当前普惠性幼儿园建设中存在的问题与对策——以四川省遂宁市为例*

梁 俊 邱小芳

（四川职业技术学院，四川 遂宁 629000）

习总书记在十九大报告中指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。目前我国学前教育仍是整个教育体系的一大短板，发展不平衡、不充分等问题比较突出。长期以来，我国学前教育一直处于“入公办园难，入民办园贵”的尴尬境地，普惠性幼儿园的实施与推行正是基于解决“入园难”“入园贵”的问题和实现促进教育公平的构想。所谓普惠性幼儿园是指面向大众、收费较低同时保教质量有保障的幼儿园。为发展学前教育，推进普惠性幼儿园的建设，国家先后出台了相关政策。国务院2010年颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》）指出:“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。”

教育部等四部门2017年发布的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》明确提出：“到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系”，“普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”。2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再一次指出：“切实把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划”。各省市相继出台了普惠性民办幼儿园认定办学与细则，2015年四川省教育厅、四川省财政厅、四川省发展和改革委员会联合发布了《关于普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》，2015年12月遂宁市教育局发布了《遂宁市普惠性民办幼儿园评估细则（试行）》。

一、当前遂宁市普惠性幼儿园建设中存在的问题

遂宁市位于四川盆地中部，涪江中游，地处四川城镇化发展主轴，是四川省战略部署建设的“六大都市区”之一，是成渝经济区和成都平原经济区的重要组成部分。辖射洪、蓬溪、大英“三县”和船山、安居“两区”，以及国家级经济技术开发区、河东新区、高新区三个独立核算园区。有105个乡镇、19个街道办事处。幅员面积5325平方公里，总人口365.4万。2018年遂宁全年实现地区生产总值（GDP）1221.39亿元。按常住人口计算，人均地区生产总值37943元。近年来，遂宁市加强教育投入，2018年在教育方面就投入42.5亿元。近5年来，全市财政投入147.5亿元，建设义务教育标准化学校91所、寄宿制学校318所、城市公办义务教育学校12所、城市小区配套幼儿园42所，新建、改扩建公办幼儿园146所，每个镇（乡）均建有1所公办幼儿园。遂宁市全面推进第三期学前教育行动计划，落实学前教育激励奖补机制。支持各地新建、改扩建公办幼儿园，扶持普惠性民办幼儿园。据统计，2012、2015、2018年遂宁市幼儿园在园人数分别为8.47万、9.67万和9.45万；学前三年毛入园率分别为79%、85%和89%。但在推进普惠性幼儿园建设的过程中，还存在一些问题与不足。

(一)普惠性学前教育资源不足

近年来，遂宁市积极推进学前教育普及普惠发展，逐年都在新建、改扩建一批公办园，扩大公办资源。但是“入公办园难”、“入民办园贵”的现象仍然存在。据统计，到2018年底，遂宁市共有638所幼儿园，其中公办幼儿园220所，占比34.48%，公办幼儿园中，建制公办幼儿园只有97所，占比15.2%。其中普惠性幼儿园448所，占整个幼儿园的70.22%。2018年遂宁市人民政府颁布的《遂宁市“十三五”教育事业发展规划》中指出：“完善以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络”，2020年要实现“基本普及学前教育，学前三年毛入园率达到90%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上”的目标，可见目前遂宁市普惠性学前教育资源不足，与遂宁教育事业“十三五”中“普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上”的发展目标尚有一段距离。

（二）民办幼儿园“转普”积极性不高

目前遂宁市共有民办幼儿园427所，其中普惠性民办幼儿园228所，占整个民办幼儿园的53.40%。调查发现，不少民办幼儿园“转普”的积极性并不高。究其原因，主要在于普惠性幼儿园收费标准较低，而政府补贴资金又太少。按照现行规定，政府补贴资金中不低于70%的补贴资金要用于支付教师、职工工资，另外30%用于正常运营及园所建设、修缮。而资金的使用是教育主管部门来监督的，必须专款专用。但实际上，30%的资金用于幼儿园日常运营和园所修缮远远不够。在调研中，一位普惠性民办幼儿园园长向笔者算了一笔账：该幼儿园“转普”前每生每学期可以收费5000元，“转普”后，每生每学期收保教费1980元，生活费200元/月，还有政府补助的每个学生每学期600元的生均公用经费。但开支情况是：教师职工工资、福利、培训和社保费等支出占总收入的75%，房租费占总支出的20%，还有其它杂七杂八的开销，最后所剩无几。如果政府部门制定民办普惠性幼儿园收费标准时，没有充分考虑其办园及运营成本，就会影响普惠性幼儿园的发展及民间组织和个人办园的积极性。

（三）学前教育师资队伍建设有待加强

由于当前遂宁市幼儿教师工资普遍不高，缺少编制，公办幼儿教师中有27.32%的人没有编制，民办幼儿教师根本不存在编制，加上评职称困难，因此，导致幼儿教师流动性非常强，教师队伍极不稳定，尤其是民办幼儿园和农村幼儿园。调查发现，民办幼儿园每年有20%的人员流动，农村幼儿园每年有25%的人员流动。目前遂宁市幼儿园专任教师工资基本上是2200-3000元，保育员工资为1800-2000元，如此低廉的工资，使幼儿园教师这项工作失去了吸引力。在职称方面，民办幼儿园内无职称晋升制度，公办幼儿园里，职称名额非常少，因而幼儿教师在职称上普遍较低。在年龄结构上，以20岁—30岁的年轻教师为主，具有丰富经验的老教师较为缺乏；在专业学历上，以中专、高职、大专毕业生为主，本科及其以上学历的学前专业教师较少。据了解不少民办幼儿园教师学历基本上都是中师，大专以上非常少。在职业资格证上，全市有6128名幼儿教师，公办幼儿园1889人中有1461人具备幼儿教师资格证，占比77.34%。民办幼儿园4239人中有3105人具备幼儿教师资格证，占比73.25%。在公办园中不具备教师资格证的教师占4.66%，在民办园中不具备教师资格证的教师占17.48%。不少民办幼儿园的教师很少有机会参加职后培训，幼儿教师专业化水平和素质都有待提高。

（四）对幼儿园教育质量关注不够

遂宁市各区县地方政府对民办园“转普”的认识存在片面性，认为民办幼儿园“转普”是为了提高入园率，而将教育质量的提升放在次要地位。所以在认定和评价普惠性民办幼儿园时，过分强调园所的物质环境等硬件设施与条件，但对影响幼儿园教育质量核心的过程性要素，诸如师幼互动质量、课程与教学等没有足够重视，而且对幼儿园内部教育质量管理缺乏有效的监督和指导。从2015年遂宁市教育局印发的《遂宁市普惠性民办幼儿园评估细则（试行）》来看，一级指标有四项，其中“办园条件”占30分，“教职工配备”占25分，“保教组织与实施”占37分，“财务管理”占8分。而在二级指标中，真正涉及到“保教组织与实施”的内容只有6项，共计29分，且规定不详细，名为“细则”，实则不“细”。在其“评分办法”项，无一例外的都是“酌情打分”。在总分为100分的情况下，达到80分即可确定为遂宁市普惠性民办幼儿园。这种过分强调幼儿园条件性质量或结构性质量而轻过程性质量的观念和做法，影响了正确幼儿园教育质量观的形成与培育。

在保教质量方面，在调查中我们发现，虽然遂宁市教育局2018年12月在安居区育才中学组织召开了遂宁市纠正幼儿园“小学化”倾向专项会议。但有一些民办幼儿园为了盲目迎合家长，在中班就开始组织幼儿学习拼音、数字，练习书写汉字等，严重违背了幼儿身心发展规律和学习特点。

（五）对普惠性幼儿园监管不到位

当前普惠性幼儿园建设过程中存在“重建轻管”的现象。遂宁市普惠性幼儿园建设至今已有448所，其中民办普惠性幼儿园228所，公办幼儿园97所，公办小学附属幼儿班123个。但对普惠性幼儿园的监管却显得很薄弱。目前遂宁市各区县教育行政部门主要关注的是普惠性民办幼儿园的申报与认定，收费方面是否执行政府指导价以及财政奖补的开支项目是否合理等，然而在对幼儿园服务质量等具体事项的日常监管与保教业务指导方面以及在引导幼儿园提高自身软实力方面的办法和措施却寥寥无几。未建立起科学的保教质量评估与监管体系，缺乏健全的质量督导、监测与评估机制[2]。当前遂宁市各区县虽然也制订了普惠性民办幼儿园的准入与退出标准，但只是三年评估和验收一次，缺乏对普惠性幼儿园的动态监管，没有发挥出过程性评价的引导作用，未建立“以评促建、以评促改”的运行机制。

二、遂宁市普惠性幼儿园建设与发展的对策

（一）大力发展公办幼儿园，建立公办园分园或教育集团

在发展普惠性学前教育的过程中，民办园既不是提供普惠性学前教育服务的唯一力量，也不应该成为主要力量。《意见》指出:“大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”，意思是公办园应该起到“广覆盖、保基本”的作用。我国学前教育《二期行动计划》也明确指出“加快发展公办园。以区县为单位制订幼儿园总体布局规划，合理确定公办园的布局，逐年安排新建、改扩建一批公办园”，特别是要“加大农村公办幼儿园建设力度”，支持“国有企事业单位和集体办园，提高其面向社会提供公共服务的能力”。到2018年遂宁市共有公办幼儿园220所，但远远不能满足现实的需要。近年来，遂宁市加快幼儿园建设步伐，每年均新建或改扩建公办幼儿园15所以上，有力地推进了学前教育的健康发展。

《意见》指出:“鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园”。2016年市教体局发布的《遂宁市城镇小区配套幼儿园建设管理办法》中指出：“由公办示范幼儿园承办分园，建立幼教集团”。遂宁船山区北辰街幼儿园是省级示范园，为了充分整合学前教育资源，遂宁船山区积极开展集团化办学，成立了北辰街幼儿园教育集团等。为加快遂宁高新区船山园区建设，落实教育优先发展战略部署，船山区投资在船山园区龙凤镇新建省级示范园北辰街幼儿园教育集团龙凤分园，推进园区教育快速优质发展，全面打造龙凤分园办学品质。

（二）建立PPP模式的教育成本分担机制

我国2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》也明确提出“建立与公益普惠要求相适应的学前教育成本分担机制。”目前为了发展学前教育，很多省市都在积极推行PPP模式，遂宁市可以借鉴与参考。

所谓PPP（Public-Private Partnership）模式，简单地说就是公私合作模式，此模式最先是公共基础设施建设中的一种项目运作模式，后来被推广到教育领域。PPP模式以“私人供给服务、用户付费、政府定价并予以补贴”的公共服务供给方式，非常契合普惠性幼儿园教育成本分担机制的设计理念[3]。因此，当前很多地方政府在幼儿园基础设施建设、幼儿园运营管理、教学质量评价评估等方面都采用PPP模式，主要采取了公建民营、民营公助、特许经营、补助补贴、托管服务、购买服务等具体方式。遂宁各区县政府可根据幼儿园项目建设与运营成本、财政状况、家庭支付能力以及办园方的合理盈利水平等因素制定指导性保教费与财政补贴标准；幼儿家庭向办园方支付保教费以分担其教育成本；办园方向社会提供普惠性学前教育服务，并获得保教费和财政补贴以获得适度盈利。实践证明，“公建民营”与“民营公助”相结合的PPP模式是较为合理的实施方案。PPP模式一方面能有效地吸纳社会资金，加快学前教育投资与融资的速度，从而改善学前教育的办学条件；另一方面PPP模式能增强对教育投资使用的监管力度，有利于促进学前教育办学质量的提高[4]。

(三）加强教师队伍建设,提高学前教育教师素质

目前幼儿教师队伍面临着数量不足、质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题，已成为制约当前我国学前教育事业可持续发展的瓶颈。《意见》明确指出：“加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。”因此，加强学前教育教师队伍建设，提升学前教育的教师素质势在必行，刻不容缓。

第一，严把幼儿教师入口关。遂宁市各区县教育行政部门应根据国家颁布的幼儿教师专业标准，制定符合本地学前教育发展的幼儿教师准入制度和准入标准。在认定普惠性民办幼儿园时，必须对幼儿教师的资质进行严格规定和审查，内容包括教师的学历、专业、是否取得幼儿教师资格证书等。第二，提高幼儿教师的待遇。遂宁市各区县教育行政部门要把提高幼儿教师的工资落到实处，逐步完善民办幼儿教师福利体系，让其享受与公办幼儿园教师同等的福利待遇，并且在职称评定、师资培训等方面给予明确的倾斜性政策，稳定民办幼儿园的教师队伍。第三，增加幼儿教师编制。在公办幼儿园中，必需按一定比例核定公办幼儿园教职工编制，严控总量、盘活存量。增加农村幼儿教师编制，吸引农村出来的优秀学前教育人才回到家乡为家乡服务。第四，加大对幼儿教师的培训。加大对在职幼儿园教师的培训力度，尤其是农村的幼儿园教师。制订和完善幼儿教师培训制度，定期召集幼儿园的教师参加培训。近年来，遂宁市建立完善幼儿教师培训体系，创新教师培训模式，采取“中短期集中培训”、“远程培训”、“转岗教师培训”、“置换脱产研修培训”、“农村幼儿教师培训”等形式，有力地促进了幼儿师资队伍素质的提高。第五，实行公办园对民办园的“帮扶制”。公办园应充分发挥自身的示范和引领作用，对民办幼儿园的教学和管理进行“帮扶”。通过派遣公办园副园长、骨干教师到民办园挂职指导工作，民办园派人到公办园实地学习等结对帮扶措施，通过传、帮、带以提高民办幼儿园师资队伍的水平。

（四）加强普惠性幼儿园内部质量管理

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”、“制定教育质量国家标准，建立教育质量保障体系”。《意见》再一次明确指出“保障适龄儿童接受有质量的学前教育”。由此可见，加强幼儿园教育质量管理已成为我国目前学前教育发展的重要任务。

强化遂宁市普惠性幼儿园内部质量管理，一是要成立幼儿园内部教育质量管理组织机构。幼儿园内部教育质量管理机构的成员除了幼儿园园长、教师和保育员，另外可以聘请园外的幼教专家、科研人员、幼儿家长及其他幼儿园教学实践经验丰富的园长或一线教师。二是要构建幼儿园内部教育质量管理的指标体系。民办普惠性幼儿园应根据《幼儿教师专业标准(试行)》《幼儿园教育指导纲要(试行)》《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》《3—6岁儿童学习与发展指南》等制定幼儿园内部教育质量管理指标体系。三是要加强对相关人员的培训。当前遂宁市民办幼儿园教职工的学历水平普遍偏低，在自我评估中更多人常常是依靠经验和主观判断，影响了教育质量评估的科学性、专业性。因此，要加强对幼儿园内部管理与评估人员的培训工作。四是要积极开展幼儿园自我评估。自我评估以其客观性、主动性、即时性、改进性等特点逐渐受到了人们的关注和重视。自我评估的目的不是选拔、评优，而是发现不足，及时改进。五是要针对评估后存在的问题与不足，不断改进与提高。对自我评估发现的问题，要进行全面透彻的分析，找出问题的原因，从而提出有针对性的改进策略。

（五）加强对普惠性幼儿园的外部监管与指导

2012年我国颁布的《学前教育督导评估暂行办法》明确要求各地区教育行政部门“规范管理，建立幼儿园保教质量评估监管体系和机制，开展保教质量监测评估工作”。遂宁各区县教育行政部门在大力扶持普惠性民办幼儿园的同时，也应加强对其的监督、管理和指导。

首先，成立专门的监管与指导机构。遂宁各区县教育行政部门应成立专门的学前教育领导与管理机构，组织行业专家和专业的学前教育人员，对遂宁市民办普惠性幼儿园教育教学工作进行日常监管和指导。其次，制定普惠性幼儿园准入与退出标准。严格把控民办普惠性幼儿园认定的“入口关”，建立合理的退出机制。最后，制定具体的评估指标体系。遂宁各区县教育行政部门可参照我国学者开发的《幼儿园教育环境质量评价量表》，结合当地区县经济发展水平和文化特点以及各个民办普惠性幼儿园的实际情况，制定科学的、具体的和可操作的幼儿园教育质量评估指标体系。

对民办普惠性幼儿园的监管，主要包括以下内容：一是办园规范的监管，二是普惠收费的监管，三是对保教质量的监管。在监管的同时，各区县教育行政部门也要对民办普惠性幼儿园进行必要的帮扶与指导。比如，让公办园选派一名经验丰富的管理人员到结对帮扶的普惠性民办园挂职1—3年，选派数名教学骨干到结对帮扶的民办园任教1—3年，以帮助普惠性民办园提高管理水平和保教质量。师资是保教质量提升的核心和关键，各区县教育行政部门要对民办幼儿园教师开展有针对性的培训，派遣民办园教师定期或不定期地到公办园跟班观摩学习，深度参与公办园的教研活动，民办园的教学管理人员则到公办园跟岗实践，并适当参与其教学管理活动等。

总之，学前教育是社会的公益事业，构建普惠性幼儿园是党和国家解决当前学前教育“入园难、入园贵”问题的重要举措。普惠性学前教育的核心要义是实现教育公平，而普惠性学前教育的最终目的是提升学前教育质量。建设公平、优质、普及的学前教育，需要政府、幼儿园、幼儿家庭，乃至整个全社会的共同努力。需要有健全的政策法规、政府大力的财政投入、合格的师资队伍和完善的质量监督与评价机制，并将学前教育质量作为工作的重中之重，只有这样，才能真正实现让所有幼儿“有园上、上得起园、上合格园”的愿望。