脱贫攻坚背景下的生态扶贫路径的研究

●秦 冲

一、前言

青海地处青藏高原腹地，平均海拔4058.4米，辖8个市州、46个县（市、区、行委）、365个乡镇、4169个村（牧）民委员会，是全国除民族自治区外幅员面积最大、少数民族人口比例最高的省份。2014年，全省建档立卡贫困人口74万人，贫困发生率为24.5%；建档立卡贫困村1622个，占全省行政村总数的40%；有33个县（市、区、行委）纳入四省藏区，其中，青海藏区共33个县（市、行委），集中连片特困地区，7个县（区）纳入六盘山连片特困地区，2个县（区）为国家扶贫开发工作重点县，大通县、平安区，贫困面广、贫困程度深。

党的十八大以来，省委省政府坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和“四个扎扎实实”重大要求，始终坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，通过构建脱贫攻坚政策体系、责任体系、投入体系和考核监督体系，进一步细化攻坚路径，强化责任担当，形成五级书记抓扶贫、全省动员齐参与、立足精准促攻坚的工作合力，以前所未有的力度推进，取得显著成效。青海省从本省实际出发，按照习近平总书记“三个最大”要求，坚决扛起生态文明建设的政治责任和主体责任，大力实施林草生态扶贫，为国家公园示范省建设，全面打赢脱贫攻坚战贡献青海林草的智慧和力量。

二、生态公益管护岗位基本情况

青海贫困面广、贫困程度深，贫困人口主要集中在森林和草原分布区域，依托生态资源脱贫是当地政府和贫困人口的希望和途径，是联结百姓富、生态美的桥梁和纽带，因此，林草生态扶贫在全省脱贫攻坚中承担着特殊使命，将符合条件的建档立卡贫困户应纳尽纳为生态管护员，是带动建档立卡贫困人口脱贫致富的重要举措。全省在全省设置建档立卡贫困人口生态管护员4.99万，年人均劳务报酬近2万元，其中三江源地区达到2.16万元，年发放补助近10亿元。生态管护员的设置，带动全省近18万建档立卡贫困人口脱贫。

三、生态公益管护岗位政策举措

全省集西部地区、民族地区、贫困地区于一身，贫困面广，贫困发生率高，区域性贫困问题突出，扶贫成本高，脱贫攻坚难度大。为此，结合自身实际制定了包括生态扶贫在内的“八个一批”脱贫攻坚行动计划，制定了《青海省生态保护与服务脱贫攻坚行动计划》，提出了在全省建立建档立卡贫困人口生态管护公益岗位机制，统筹中央财政扶贫专项资金、中央财政天保、公益林管护资金、省级财政资金等，安排建档立卡贫困人口从事生态公益管护工作。同时，在三江源国家公园等国家重点生态功能区的有劳动能力、具备条件的贫困农牧户家庭中安排1人从事生态公益管护工作（一户一岗），在推动生态保护的同时，让生态管护岗位成为贫困群众稳定脱贫致富的重要手段，形成一条以生态保护助力脱贫攻坚、以脱贫攻坚促进生态保护的“生态脱贫”之路。

四、生态公益管护岗位具体做法

1.强化组织领导，明确职责分工。全省把生态管护员项目作为脱贫攻坚的重要举措，认真研究，周密部署，稳步推进。省财政厅、省扶贫局和省林草局成立建档立卡贫困人口生态管护员协调领导小组，明确各部门职责，林草部门负责分配计划，组织、协调、指导、监督生态管护员选聘与管理工作；财政部门负责资金下达、监督和管理；扶贫部门负责选聘审核，严格执行选聘程序和公示制度。各州市、县林业、财政、扶贫部门也成立相应建档立卡生态管护员协调领导小组，统筹负责生态管护员工作的组织协调、部署指导和督促检查等工作。

2.加强考核管理，补强工作短板。以制度建设为抓手，加强生态管护员动态管理，完善绩效考核机制，印发了《青海省建档立卡贫困人口生态护林员上岗巡护和绩效考核管理办法（试行）》《青海省建档立卡贫困人口生态管护员管理细则（试行）》，不断强化制度管控，对生态管护员实行绩效考核、一年一聘的动态管理制度，严格落实生态保护和精准脱贫相关要求，促进了生态管护员管理能力提升。坚持问题导向，针对生态管护员在管理聘用等方面存在的问题，制定了《建档立卡贫困人口生态护林员督导检查工作方案》，组成工作组对全省各市州建档立卡贫困人口生态管护员开展专项督导检查，开发了统一的生态管护员信息管理平台，建立了数据库，切实解决各县在生态管护员在聘用管理和履职尽责中出现的问题。

3.开展教育培训，提升综合素质。以强化培训为抓手，提升生态管护员综合能力，省级层面中主要针对管理人员对方针政策的理解把握等开展相关培训，市、州、县层面中主要针对落实操作等具体工作开展培训，同时，注重培训形式和内容，以群众乐于接受形式开展，制定相关培训方案，三江源国家公园管理局制定《生态管护公益岗位全员培训方案》，印发《三江源国家公园生态管护员培训教材》《生态管护简明读本》等藏汉双语培训教材，举办了生态管护员师资力量培训班，选送业务骨干进行生态管护基本理论和实践技能专项培训。通过培训，广大生态管护员掌握了管护工作所需的知识和基本技能，提升了思想政治素质，促进了山水林田草湖草一体化管护，生态保护和民生改善协调同步推进。

4.坚持因地制宜，创新管护体系。按照山水林田湖草一体化管理的要求，在三江源国家公园等重点生态功能区，将原有草原、湿地、林地等管护员归并为生态管护员，实现“一户一岗”惠民政策在园区内实现了全覆盖。以创新机制为路径，推进山水林田湖草组织化管护、网格化巡查，组建乡镇管护站、村级管护队和管护小分队，统一配发队旗、巡护袖标、上岗证和巡护日志，尝试开展马队和摩托车队远距离巡查管护，充分利用配发的流动帐篷及多媒体收视系统，构建远距离“点成线、网成面”的管护体系，探索建立了“生态管护＋基层党建＋精准脱贫＋社会稳定＋民族团结＋精神文明”六位一体的生态管护模式，使牧民由草原利用者转变为生态“看门人”。祁连山国家公园探索性开展了“村两委＋”生态管护模式，充分动员村两委带领贫困群众参与国家公园建设，积极扩展管护人员工作职能，承担林区宣传、环境卫生政治、生态项目建设等工作，有力促进了祁连山国家公园的生态保护和管理工作。这类群体的工资性收入为全省打赢脱贫攻坚战和全国同步实现小康社会发挥了稳定器的作用。生态管护公益岗位的设置，让更多的农牧民群众享受到了国家公园试点的红利，既解决了群众的脱贫问题，又激发了群众保护生态环境的内生动力。

五、成效和经验启示

1.生态管护成效显著。青海省林草资源分布点多、线长、面广，平均海拔高、交通不便，生态系统脆弱性和敏感性强，管护难度极大。实施生态管护公益岗位制度后，生态管护成效日益显现，偷砍滥伐案件明显减少，森林火灾发生率显著降低。随着生态环境的改善，野生动物种群恢复明显，从另一个侧面反映出生态管护取得的成效。

2.农牧民参与度明显提升。生态管护公益岗位制度实施前，由于参与机制平台不够健全等原因，全省农牧民生态保护参与度不高。生态管护岗位制度实施后，为广大农牧民充分参与生态保护提供了相对可靠、稳定的平台。通过查访了解，基层群众对于生态管护员岗位十分拥护和渴求，三江源国家公园内聘用的生态管护员占园区内牧民总数的27.3%，成为保护生态的主体力量。

3.全面打赢脱贫攻坚战基础坚实。生态公益管护岗位制度的建立，促进了生态保护与脱贫攻坚相结合，与农牧民转岗就业、提高素质相结合，与农牧民增收、民生改善相结合。结合林草资源和生态环境系统特征及脱贫攻坚工作要求，将全省符合条件的建档立卡贫困户应纳尽纳为生态管护员，全省建档立卡贫困人口管护员年人均领取劳务报酬近2万元，三江源地区每年可领取2.16万元，按照现行脱贫标准，5人以下的贫困户可以实现脱贫，全省近18万贫困人口通过生态管护政策直接实现脱贫，对全省脱贫攻坚、巩固减贫成果发挥了重要作用，被贫困群众称为“暖心工程”。

4.民族团结社会和谐局面不断稳固。通过生态管护公益岗位的设置使全省农牧民群众发挥了生态保护主体作用，农牧民群众世代居住家园的生态环境得到了更加有效的保护，传统的生态文化和民族民俗文化得到尊重和传承，平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系得到进一步巩固和发展。在生态管护员培训教育中强调国家意识、民族团结意识和大局意识，使各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的观念更加深入人心，团结和谐稳定局面得到不断稳固。特别是国家公园示范省的深入实施，民族生态文化在内的传统文化得到尊重，功能得以制度化体现，当地农牧民文化自信明显增强。

六、总结

综上所述，生态公益管护岗位的设置是青海省生态扶贫工作的核心，在全省实现全面脱贫进程中贡献巨大，在实现稳定脱贫后，继续按照“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”的“四个不摘”要求，扎实推进生态公益管护岗位的设置工作，保持公益性管护岗位总体稳定基础上，进一步扩大生态管护员规模，加大建档立卡贫困人口生态管护公益岗位设置力度，提高贫困人口覆盖面和带动力。严格落实生态管护员各项制度，强化监督考核，提升管护成效，提升管理信息化水平，稳固提升生态扶贫成果。