本，与政府共同推进农村公共文体设施建设。这不仅有助于利用社会资本平衡地区经济水平差异造成的农村公共文体设施供给资源分配不均，而且有助于借鉴社会力量高质量及高效率的运营经验，为农村公共文体设施供给注入新的理念。因此，创新农村公共文体设施的供给模式可以为解决农村公共文体设施供给矛盾提供一种新的路径。

(二)农村公共文体设施“建管用”基本原则分析

1.资源优化配置原则。

所谓资源优化配置原则，一般是指资源要素通过合理供给与流动在不同部门或主体之间实现优化配置。实现资源的优化配置必须要具备资源的供给与资源的流动两个基本条件(胡元聪和谭鑫，2014)。资源供给与流动的合理性与有效性是实现资源优化配置的前置条件。市场是资源配置的核心。农村公共文体设施的“建管用”必须将市场配置农村公共文体设施资源放在首位。部分地区农村公共文体设施并不缺乏，但未考虑本地农村公共文体设施资源的特性，追求同质化，从而导致农村公共文体设施出现管理不善、利用率低等问题。农村公共文体设施的“建管用”需要因地制宜，并与当地特色物质、文化资源相结合，切忌生搬硬套其他地方的经验。依据资源配置理论，许多地方的农村公共文体设施资源十分丰富，在市场配置能力充分发挥的情形下，原本可产出效用，但却因当地市场配置资源的能力较弱，从而导致农村公共文体设施资源不能得到充分、有效地流动，造成市场配置失灵。

2.效用原则。

市场配置的核心目的是实现效用，而“效用”是评价一项行为是否有效的核心指标。强调行为的效用值，是指一项行为所消耗的社会成本应低于其所能取得的收益，或者以消耗相同的社会成本可取得比其他经济主体更多的收益，前述收益既包括可以衡量的物质性收益，也包括不可衡量的精神性收益。任何一项行为应考虑其实施效用，政府行为亦不例外。如果政府实施的某项行为不具有任何效用性，则表明该行为可能是不恰当或是无效的。社会主体奋斗所争取的一切，应是围绕效用展开的(柯超，2012)，而效用的最直接体现即是利益。就农村公共文体设施而言，我们可以理解为能够给人民群众带来某种心理满足或提升的要素及资源(周旺生，2004)，人民群众的利益在不同的资源配置能力下可能存在冲突，而通过资源优化配置恰好可以有效控制利益冲突(陆平辉，2003)。农村公共文体设施“建管用”在本质上亦属于一项行为，农村公共文体设施的最终目的是在满足人民群众基本物质文化需求的同时不断提升人民群众的物质文化水平，其体现的效用更多的是一种为人民群众带来的精神性收益。

3.适度干预原则。

适度干预原则，是指在市场配置出现无法矫正的情形时，如分配性失灵、公共性失灵、信息性失灵、外部性失灵、垄断性失灵等市场失灵等，政府在不违背市场基本运行规律的前提下，通过公权力手段对市场失灵问题进行矫正所采取的有效、合理及适度的措施或手段(肖蓓，2004)。但需注意的是，政府干预对市场失灵的调控仅为辅助作用，其不能替代市场在资源配置中的决定性作用。“适度干预”的核心要求包括两个内容：一是干预的时间点；二是采取措施的合理性。一方面，政府干预的时间点应以必要为前提，市场可自行调节解决的，不应提前介入，即不应提前干预既存的市场配置环境；另一方面，政府干预的手段或措施必须具有合理性，以最小损害为原则。农村公共文体设施属于公共性设施，其市场流动性本就不足，因此，农村公共文体设施在社会各部门的分配上是极易偶然性或任意性地导致其自身出现负外部性的。因此，为了保证市场在配置农村公共文体设施资源中发挥作用的同时，对于市场失灵等环节，政府进行适度干预是必要的，也是必需的。

4.社会本位原则。

社会本位原则以社会公共利益或社会整体利益为出发点，是调节经济应遵循的基本原则之一，其强调在处理经济、社会、文化等问题时应坚持以大多数人的意志和利益为评判标准(李挚萍，2004)。社会本位原则强调以人为本，其要求市场调节及政府干预应首先从社会整体利益出发，不得以小部分人的利益为导向，要敢于破除私权力的束缚，以最终实现大多数人的整体利益。农村公共文体设施的最终受益主体为全体人民群众，因此，农村公共文体设施的“建管用”必须坚持以人为本，以促进人民群众共同利益的实现。地方政府在推进农村公共文体设施“建管用”的过程中，应以人民利益至上为目标，不得以“政绩”为导向建设不符合大众基本利益需求的农村公共文体设施；同时，在农村公共文体设施的管理及利用上也应公开、透明、公正、高效，不得将农村公共文体设施变为少数人的“服务品”。

二、农村公共文体设施“建管用”现状分析

近年来，随着全面推行城乡一体化建设及社会主义新农村建设，广大农民的生活水平得到大幅度提升。同时，伴随“健康中国2030”计划的全面实施，“健康第一”的理念进一步深入人心，公民参与文体运动的兴趣显著提高。国家体育总局发布的《2014年全民健身活动状况调查公报》显示，东部沿海经济发达地区农民参与文体活动者明显增多，甚至有超越城镇居民的趋势；同时，居民体育意识的强弱与其生活水平呈正相关，这表明经济水平越好的居民越注重身体素质的锻炼，主动参与文体活动的意愿也更强。

为全面掌握当下农村公共文体设施“建管用”的现状，笔者在全国范围内选择了36个行政村，以随机抽样的方式发放调查问卷1800份，收回有效问卷1682份，并通过实地走访、座谈等方式完善问卷调查的数据。本次调研主要通过深入了解农村地区村民对当地公共文体设施“建管用”的认识和理解，以获取农村公共文体设施“建管用”现状的第一手数据。通过分析调研数据，发现我国农村公共文体设施“建管用”的现状主要表现在以下三个方面。

(一)资源配置不足，无法满足村民群众的活动需求

就农村地区而言，目前其公共文体设施资源供给不足的矛盾日益凸显，最为直接的体现是农村公共文化设施的供给中，存在很多供给内容并非农民内心的真实需求，而农民希望供给的农村公共文化设施却无法供给，导致供需失衡，进而无法满足广大群众的活动需求。需求与供给只有合理配对时，才能真正实现农村公共文化设施供给符合大多数村民群众的利益需求。

调研数据显示，一方面，许多小的村庄缺乏基本的健身设施，部分村虽然有基本的文体设施，但随着时间的推进，村组织规模在不断扩大和现代化，其陈旧的文体设施已经无法满足人民群众对体育公共产品的需求，而且也与当前社会普及的公共文体设施不相适应。另一方面，农村人民群众对农村公共文体设施的重要性认识其实是比较到位的，但对相应政策缺乏具体了解。在村民心中，农村公共文体设施的供给责任在于政府，政府仍是加强农村公共文体设施建设的主导力量。此外，大多数村民对农村公共文体设施建设政策是缺乏了解的，无法及时就农村公共文体设施涉及的政策提供建议或意见，其实际需求无法得到表达，这也要求地方政府在构建农村公共文体设施“建管用”长效机制的同时必须加大相关政策的宣传力度，完善村民需求的反馈途径。

(二)利用效率不高，未能充分发挥公共文体设施的功能

公共文体设施应专门提供给人们作为文化或者体育锻炼之用，但是根据笔者的调查发现，许多公共文体设施实际已经“名存实亡”，多数存在被侵占或挪作他用的现象。例如，部分地方将综合文体场馆挪作宴会厅，长期作为村民婚丧嫁娶宴请办酒的场所；室外篮球场、羽毛球场等被村民长期占用停放汽车；一些舞台被农民侵占用于晾晒谷物，更有甚者将乒乓球馆等挪作麻将馆使用。许多计划锻炼的群众无法利用公共文体设施，“乘兴而来，败兴而归”，一些地区甚至由此引发冲突，破坏了社会和谐。另外，也有一些公共文体设施被村委会私下出租给个人用于经营使用。前述这些行为实际上都严重影响了周围村民使用公共文体设施的权利。当然，也有一些地方的公共文体设施长期处于闲置状态。一些偏远的小乡镇或比较大的行政村都设置有大礼堂、舞台之类的公共文体设施，但仅在重大活动时才使用，平时一直处于闲置状态，公共文体设施的原有功能没有得到充分发挥(邱聪江，2019)。

根据笔者的调查显示，村民群众业余时间充裕，文体需求也呈现出多元化的趋势，但公共文体设施的利用率却始终不高。例如，大多数受访者使用村里的公共文体设施频率较低，且每次使用的时间以1个小时以内为主，持续时间较短；同时，从促使村民前往文体设施场所的最主要原因来看，以“村里有活动”占比最高。可见，村民多以受其他客观因素影响被动参与到农村文体公共设施的利用中，而村民主动参与农村文体公共设施利用的意愿及积极性并不高。

(三)管理制度不全，影响公共文体设施的使用年限

农村公共文体设施资源的配置模式为“自上而下”型。目前，大部分公共文体设施均是由政府出资，这不免导致农村公共文体设施资源在实际运行中会存在“官僚主义”“形式主义”“暗箱操作”等问题，最直接的体现即是不同地区的公共文体设施质量参差不齐。部分地区的农村公共文体设施从建设完成到投入使用不到一年，就出现器材磨损严重而无法使用的情形，甚至存在严重的安全隐患。加之部分村民主动爱惜保护公共文体设施的观念淡薄，导致公共文体设施被人为破坏的情形不在少数，进而导致许多公共文体设施都无法达到预期的使用效果(邱聪江，2019)。

笔者的调查显示，政府在农村公共文体设施的使用管理上存在诸多缺位，农村公共文体设施使用不规范的情况突出，且百姓满意度普遍不高。 例如，完全了解村里所有公共文体设施正确使用方法的受访者占比不到20%，表明部分地区农村公共文体设施使用规范落地执行力度较差，在一定程度上降低了农村公共文体设施的使用频率。又如，大部分村民的思想观念仍单纯停留在 “要我锻炼”的这个思想层面，而主动参与公共文体设施建设的意识还比较淡薄，表明部分地区政府转变村民传统生活思想的工作开展深度不足。再如，部分地区的村民认为本地区的公共文体设施不完善、陈旧且种类单一，表明部分地区政府在农村公共文体设施的管理中未考虑村民需求。此外，大多数村民认为公共文体设施存在的核心问题是乡镇财政力量有限，资金不足，无法满足公共文体设施的更新需求。

在农村公共文体设施的管理上，最为突出的问题是村民的需求与政府管理方向无法实现正确闭环，即政府期望的管理效果与村民的实际需求无法“正确配对”。农村公共文体设施的合理配置与广大村民的生活、休闲密切相关。广大村民应积极主动地参与到农村公共文体设施配置的有关决策中，但事实上，由于村民主人翁思想不足，常出现“事不关己，高高挂起”的现象，甚至有地区工作人员上门征求村民意见，村民仍不参与的情形。另外，有一些村民虽愿意表达自己的想法，但是不知道如何更好地表达自己的需求，其合理诉求无法传导到决策者手中。部分村民在利用农村公共文体设施的过程中，将农村公共文体设施作为免费的消耗品或宣泄情绪的载体，未合理使用公共文体设施，农村公共文体设施损坏的原因中，人为因素最为突出。此外，部分农村地区干部和群众的联系不深入，无法就农村公共文体设施建设及使用形成共识性意见，从而导致部分农村地区实际供给的公共文体设施无法满足村民的需求。

调研数据显示，大多数受访者均认为深化农村公共文体设施建设是非常有必要的，但其理解的农村文体以唱歌、跳广场舞为主，可见，村民对农村文体内涵的理解深度其实还停留在最初级的层面，有待进一步提升。村民对农村文体理解较为初级，一方面与村民朴素的生活观念息息相关，另一方面其实也折射出当地政府对农村文体及农村公共文体设施的宣传管理并不合格，未能将农村文体的本质以及农村公共文体设施的效用普及到位。

三、农村公共文体设施“建管用”存在问题的原因分析

(一)建设主体不明确，基层政府经费投入不足

现阶段，农村地区公共文体设施建设责任主体模糊不清，突出表现为一些地方由村委会主导，一些地方又由乡镇政府指派专人主导，部分地区甚至出现多个建设主体竞争的怪象，建设主体划分不清、责任追究机制不健全都将导致无法高效集中力量开展农村地区公共文体设施建设。实地调查数据显示，政府仍然是村民心中建设农村公共文体设施的主导力量，因此，构建科学的建设主体责任制度是政府亟待解决的问题。此外，目前大部分农村地区公共文体设施建设的经费主要来自乡镇政府的财政拨款，其次是村级集体经济组织自筹，资金来源渠道比较单一。部分集体经济相对发达的行政村，公共文体设施建设经费相对宽裕，但资金利用效率却不高，未能充分发挥经费优势。此外，实践中，不少地方基层政府为了追求政绩，经常将原本的公共文体设施建设经费挪用到大型的体育赛事、文体教育、竞技人才培养等方面，导致最终分配到农村大众文体公共产品的经费严重不足，部分公共文体设施偷工减料，造成部分公共文体设施建设质量较差，淘汰过快，进而制约了农村地区文体事业的发展。资金问题是目前制约农村地区公共文体设施建设的最核心问题，如资金问题不能得到有效解决，即使建立了科学的建设主体责任制度，也无法有效推进农村地区公共文体设施的建设工作。

(二)管理体制不健全，基层政府管控能力较弱

在农村文体类公共产品的组织与管理上，基层政府应负责公共文体设施管理规划的编制、具体政策的制定及对下级部门的总体指导。就农村公共文体设施建设而言，乡镇基层政府是负责公共产品供给的主体，其肩负指导管理与监督检查的职责，而村级组织则是公共文体设施日常管理、维护等最直接的责任主体，因此，村级组织实际上才是农村文体类公共产品供给的最主要的组织与管理主体。

通过调查发现，因基层管理制度不健全导致公共文体设施在管理上存在诸多问题。例如，大多数受访者表示其所在村现有的文体设施存在“设备有限、设施场所很少，一些地方没有公共文体设施”“设施破旧或没有定期检查，存在安全隐患”“一些公共文体设施处于闲置状态，使用率极低”等问题。又如，大多数受访者对其所在村公共文体设施的管理评价为“一般”“还可以”，表明村民对政府在农村公共文体设施管理方面的工作评价不高。可以看出，因政府管理资源分配不合理，导致公共文体设施的总量分布不合理，部分公共文体设施毁损严重，日常维护不到位，造成公共文体设施实际利用效率低，最终导致公共文体设施资源配置畸形，进而无法真正满足村民的需求。

(三)受传统思想束缚，群众主动参与文体活动的热情不高

农村地区的部分村民安于现状，不愿接受新事物，对于文体事业关注度较低，并未充分认识到文体事业发展对于社会以及个人发展的重要性。同时，大多数村民习惯于每天按部就班地进行劳作，业余时间大多荒废于“麻将”“扑克”之类的娱乐活动，对各类体育锻炼的兴趣较低。从笔者实地走访调查的结果来看，广大村民普遍认为，在企业工作或者田地劳作本身即是一种锻炼方式，业余时间不必再另行参加其他文体活动。同时，从参与文体活动的年龄群体来看，有充足时间进行文体活动的群体以老人、儿童为主，青年和中年则比较少。考虑青年和中年群体在我国农村人口中占比较大，因而老年和儿童群体对于文体事业发展的推动力度实际上十分有限。随着互联网技术的发展，年轻人更多喜欢网络娱乐，如通过手机、电脑等进行交流、沟通、休闲，导致此类群体不愿主动参加相关的文体活动。

农村地区亟待采取有效的宣传手段提高村民主动参与文体活动的积极性。例如，就“接受文体政策、信息的渠道和途径”来看，受访者多通过“电视、广播”“与亲友邻居聊天”“书报杂志”的形式实现，其渠道相对传统、粗放，获取文体政策、信息手段的现代化程度较低。可见，目前农村地区科学技术在文体政策、信息传播中发挥的作用有限，尚未真正助力农村文体政策贯彻落实。尤其是在“互联网+”时代，通过互联网络创新农村文体政策、信息的传播拓展方式，如抖音、微信、QQ等，有助于提升村民通过农村公共文体设施这一媒介参与文体活动的主动性，这也是地方政府下一步需要大力探索的方向。

四、农村公共文体设施“建管用”长效机制构建的路径探索

(一)明确农村公共文体设施建设主体及资金的投入渠道

首先，政府应构建科学的建设主体责任制度。一方面，政府应建立主管领导责任机制。主管领导应自觉担负起农村公共文体设施建设主体的首要责任，关键事项应亲自部署，并亲自督办落实及执行。需要注意的是，主管领导并非传统意义上的虚伪头衔，其在农村公共文体设施的建设中扮演着“核心指挥官”的角色，如农村公共文体设施建设工作出现重大问题，主管领导应承担首要责任。另一方面，政府应建立部门协调推进机制。主要表现为在主管领导下应建立针对农村公共文体设施建设的专项工作小组，小组成员应由县、乡、镇、村相关部门或机构的专业骨干组成，同时，应明确小组成员的职责体系，构建合理分工、统筹协调、有序推进的工作机制。专项工作小组是推进农村公共文体设施建设的直接主体，农村公共文体设施建设的具体事项均由专项工作小组统筹实施，实现专业人员做专业事项，高质量、高效率推进农村公共文体设施的建设。

其次，大力推进农村财政体制及机制改革，健全农村公共文体设施的经费保障机制。一方面，上级政府应优化农村公共文体设施资金转移支付结构，积极向国家有关部委、省级主管部门为下级政府争取符合条件的专项资金，并通过体制改革优化资金转移支付路径，以提高资金转移支付的效率。另一方面，基层政府应提高统筹规划的能力，合理分配农村公共文体设施资金，提高对农村公共文体设施建设资金的投入比例，扩大公共财政覆盖农村公共文体设施的范围(贺彦煜，2019)。农村公共文体设施属于公益性设施，其资金来源必然以政府投入为主。在农村公共文体设施资金的使用上，必须改变传统的“撒胡椒面”做法(孙浩和赵威，2015)，应由地方宣传、文化、体育等主管部门牵头，根据区县、乡镇的实际情况，因地制宜，分层分类组建农村公共文体设施的项目库，并适当向经济欠发达乡镇倾斜，实现区域农村公共文体设施资源的合理分配。此外，还应建立健全农村公共文体设施资金使用的监察制度，确保资金专项使用。对于滥用农村公共文体设施资金的行为必须予以严厉处罚，涉及违法犯罪的，应依法移送司法机关处理，通过提高违法违规成本的形式倒逼实施机构依法合规行使手中权力，避免出现权力寻租。

再次，政府应创新农村公共文体设施资金的利用模式，增加引导性财政资金投入，充分发挥“民办公助”“以奖代补”等相关扶持政策的杠杆作用，可适当引导社会资本参与农村公共文体设施的建设，提高资金使用能力，增强农村公共文体设施的市场属性。从经济学角度看，农村公共文体设施属于公共产品，与私人物品比较而言，其主要是通过政府以行政手段进行配置的，虽说不是市场配置的产物，但是公共产品其实也可以看作一类资源，因此，政府可以在一定范围内利用市场调节功能对农村公共文体设施的供给进行合理分配。实际上，引入社会资本加入农村公共文体设施建设，并不会破坏农村公共文体设施作为公共服务产品的本质属性。相反，其能更好地为村民提供高质量的农村公共文体设施。加入农村公共文体设施建设的社会主体并非需要从中获取经济利益，大多是出于为当地农村经济建设提供公益性捐赠的目的，同时还能给农村公共文体设施的建设带来符合市场规律的资金运作模式。因此，在农村公共文体设施中引入第三方市场主体资金，有助于利用市场配置资源的能力来增强农村公共文体设施资源配置的能力。基层政府应积极转换对农村公共文体活动的治理模式，积极利用市场配置资源的能力，促进公共文体设施建设向多元化和社会化发展，建立综合性的资金投入机制，通过调动各方面的资金力量，形成以政府为主导，文体事业单位、企业、民间团体组织、社区农民等多元主体共同参与的协同机制，进而增加农村公共文体基础设施建设资金投入的途径(任贵州，2016)。同时，借鉴第三方市场主体成功的资金管理经验，为提高农村公共文体基础设施建设资金使用效率提供新的思路。

最后，政府应增强村民在农村公共文体设施建设中的主人翁观念，发挥农民在农村公共文体设施建设中的主观能动性。农村公共文体设施的最终受益主体是村民，村民不仅应是农村公共文体设施的使用主体，还应是农村公共文体设施的建设主体。以人为本应是农村公共文体设施“建管用”的应有之义，因此，政府在农村公共文体设施建设前应积极征询村民的意见，同时村民也应积极发挥主观能动性，就农村公共文体设施的建设提供建议，政府和村民形成有效互动，以保障农村公共文体设施的最终呈现符合村民需求，避免出现“水土不服”的现象。此外，为提高村民参与农村公共文体设施建设的积极性，对于涉农产业发达、集体经济实力较强的农村，可探索以集体投资、村民集资的方式开展农村公共文体设施建设；对于集体经济欠发达的农村，可以探索地方政府投资、村民“以工代赈”的方式开展农村公共文体设施建设；对于集体经济条件一般的农村，则通过探索政府“出一点”、集体“贴一点”、农民“掏一点”的方式开展农村公共文体设施建设(姚鹏和尹焕晴，2020)。农村公共文体设施的公共产品属性要求政府在农村公共文体设施的建设过程中必须将村民的需求与农村公共文体设施供给相结合，只有需求度越高，按照需求所建设的农村公共文体设施才能更“接地气”，同时，也更容易引导村民以各种形式主动加入农村公共文体设施的建设。

(二)创新农村公共文体设施的管理机制

首先，政府应建立健全科学的决策机制，实现决策规范化和制度化。在农村公共文体设施“建管用”的过程中，涉及相关决策的，在决策前应主动深入群众进行广泛全面的调研，听取民意、顺应民情，参考专家意见，确定资金投入使用的方向、各项公共文体设施的供给排序，以及提供服务的方向、种类、形式等。同时，对于重大投资决策或与农民自身生活联系密切的相关农村公共文体设施事项，应严格实行信息公开、民主评议和专家咨询相结合的程序。公开化是政府实施重大决策的必然要求。例如，通过召开听证会征求村民意见，不仅可以了解村民内心最真实的想法，而且可以评判该项决策的民意基础，从而为政府优化决策内容提供参考意见，进而使得最终实施决策符合村民的整体利益，体现社会本位宗旨。此外，应进一步健全由农村公共文体设施供给主体和需求主体共同参与的民主决策机制，改变传统上由政府单方实施决策的现象，鼓励并吸纳村民和其他参与投资的社会力量积极参与重大类农村公共文体设施管理措施决策，并赋予其相应的投票权，发挥民主集中制的优势，提高民主决策的质量和效率。

其次，政府应建立健全目标考核机制，注重过程与结果并重，转变传统的单纯以结果为导向的考核机制，完善“齐抓共管”的综合性考核制度。地方政府及宣传、文化、体育等主管部门应落实农村公共文体设施建设工作的目标管理责任制，完善农村公共文体设施工作考核要素，将活动场所建设情况、文体设施的维护及使用情况、农村文体活动的开展情况、文体活动队伍的构建情况、村民满意度等指标纳入各乡镇及宣传、发改、科技、民政、财政、建设、规划、工商、公安、国土、人社、农林、计生、工青妇等部门的年度考核，明确工作职责，采取激励与约束并重的考核模式，严格实施考核制度。对于考核优秀的政府及其部门给予物质和精神的奖励，以此调动各乡镇、各部门抓好农村公共文体设施建设的积极性；对于考核不合格的政府及其部门给予相应处罚，以倒逼其积极作为，进而促使政府及其部门形成上下通力合作、共同参与农村公共文体设施管理的良性循环格局。

最后，政府应加快构建区域公共文体设施的城乡统筹机制，推进公共文体设施城乡一体化水平的进一步提升。城市公共文体设施资源丰富，配置也较为合理。农村公共文体设施资源相对欠缺，配置亦不尽合理。资源需要合理流动与配置，只有不断流动，资源才有可能实现优化配置。如果一种资源仅在固定区域流动，那么其实现优化配置的能力也是有限的。资源流动的范围越广，资源配置的能力也将越强，对各生产部门和使用主体所带来的效用也越大。同时，农村公共文体设施的资源配置强调公共文体设施城乡一体化，即要求公共文体设施资源不应仅单纯在城市流动与配置，还应在农村与城市之间相互流动与配置，以推动区域资源配置实现均等化，从而提高公共文体设施资源配置的质量与效率。地方政府要积极探索、建立健全区域公共文体设施的城乡统筹机制(徐望，2020)。一方面，可通过组织召开各级公共文体设施建设经验交流座谈会，总结推广各级公共文体服务供给的典型经验和教训，树立典型，依据地区特色，通过创新与优化内容，积极改良推广成功案例。另一方面，推广公共文体设施示范项目的创建工作，强化区、县、乡镇政府在农村公共文体设施投入中的主导地位，切实体现服务型政府的办事宗旨，同时发挥市场在公共文体设施资源配置中的推动作用，尊重市场规律、完善市场供给模式，实现城镇和乡村“二元”公共文体资源的优化整合，以共同促进区域公共文体设施的共同发展。

(三)提升农村公共文体设施的使用效能

首先，政府应树立效能至上的目标，提高运营维护的水平。一方面，为保证农村公共文体设施在后期的使用效率，在农村公共文体设施建设前，区县要根据乡镇实际情况，结合行政村特点和农民生活习惯，科学制定规划，并听取村民的合理意见，从便民、利民、惠民的角度考虑问题，把握民意导向，切实建设好农村公共文体设施。另一方面，在农村公共文体设施的使用上，有关政府及部门应提前做好宣传及培训工作，相关领导干部应身体力行，起好模范带头作用。可以通过利用农村公共文体设施举办各种群众活动，使村民切实体会到使用农村公共文体设施对于丰富业余文体生活的巨大作用，逐步改变村民传统的生活休闲方式。在鼓励村民利用业余时间积极利用公共文体设施的同时，政府应保证公共文体设施无偿、正常向群众开放，不设置门槛，以提高利用效率。此外，在农村公共文体设施的管理上，应适时动态修订完善农村公共文体设施的管理和使用办法，进一步加强责任制管理、规范化管理和功能性管理(崔丽华，2018)。同时，应做好农村公共文体设施的维护、维修和调整工作，保障公共文体设施的正常功能和应有作用得到充分发挥。需要注意的是，虽然政府在农村公共文体设施的“建管用”中处于主导地位，但政府定位仍应是服务角色，若非实际情况必要，不应过度通过行政手段强制干预农村公共文体设施资源的配置。人民群众的实践智慧是无限的，因此，村民作为使用农村公共文体设施的主体，应允许及鼓励其在合法合理范围内创新农村公共文体设施利用的方式，从而为农村公共文体设施的利用注入新的思想和模式。

其次，政府应实施“文”“体”分众化发展模式，实现功能的优化整合。农村公共文体设施的利用应具有效用性，或为受益主体带来物质收益，或为受益主体带来精神享受。实践中，不少地区的健身设施千篇一律，未考虑锻炼人群的需求，导致农村公共文体设施被畸形使用。因此，实现农村公共文体设施“产出效用”的前提和基础应是农村公共文体设施供给合理且有效，否则，再完备的农村公共文体设施供给也不可能为使用主体带来任何“利益”，反而可能对村民及农村带来负外部性。一方面，在公共文化领域，要深入挖掘农村文化礼堂的文化传承、学习教育、交流服务等功能，既可以动态更新乡贤事迹、建设成就、好人好事等“展陈”，又可以编写“乡土教材”、定制“宣讲菜单”(廖晓明和徐海晴，2019)，还可提供技能培训、家电维修、医疗问诊等志愿服务，真正把文化礼堂打造成“交流议事馆”“便民服务厅”“生活休闲馆”等。另一方面，在公共体育领域，以全民健身上升为国家战略为契机，充分发挥农民体育协会、群众体育健身俱乐部等群众社团的带动作用，倡导多元化的健身方式，根据农民不同的年龄、性别、职业、地域和体育爱好，设置对应的农村公共文体设施，构建多样化的健身内容，满足不同人群的体育健身需求，同时充分发挥参与者本身的主观能动性，尤其是发挥农村党员的先锋模范作用，带头让全面健身成为一种普遍的生活方式(周军，2019)。由此，通过“文”“体”分众化发展，推动实现提升村民文化修养、增强村民生活及工作技能、提高身体素质的综合目的，从而真正体现农村公共文体设施的效用性。

最后，政府应坚持以用为本，扩大文体人才质量和数量。提升农村公共文体设施的使用效率，人才是关键要素之一。大部分农村地区经济条件差、地理位置远、各项配套设施落后，很难吸引优秀人才前往助力发展。近年来，国家推行了诸多促进农村人才引入的政策，如“大学生村官计划”“选调生计划”等，但一些农村地区的人才引进情况仍不理想。因此，建立健全长效的人才引入激励机制是当前解决农村公共文体设施发展“瓶颈”的必要举措。国家应从宏观上转变人才就业的理念，推动树立新型农村人才观(高鸣等，2018)，在鼓励外来人才向农村流动的同时鼓励原有农村人才回流。一方面，应努力健全服务农村公共文体设施的人才激励机制，通过法律法规保障物质性激励措施的实现，引导和鼓励专业服务人才向农村流动，促进市本级、区县文体人才向乡镇、行政村转移，以充分发挥乡镇文化站、体育指导站等机构的服务功能。另一方面，应重视基层文体人才的培养，制定乡镇基层文体人才中长期培养发展计划，健全基层文体工作者的培训网络(谭元亨和吴良生，2018)，积极从制度上为文体人才的长期发展提供利益激励，促使其主动扎根基层、服务基层。另外，在引进专业农村文体工作人员提供专职服务的同时，应积极通过专业人才加强农村业余文体队伍的培养和建设，共同推进农村公共文体工作的开展。此外，为最大限度地提高农村公共文体设施的利用效率，可依托地方高校、职校、中小学校等的师生资源，利用寒暑假、节假日等业余时间，选拔具有文体特长的师生深入乡镇、行政村开展“文体下乡”“文体走亲”等主题活动，通过创新利用社会人才资源的方式和模式(谢周亮，2013)，切实提高农村公共文体设施的使用效能，为村民最大限度地创造福祉。