我国粮食安全战略研究

2020-03-02孙慧敏

粮食问题研究 2020年4期

关键词：粮食

◎孙慧敏

一、绪论

民为国基，谷为民命。粮食事关国运民生，事关人类永续发展和前途命运。粮食安全不仅是国家安全的重要基础，也是世界和平与发展的重要保障。新中国成立以来，中国始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把保障粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了 “确保谷物基本自给、口粮绝对安全” 的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，探索走出了一条具有中国特色的粮食安全道路。习近平同志深刻指出， “确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务”，强调要切实扛稳粮食安全这个重任，努力在确保国家粮食安全方面有新担当、新作为。

70 多年来，我国粮食安全取得了巨大的成就，令世人瞩目，粮食产量实现稳步增长、谷物供应达到自给水平、粮食储备能力明显增强、贫困人口 “吃不饱” 问题得到有效解决。但也要清醒地认识到，城镇化和工业化占用了大量的耕地面积，我国人均耕地面积尚不足世界平均水平的一半， 18 亿亩耕地红线面临严峻挑战；我国是全世界13 个人均水资源最贫乏的国家之一，粮食生产天然禀赋相对不足的事实时刻威胁着我国的粮食安全；我国粮食进口量逐年增加，自给率严重不足，其中大豆85%以上的需求依赖进口。因此，准确掌握我国粮食安全发展现状，客观分析当前形势和现存问题，探索研究粮食安全发展战略，至关重要。

二、我国粮食安全面临错综复杂的挑战

“粮安天下” 粮食事关国运民生，粮食安全是我国国家安全的重要根基。自然资源的客观束缚、市场需求的刚性增长、国内国际环境综合影响等多重因素，仍然对我国粮食安全构成潜在危机。综合来看，影响我国粮食安全的因素主要有以下几个方面：

（一）自然资源的客观束缚

1. 耕地资源

①耕地面积不断减少

我国耕地面积居世界第三位，而人均耕地面积仅1.4 亩，还不到世界人均耕地面积的一半。在禀赋天然不足的条件下，我国耕地面积仍在趋势性减少。数据显示：截至2018 年，全年粮食种植面积 11704 万公顷，比 2017 年减少 95 万公顷[1]。一方面，随着我国城镇化、工业化进程加快，城镇建设挤占和污染了相当大数量的耕地面积。陈利根等人定量分析了城镇建设占用耕地对耕地减少和粮食安全的影响程度，指出我国粮食安全正面临着城镇建设占用耕地的巨大威胁[2]；另一方面，我国是世界上水土流失最严重的国家之一，每年有一百多亿吨沃土付诸东流，严重的水土流失和迅速扩展的沙漠化，加速了耕地面积的减少。我国耕地资源的客观紧缺性，对粮食生产能力的提高形成严重制约，对我国的粮食安全产生了巨大影响。

②耕地质量持续下降

随着科技的进步，化肥和农药的使用量越来越多，在实现粮食产量急剧增加的同时也受到越来越严重的污染，人类的健康也面临威胁。第二次全国土地调查公报指出：我国的耕地有相当数量受到中、重度污染，大多不宜耕种。耕地被污染，特别是重金属污染，难以修复，必然会减少我国粮食的种植面积，这样会对我国的粮食安全带来冲击。加之我国耕地复种指数偏高，长江以南高达180—250%，耕地的超强度使用，使得土壤肥力下降明显。耕地整体质量持续下降，使得粮食安全形势愈加严峻。

2. 水资源

我国每年有数亿亩的粮食作物受旱，全国有一半的城市严重缺水， 90%以上的城市水环境恶化，地下水普遍严重超采，农业水资源有效利用率不足30%，水资源问题亟待关注。我国水资源总量十分丰富，但人均占有量很低，不到世界平均水平的28%，是全世界13 个人均水资源最贫乏的国家之一。时空分布上南多北少，东多西少，然而拥有大量耕地资源的华北、西北地区缺水严重，直接对这些地区的粮食生产能力产生负面影响。再者，我国降水的年际变化和季节变化相对较大，在一定程度上难以适应粮食作物生长的客观需要。随着我国人口数量和工业用水、城镇用水的不断增长，水资源对粮食生产形成了更为明显的约束和瓶颈作用。我国水资源总量不足、分布不均、过度开发、粗放利用等导致的问题日益突出，严重影响了我国现有耕地资源的充分、合理和有效利用，严重制约了我国粮食生产能力的提高，不利于我国的粮食安全。

3. 气候条件

一方面，气候变化如气温上升，可以缩短农作物的生长周期，从而降低粮食作物单产，对粮食安全产生不利影响；另一方面，气候变化会对宜耕土地造成影响，使得土壤肥力下降，导致粮食减产。气温上升促使土壤中水分蒸发，墒情恶化，将会加速土地荒漠化；第三，气候变化会改变大气系统循环，进一步改变降水时空分布，造成我国本不平衡的降水分布更加失调，阻碍我国农业发展；第四，我国疆域辽阔，地理气候条件复杂，是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，灾害种类繁多，发生频率较高，灾情相对严重。气候变化带来的极端天气，致使农业减产，严重威胁我国粮食安全。

（二）市场需求的刚性增长

1. 人口持续增长

人口数量的趋势性增长，是造成市场需求刚性增长，最终导致市场供需矛盾、影响粮食安全的重要因素之一。人口越多，粮食安全压力越大。统计数据显示： 2018 年年末，我国大陆总人口 139538 万人，比 2017 年末增加 530 万人，全年出生人口1523 万人，死亡人口993 万人，自然增长率为3.81‰，基于当前的人口基数和增长率，结合我国现时的粮食生产能力和人口基本政策，在未来年份里，我国粮食缺口将会越来越大，粮食安全将面临更为艰巨的挑战。

2. 消费需求变化

随着生活水平的不断提高，人们膳食结构变化明显，带来消费需求的快速变化。人们更加注重食品安全，越来越多的选择优质、绿色、健康的高端食品消费。其中，部分粮食品种的市场需求快速增长，导致国内供给不足，必须长期依赖进口，在一定程度上冲击粮食市场的稳定性，对我国粮食安全造成影响。

（三）农业政策与流通体制

1. 政策保障作用仍有发挥空间

“谷贱伤农”。从经济学角度分析，粮食需求是缺乏弹性的，粮农的利润受供求关系的影响，当粮食供给量的增幅大于需求量的增幅、粮食出售价格的降幅大于需求量增幅时，粮农的利润反而下降。粮食的这种特殊性，使得政府对粮农的政策性扶持显得至关重要。我国不同地区的政策有一定差异，现行普遍的有粮食直接补贴（如小麦直补）、粮食大县奖励、粮食最低收购价等政策。粮食政策有利于维护粮农利益、提高种粮积极性，为粮食安全提供了强有力的保障，但仍有进一步发挥作用的空间。如：金融支持严重不足。随着农业生产方式的逐渐转变和生产结构的不断调整，粮食生产对资金的需求发生显著变化，农业金融服务难以适应农业农村发展要求，特别是在加快农业规模化发展进程中发挥作用不足；价格机制有待完善。粮价是由国家宏观调控和市场供需情况共同决定的，但近年来，多重因素导致粮食生产成本上升已是客观现实，从某种程度上讲，粮价的形成与市场供需存在一定脱节，粮食价格合理性有待提高。

2. 产储流通环节制约粮食安全

一方面，我国农业基础设施建设落后，已成为制约和影响粮食安全的弊病之一。农田水利设施年久失修现象普遍；农业机械化水平相对较低；很多农民因为缺少晾晒场地而被迫减少种植规模；粮库建设滞后，很多地方粮食 “无处安放”，被安置在安全性较低的简易露天粮仓里。另一方面，粮食流通渠道不够畅通。健全的粮食流通网络，能够有效弥补传统农业发展弊端，保障和促进粮食安全。目前我国粮食流通环节仍有一些问题，主要表现在：粮食流通环节多、战线长，产销脱节现象严重，流通成本增长快，整体效率有待提高；物流交通压力大，现有物流技术、承运设施、科技水平等都难以适应粮食流通需要。粮食高质量流通，对于在全国范围内平衡粮食供需、保障市场、稳定粮食安全至关重要，现存问题亟待解决。

（四） “三低症状” 引发恶性循环

“低收入、低素质、低质量” 是当前粮食生产的三个 “痼疾”，长时间制约我国农业产业转型升级，由此带来的恶性循环严重影响粮食安全。

1. 粮食生产收入低

在我国，农户种粮 “丰产不丰收” 现象时有发生。以2016 年为例，在山东滨州种植小麦的物化成本约为 600 元/亩，按照亩产 440 公斤，价格2.7 元/公斤测算，小麦种植收益约为 588 元/亩，如果将自用工成本计算在内（每亩小麦平均用工5 个， 80 元/个/天），小麦种植实际收益每亩不足200 元。而在玉米种植方面，按照亩产460 公斤、价格 1.4 元/公斤测算，扣除物化成本（420 元/亩）和自用工成本后，实际收益为-170 元。与此同时，我国农业生产规模化程度不高，分散经营效率低、成本高，直接压缩了粮食的收入。近年来，在农产品生产成本逐渐上涨的大环境下，种植粮食作物与种植经济作物的收入差距变大，与外出务工收入的差距更是越来越大，人们种粮积极性受到很大影响。可见，粮食收入低对粮食安全带来的不利影响不容小觑。

2. 种粮群体素质低

随着经济的发展和生产力的提高，当代农业生产科技化、信息化程度加深，对从业者文化素质的要求明显提高。粮食种植的低收入现状，直接造成了大量劳动力外流，尤其是青壮年务农比例迅速下降，留下了劳动能力较弱、文化水平偏低的中老年人经营农业。低素质人群大多依赖祖辈传下来的传统种植经验来生产，难以熟练掌握和正确运用现代化生产技术，延缓了高端技术的推广和先进机械的使用，不利于农业的发展和粮食的安全。

3. 粮食产品质量低

一方面，我国农产品质量较国外而言仍有差距，缺乏市场竞争力，难以迎合人们对种类、营养、安全等方面的需求，而且存在粮食生产区域性结构雷同现象，部分地区比较优势发挥不充分；另一方面，在粮食新品种研发、培育和推广等多个方面还有很大发展空间，科技成果转化率相对较低，平均有效推广率不足20%，科技成果转化为实际生产力的能力和速度相对落后。可见，我国农业科技进步对粮食生产能力的保障和支撑作用，较发达国家仍有较大差距。

（五）国际环境的 “耳濡目染”

在全球化的大背景下，我国粮食安全与国际贸易、世界市场等的关联度更强，融合度更大。然而，国内国际多重因素导致的 “粮价倒挂” 现象，使得我国粮食进口依赖性增加，进而影响了国内粮食生产、存储、流通等一系列环节。近年来，世界粮食价格波动剧烈，部分产粮大国的重大粮食政策急剧变幻，对国内市场的有序发展产生负面作用，直接影响了我国粮食的整体供求平衡状态。十九大报告指出： “世界仍然很不安宁。国际金融危机影响深远，世界经济增长不稳定不确定因素增多，全球发展不平衡加剧，霸权主义、强权政治和新干涉主义有所上升，局部动荡频繁发生，粮食安全、能源资源安全、网络安全等全球性问题更加突出。” 以中美贸易战为例，由于我国粮食进口来源不够稳定，部分粮食作物依赖且受制于美国及其盟国，在一定程度上对我国粮食安全构成了威胁。

三、我国粮食安全的战略选择

（一）提高粮食生产能力

1. 坚守耕地保护红线

要坚守18 亿亩耕地红线和16 亿亩粮食播种面积底线，采取最严格的耕地保护措施，统筹土地规划与管理，健全完善 “占补” 政策，妥善处理好经济发展与保护耕地之间的矛盾。优化土地利用结构，坚持集约化、规模化、标准化原则，合理科学创新经营，提高粮食生产效益。

2. 提高水资源保障力

一方面，要 “开源”。合理有序开发利用地下水资源，增加水源，缓解缺水压力。克服水资源空间分布不均，通过跨流域调水，如南水北调工程，解决部分地区农业生产水源问题；另一方面，要 “节流”。发展节水型农业，创新灌溉技术，提高水资源利用率。加大水资源管理力度，出台鼓励节水政策，解决粮食生产用水环节障碍。

3. 完善农业基础设施

要从思想上高度重视农业基础设施建设，加大投入力度，稳步扩大投资。加快农业现代化进程，稳步扩大先进生产设备的使用范围，从整体上提高粮食生产效率。同时，积极推进农田水利建设和粮食流通重点设施建设，加速中低产田改造速度，扩大标准化农田建设规模，改善和提高耕地质量。

4. 加快农业科技进步

政府要精准发力，建立完善农业科技投资体系，加强重点项目支持，发挥促进服务作用。加大农业科技人才培养，打造一支高水准的农业科研队伍。不断增强农业科技创新能力，不断升级粮食生产各个环节的应用技术。重点加强种业科技创新，攻克核心技术，争取尽快在提高产量、提升质量、增加收益、改善环境上取得实质性突破，以此增加粮食供给，保障粮食安全。

5. 优化粮食经营模式

要积极培育新型农业经营主体和服务主体，加速土地流转型和服务引领型规模经营，大力发展家庭农场，鼓励发展粮食生产专业大户，探索农民合作社模式，培育粮食龙头企业，逐步形成适度规模、主体多元的经营模式。加大对新型职业农民的培训力度，支持、鼓励农民通过各种形式参与规模化经营。

（二）完善粮食发展政策

1. 让补贴成为种粮热情的稳定器

以保障农民收入为原则，进一步加大财税扶持力度，科学利用现有资金渠道，完善生产补贴制度和价格保护制度，合理确定补贴范围，有针对性的扩大政策覆盖面，提高补贴的精准性和及时性。同时，规范补贴发放程序，加强补贴资金监管，让农民切实受益，充分发挥保护粮农利益、调动种粮积极性的作用。

2. 让金融成为产业发展的加速器

政府要健全金融保险支持政策，进一步拓宽融资渠道，重点加大对支农再贷款的财政贴息，积极引导资金流入农村。加快发展形式多样、模式科学的农业保险，规范建立担保基金和担保机构，降低信贷风险，解决粮农和农业合作社等新型经营主体贷款、抵押、担保难等问题。要让金融政策惠及粮食生产全过程，为粮食收购、加工、仓储、物流等各个环节提供多元化、立体式金融服务。

3. 让优惠成为扩大收益的助推器

严格贯彻《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，落实农业用地用水用电优惠政策，确保农民合作社从事种植、养殖的用水用电及本社成员农产品初加工用电执行农业生产相关价格[3]。让优惠政策落地，实实在在的减少粮食生产支出，为粮农缩小成本，扩大种粮收益。

（三）健全流通储备体系

1. 强化粮食储备体系建设

政府应当在建立健全粮食储备体系中发挥关键作用，积极搭建多层级的粮食储备机制，完善中央、地方政府、农户家庭、社会储备的四级储备体系。尽可能实现粮食储备主体的多元化，统筹利用粮食仓储设施资源，通过参股、控股、融资等多种形式，拓宽粮食仓储业的服务范围。要立足地域实际，优化储备整体布局，合理调整品种结构。科学确定粮食储备的分级目标，确保粮食安全供给得到有效保障，最大限度发挥粮食储备作用，提高粮食储备运行效率。

2. 完善粮食现代物流体系

一方面，加快粮食物流与信息化融合发展进程，通过多种途径实现信息共享，打通粮食流通渠道，提高物流实际效率。加强粮食批发市场建设，扩大订单收购规模，为粮食产销衔接提供交易平台，根本上解决产销脱节现象；另一方面，加强基础设施建设，完善粮食现代物流体系，重点做好农产品加工、储藏、运输等设施建设，健全质检、保险、金融等配套服务。优化粮食物流园区布局，大力发展农产品流通组织。政府要深刻认识、高度重视物流对于粮食安全的重大意义，加大项目资金的投入，有针对性出台优惠扶持政策，拓宽投资融资渠道，不断加强人才队伍建设，为粮食安全提供基础性保障。

（四）根本扭转三低局面

1. 多措并举扩受益

一方面，出台更具保障性的粮食价格调控政策，严格执行粮食最低收购价政策，切实保护农民种粮利益，有效保障粮食市场供应。同时，在保障国家粮食整体稳定的前提下，尽可能的让粮食收购价格回归市场；另一方面，规范农药、化肥、种子等农资定价机制，减小农民因土地租赁和人力成本上涨等因素带来的压力，鼓励规模化、机械化生产；三是让农业保险成为务农收益的最后一道防护线。鼓励保险机构有针对性推出符合地域特点的保障型农业保险产品，减少非正常损失，一定程度改变 “靠天吃饭” 的局面，保障种粮农民收入。

2. 人才兴粮抓培训

一方面，重点关注 “高精尖” 人才队伍建设。大力实施人才兴粮工程，鼓励高新企业加强与科研机构、高校在农业各个领域的交流合作，组建国家级粮食产业发展专家团队，凝聚来自五湖四海的高水平领军人才和科技创新团队，为保障我国粮食安全贡献智慧、提供服务；另一方面，大力培育 “粮工巧匠”。支持高等院校和职业院校增设粮食相关专业，吸引、培养年轻力量。通过邀请农业专家现场讲解、借力信息化发展利用多媒体远程教学等手段，使农民有机会、有门路学到知识、得到培训，从根本上提高农民的综合素养和能力水平。

3. 品牌引领提质量

近年来，人们的消费需求逐步提档升级，尤其是从 “吃得饱” 向 “吃得好” 的消费观念转变，正在倒逼粮食质量提高。要充分发挥品牌引领作用，鼓励推行更高质量的产品标准，提高品牌产品的质量水平，积极培育发展自主品牌。加强粮食生产、流通、储备等各个环节的安全监管，完善粮食质量检验体制机制，建立可追溯的粮食质量信息档案，真正让 “高质量” 成为我国粮食产品的 “标签”。

（五）建立安全预警系统

1. 运用科技手段实现安全预警

近年来，我国航空航天事业突飞猛进，走在了世界的前列。粮食安全预警应充分运用科技手段，如卫星监测、定位观测等，整体掌握世界各个国家粮食生产情况和影响因素，分析和预测全球粮食生产和贸易趋势，政府以此指导粮食生产，服务生产主体。

2. 利用期货市场及时把脉市场

目前，美国、日本等发达国家，均在利用期货市场在粮食安全中发挥的预警功能。农民可以利用期货市场中农产品的价格信息，合理调整种植结构，以期获得更大的收益，减少种植风险。

3. 建立完善粮食安全检测系统

充分借力互联网发展，建立国家和省两级粮食安全检测体系，重点做好粮食产量、供需量、库存量、进出口量、市场价格等的检测，将全国乃至全世界的粮食信息汇总集合，形成信息网络，及时传递给粮食生产者和经营者。

4. 建立健全粮食安全应急系统

以各级地方政府及其职能部门为主体，建立粮食安全应急领导小组，定期会商粮食生产、流通、安全形势，准确宏观调控，合理制定政策。做到即使出现不安全因素，也会第一时间采取有效措施，及时控制局势，确保整体安全。

（六）保障粮食贸易安全

中国是国际粮食贸易市场的重要参与者，应当正确、客观、准确认识国际粮食进出口贸易的基本现状与发展趋势，充分有效地利用好国际市场，切实保障国家粮食贸易安全[4]。

1. 科学制定长期发展战略

始终树立战略思维，立足国内国外两个市场，基于全球视野制定符合我国实情的中长期发展战略和总体规划。统筹安排我国粮食国际贸易指导思想、基本原则、目标数量等，使粮食进出口更有科学性、前瞻性和稳定性。进一步完善粮食国际贸易政策，与国际社会无缝对接，最大限度减小国际贸易冲击，促进我国粮食国际贸易健康发展。

2. 深化粮食外贸体制改革

推进国内粮食国际贸易管理体制改革，实现部门整合、统一管理，精简管理环节，提高决策效率，降低体制成本。完善粮食进出口管理办法，扩大招投标参与主体范围，加速配额管理制度公开、规范。鼓励国有企业加大在粮食国际贸易中的参与度，充分利用国际粮食资源，服务国内粮食安全。

3. 增强粮食国际市场竞争力

一方面，提高粮食品质，打造国际品牌。质量，就是消费者的需求，也是在国际市场立足的基础。要通过科学研发、管理升级等手段，不断提升粮食品质；另一方面，发挥比较优势，合理利用资源。要把国内粮食安全与世界粮食安全紧密联系起来，部分品种在满足国内需求的基础上，积极 “走出去”，争取更多的话语权；第三，壮大龙头企业，搏击世界市场。培育壮大粮食产业化龙头企业，积极创造相对宽松的营商环境，对具有核心竞争力的龙头企业要重点扶持，引导支持其参与国际贸易。

4. 建立多元稳定的贸易关系

由于种种原因，我国粮食需要大量进口是客观事实，在一定时期内也是一种常态。如何建立多元稳定的粮食国际贸易关系，减少我国粮食供给对个别国家的依赖度，至关重要。一方面，要建立中长期的国际贸易合作，减少临时性进口，稳定供给关系；另一方面，要增加贸易伙伴数量，优化进口区域结构，避免因世界局部形势不稳而导致供应链断裂现象，保持多种贸易渠道，增强自身抵御风险能力。