稻米安全防范措施研究

◎石少龙

尽管世界粮食安全形势趋好， 但我国大米安全仍然存在风险， 包括国内大米消费人口有增无减，国内大米生产增长空间不足， 水资源、 土壤环境等影响水稻生产的问题仍然较为严重， “镉大米” 成为大米质量安全的痛点， 粮源、 贸易与禁运风险存在过或可能再度发生， 大米进口有了量的突破,大米进口集中在个别国家可能导致真需粮时无粮,低价大米长期流入国内不利于保护稻农利益,大米实际进口量大于统计进口量可能误导决策， 等等。 为此， 需在以下方面提高认识， 做好工作。

一、 稻米安全务必做足 “立足国内” 的文章

立足国内资源， 实现粮食基本自给， 曾经是中国解决粮食供需问题的基本方针。 而新国家粮食安全战略的内容是 “以我为主、 立足国内、 确保产能、适度进口、 科技支撑”。 两相比较， “立足国内” 是共同点。 “立足国内” 对于解决稻米安全问题， 确实重要。 首先， “立足国内” 不是完全自给。 过去立足国内解决粮食供需平衡问题， 也并不排除利用国际粮源作为必要补充， 但明确进口粮只起品种调剂、 丰歉调剂和区域平衡之效。 新国家粮食安全战略要求保障粮食供给， 既要 “立足国内”， 又可 “适度进口”。 而稻米是谷物更是口粮， 需进口， 尤须适度。 其次， “立足国内” 有定性定量定品种的要求。过去明确在正常情况下， 粮食自给率不低于95%，净进口量不超过国内消费量的5%， 多年来口粮安全无虞， 这一量化很具体。 新国家粮食安全战略提出要依靠自己保口粮， 集中国内资源保重点， 做到谷物基本自给、 口粮绝对安全， 这一定性很明确。2019 年中央一号文件更是提出 “将稻谷、 小麦作为必保品种， 稳定玉米生产， 确保谷物基本自给、 口粮绝对安全”， 这样定品种保障更具操作性。 再次，“立足国内” 有支持支撑的方式。 过去更多的是强调自力更生， 新国家粮食安全战略准确地提出 “科技支撑”， 还有藏粮于地、 藏粮于技的要求。 为此， 要始终保持水稻地的可持续发展能力， 始终重视稻米的科学研究， 促进粮食贸易的健康发展。

二、 自己的饭碗更要多装自己生产的大米

前文已述及， 仅依靠国际贸易， 没有哪个国家能够满足中国的食用大米需求， 即使各个国家累计的可供贸易的余米， 也只能解决三成消费量的问题。 因此， 在多数国民以大米为主食的中国， 如果说饭碗主要要装自己生产的粮食， 那首先更要装自己生产的稻米。 我国稻米生产现状如何？ 生产潜力如何？ 我国稻米储运技术如何？ 加工水平如何？ 稻米消费状况如何？ 节约意识如何？ 稻米自给能力如何？ 贸易前景如何？ 还有稻米的质量检测、 精深加工、 进口渠道等等， 都与饭碗装自产稻米相关， 需要认真调查研究。 国家粮食和物资储备局等粮政管理机构、 中国粮食行业学会等涉粮社会组织、 国家粮食安全政策专家咨询委员会等涉粮智库， 要在自己的工作或研究领域内， 睁大眼睛， 密切关注稻米流通形势， 推动行业深化改革， 更好地为国家粮食安全服务， 为粮食生产者、 经营者和消费者服务，让饭碗多装自己生产的放心大米。

三、 既要鼓励水稻规模生产， 又要稳定小农户水稻生产

先从规模种植看， 如主销区广东省6 个市的186 户种粮大户， 户均水田面积为 13.46 公顷，户均水田111 块， 平均一块地面积仅0.12 公顷，其中汕头市最大， 平均0.23 公顷， 清远市最小，平均0.03 公顷，经营面临着耕地地块小、块数多等问题[1]。 而主产区湖南省10 个市州的96 户种粮大户， 平均种植规模为90 公顷， 规模最大的为220 公顷， 最小的 11 公顷[2]， 其种植面积有限，不像欧美的大农场经营。 美国约有8046 个农场从事水稻生产， 平均每个农场种植167.7 公顷[3]，每块稻田十几公顷至几十公顷， 有利于机械化作业[4]。 再从种植效益看， 粮价较高时， 种粮大户还有盈利， 且具盈利规模效应， 如湖南上述调查户每公顷早稻的一般产量在6750 公斤左右， 平均种植效益是3225 元， 晚稻的一般产量8250 公斤左右， 平均种植效益 4350 元， 种 100 公顷就是70 多万元。 若种常规稻， 按2014 年以来最低收购价的下调幅度， 100 公顷将减少40 余万元效益。 考虑到调查户种了优质稻才有70 多万元效益， 若种常规稻且收购价下调， 农民则无多少收益可言。 实际上， 降低的购价往往是减少的盈利或者是赚头， 而南方能种百公顷的大户相当有限。因而必须引导和鼓励大户种植市场畅销的优质稻，同时做好优质稻保鲜工作， 延长储存期， 并有重点地推广稻谷低温储存和大米冷藏技术， 尝试“反季节” 销售。

目前我国2.3 亿农户， 多为小农户， 平均每户的耕种面积不足0.5 公顷。 我国南方农户户均耕种面积还要小一些， 湖南省为0.3 公顷， 广东省为0.15 公顷， 处于平均数下的农户， 其耕种面积更小。 加之， 国家还有防止片面追求土地等生产资料过度集中的要求。 由于小农户耕种面积有限， 其留下口粮后的余粮， 扣除经纪人上门收购的费用， 托市价高则赚不了几个钱， 托市价低也亏不到哪里去。 但小农户的数量及其余粮量不可小觑， 经纪人的粮源， 主要来自千家万户的小农户， 大户一般会自己组织售粮。 所以必须稳定小农户的水稻生产， 其实他们是保障粮食市场供应的主力军， 也在一定程度上维护着国家粮食贸易。

四、 既要扩大优质稻生产， 又要发展常规稻生产

人民对美好生活的向往， 要求我们在主食供应上不仅要生产出优质稻， 还要加工出优质米。在发展优质稻产业方面， 经过二十多年的努力，现在加工包装的优质大米， 市面上可谓琳琅满目， 能够满足消费者需要。 接下来， 是一个优中选优、 优上加优的问题。 事实也是如此， 当优质稻普及率比较高的时候， 就要进一步培育出食味品质、 蒸煮品质更高的优质稻。 但优质稻特别是优质籼稻的产量比常规稻低， 包括稻虾米、 有机米之类的生态米也是如此； 有的优质稻出米率较低， 如长粒型玉针香稻， 加工后的整精米率更低。 还有， 如果不顾地理、 水质和销路， 盲从跟风， 随意扩大虾稻田面积， 就会出现虾子卖不起价， 稻米也会跌价的情形， 到头来得不偿失。 这就要处理好数量与质量的矛盾， 适应高中档客户和普通客户的需求。 过往是先保数量再求质量，现在要讲究两者并重， 今后得稳住质量不减数量。 发展优质稻的同时， 也要注重常规稻的发展， 包括早籼稻这类用途比较广泛、 用户比较稳定、 用费比较节省的普通稻。 南方早籼稻2000年新粮上市起退出保护价收购范围， 曾导致全国早籼稻从4000 多万吨的产量一直跌在4000 万吨以下， 其中 2003 年、 2018 年和 2019 年只有 2000多万吨， 教训不可谓不深刻， 应引起重视。

五、 既要坚持稻米市场化走向， 又要采取保护性措施

2004 年全国全面放开粮食收购市场， 国家要求转换粮食价格形成机制。 当时明确了两种情形下的价格导向， 一是一般情况下， 粮食收购价格由市场供求形成， 国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控。 二是当粮食供求发生重大变化时， 必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种， 在粮食主产区实行最低收购价格。 回顾十多年的粮食收购， 首先， 市场形成价格的实践常在。 譬如大量非短缺的重点粮食品种的收购、 非主产区的稻麦和玉米的收购、 主产区不启动短缺的重点粮食品种最低收购价年份的收购、 主产区短缺的重点粮食品种最低收购价启动年份停止期间的收购。 其次， 最低收购价的影子常在。 每年开春都有稻麦最低价的声音，只是各主产区有三种实施情形： 全面启动、 部分启动和不启动。 近年， 即或在主产区启动最低收购价的年份， 也减少了实施地区， 缩短了实施时间， 实质上是将更多的收购空间和时间交给市场。 各地认真组织政策性收购和市场化收购， 并由政策性收购主导逐渐转向市场化收购常态。 最低收购价的本意只是设计了一个托底价， 那是保护生产成本的， 是保护粮农基本利益的， 只是这个价格有时高于国际价格， 那是因为我国小农户的生产成本摆在那里，却又在粮食贸易方面， 适逢国外粮丰价低、 汇率合算和海运划算， 这不是最低收购价这种保护性价格的错。 可见， 全国全面放开粮食收购市场后， 粮食收购价形成的大前提还是市场供求， 并倒逼着国内粮食生产水平和效率的提高。 既然如此， 我们在坚持稻米市场化走向的同时， 可以对大众需要的短缺的重点粮食品种实行多种保护性措施， 首先是继续实行一个时期的 “最低收购价” 之类的保护性措施，并辅之以生产补贴、 农业保险、 技术推广、 灾害救济、 休耕补贴、 环保补贴、 低保扶助等等。

六、 水稻收购还得有个合理价格

看起来， 早籼稻、 中晚籼稻、 粳稻 7 年托市价上调一倍左右， 有点快， 高出进口米价。 但应看到， 第一， 提价幅度， 并非出格。 前述稻谷托市价 “7 年上调”， 但托市的 16 年， 三种稻价从2004 年每 50 公斤 70 元、 72 元、 75 元调到 2019年的 120 元、 126 元、 130 元， 分 别只上调了71.43%、 75%和 73.33%， 而 1996 年晚籼稻定购价就是 72 元。 第二， 适当提价， 未可厚非。 稻价长期低迷， 在我国现行生产力水平下， 在南方山区、 丘陵区不适合全面机械化的前提下， 在城镇化推进中农业人口仍为可观的绝对数的情况下，为保护粮农和消费者利益而适当花点钱， 无可非议。 改革开放以来， 稻价只提高了十几倍， 而劳动力工资、 农副产品和工业品的价格上升百多倍， 虽不能如此简单类比， 但十倍和百倍是个大差距。 因为鉴于生产成本的不断提高， 粮农尤为大量散户种粮， 并未赚钱发财， 有时抽水抗旱排水除涝还亏本。 第三， 国产稻米， 应当保护。 稻米是必须自给也必须保护的主粮品种之一。 拿一定的财政补贴支持粮农， 其实是支持民族粮食产业。 自2015 年稻谷托市价不再上调以来， 农民种粮积极性不同程度下降， 南方双季稻区改种单季稻、 弃耕抛荒的现象值得重视。 以弃耕为例，一旦弃耕， 很难复耕。 说弃耕容易复耕难， 是因为南方丘陵区、 山区那肥沃的土地， 一年不耕长茅草， 两年不耕长灌木， 三年不耕长出树， 届时山地田地相连， 难辨哪是水田哪是山。 休耕更是如此， 休耕一亩， 有好几百元补贴； 种田一亩，辛苦一年， 仅几百元毛收入。 而种田的老农更愿意拿着休耕补贴， 带着孙辈去城镇与打工子女团聚。 同样， 休耕容易复耕难。 耕地一经固化,就很难继续种禾。 第四， 市场收购， 不能泛论。 目前政策性收购和市场化收购并存， 还不可能一步过渡到全面市场化收购。 寻求更加市场化的改革，前提是要更好地保障口粮的绝对安全。 如果仅靠优质优价， 都种产量相对低的优质稻， 那数量安全谁来保证？ 大量的常规稻， 有其专门用途， 有其专有客户， 需要人种。 如果出现卖粮难， 政府不适度采取保护价收购或补贴企业收购， 那余粮谁来收购？ 有粮不收， 农民的收成， 来年的积极性， 就会成为问题。 还有， 目前粮食多了， 就实行超标稻谷购销差价由地方政府补贴， 使得财力薄弱的地方不堪重负， 这值得商榷。 因此， 可考虑在稻谷主产区至少保留最低收购价框架， 或建立其他保护性机制。 根据我国粮食贸易格局和农民种植成本， 稻谷最低收购价可以放缓跌幅， 也可以保持稳定， 还可以适当回调。

七、 乡村振兴不能荒田荒土

中共中央新近印发的 《中国共产党农村工作条例》 第十四条指出： “加强党对农村经济建设的领导。 巩固和加强农业基础地位， 实施藏粮于地、 藏粮于技战略， 严守耕地红线， 确保谷物基本自给、口粮绝对安全。” 这表述得很全面。 实施乡村振兴战略， 要防止偏向行动， 一是要避免把 “乡村振兴” 片面误解为 “美丽乡村”， 热衷于栽树种草，单纯追求村落美观， 甚至失守耕地红线， 占用稻田。 其做法， 无异于片面追求环境优美而禁养生猪， 到头来促成肉贵肉缺。 二是要避免把 “乡村振兴” 片面误解为 “乡村富裕”， 热衷于非粮生产，将粮田普遍改为经济作物。 中共中央、 国务院 《乡村振兴战略规划 （2018-2022 年）》 提出 “加快将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区细化落实到具体地块， 实现精准化管理。” 真落实起来， 非下一番功夫不可。 对具体地块的精准化管理， 可借鉴国土资源卫星遥感即时监测监管的做法， 满足有关部门开展基于卫星遥感监测数据的地块日常业务监管， 实行智能型地块监控， 以确保重要农产品特别是粮食供给安全， 是实施乡村振兴战略的首要任务的要求得到落实。 缺乏足够的国产商品粮， 粮食出口贸易无从谈起， 粮食进口贸易难寻粮源。

八、 适度进口国外特别是东南亚和南亚国家大米

大米进口可以保持在当前的适度规模,进口国主要是东南亚和南亚的一些国家。 这些国家， 一是有产量。 东南亚是世界主要稻米产区和稻米出口地区， 可有选择性地进口东南亚国家的大米。二是运距近。 有的国家与我国陆地相邻， 更便于运输。 三是交往久。 我国与泰国、 越南、 巴基斯坦等国有悠久的大米贸易史。 适度进口国外特别是东南亚和南亚国家的大米， 一要通过海关适度进口， 二要打击边境走私大米， 三要搞活大米边贸市场， 四要建立可分散可转移的多元贸易伙伴关系， 避免发生对个别国家稻米的依赖现象。

九、 融入 “一带一路” 实施 “走出去”战略

我国有14 个陆上邻国和6 个隔海相望的国家。 “一带一路” 更是涉及 60 多个国家、 44 亿人口。 借助 “一带一路”， 实施 “走出去” 战略,以位于承东启西、 连接南北的中部腹地湖南为例， 该省拥有东部沿海地区和中西部地区过渡带、 长江经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势， 是 “一带一路” 战略实施的重要腹地， 可吸取过往一些省份在海外 “种地屯田” 的经验教训， 可争取国家增加湖南大米进口关税配额。 多家大米湘企有此需求， 如张家界中昌进出口贸易公司在柬埔寨注册“万东农业机械集团公司”， 从事稻米进口， 并在当地稻谷收购公司和碾米厂用机械换稻谷， 需大米进口关税配额。 金健米业每年的1 万吨长粒米配额全部用于从泰、 越、 柬、 巴进口大米， 但有时配额不够， 只得从国内采购其他公司的进口大米补缺。 金健米业在泰国的的合资公司， 前几年回销国内六七千吨泰国茉莉香米， 若有更多配额， 则可再回销一定数量的中低端泰米， 满足国内市场之需。 同时，要运用湘欧快线物流业务等渠道， 让湖南品牌米走出去。 目前， 在湖南的央企有大米出口许可证， 而金健米业有玉针香之类的优质米， 却争取不到出口许可证。 因此， 要衔接好粮食进出口政策， 充分利用有外销业绩的中粮米业 （岳阳） 公司多销湘米。“一带一路” 沿线国家的粮食进口路线中关键地带的水路、 铁路、 公路和港口的建设， 要有选择性地参与。 要发挥杂交水稻工程技术的优势， 研发适合非洲当地种植的杂交水稻种子， 加大派出技术人员援助非洲粮食生产的力度， 助推非洲改善粮食问题， “授人以鱼， 不如授人以渔”， 这比直接运送稻米援非好。

要按照国家粮食行政主管部门的要求， 把握好以我为主和对外合作的关系， 可对一些重要课题认真研究、 超前谋划。 比如， 怎样对接 “一带一路” 建设， 促进我国粮食进口来源、 渠道和结构的多元化； 再如， 怎样加快培育国际大粮商，提高话语权和影响力； 又如， 怎样积极参与全球粮食安全治理， 开展多层次、 多领域交流合作，更好服务外交大局， 等等[5]。 但是， 这方面的工作做得不够， 亟需加大力度。

十、 不放弃大米进口配额制

随着我国加入世贸组织步伐的加快， 国家1997年起对小麦、 大米、 玉米、 大豆等商品实行进口关税配额管理， 配额内执行零关税或低关税， 配额外征收普通关税或优惠关税。 我国入世后， 按照承诺和有关规定， 对粮食出口不再实行出口补贴， 同时，对粮食进口实施关税配额管理制度， 大米等三种主要粮食品种规定了配额数量和配额内外的关税水平，对大豆实行自由贸易。 国际上有要求中国放开大米等粮食进口配额的呼声， 美国甚至指责中国小麦、玉米、 大米关税配额管理妨碍美国农产品完全进入中国市场， 还向世贸组织提起了要求中国放松粮食类农产品进口配额的诉讼。 这些年我国大米进口关税配额量都是532 万吨， 其中长粒米266 万吨、 中短粒米266 万吨， 国营贸易比例50%。 而海关进口数量没有超过这一配额量。 鉴于大豆实行自由贸易后的低价进口冲击， 导致我国农民不种大豆改种其他的教训， 为在主要口粮上避免出现 “我国由大豆出口国变成主要进口国” 的情形， 大米不能实行自由贸易， 不能放弃配额制。 否则， 不排除有的国家像扩种大豆一样增加水稻生产， 进而使我国遭遇低价冲击， 其后果不言而喻。

十一、 重视大米食品安全

大米食品安全， 是关系到我国粮食安全的大事， 也是关系到粮食进口适度和出口信誉的大事。由于在水稻种植、 收购和加工方面把关不严， 难免增加大米流通监管的难度， 也可能增加重金属不超标大米的进口数量， 进而以掺兑方式降低超标国产大米的重金属含量。 如果能在流通环节加强对超标水稻生产、 超标稻谷流通的监管力度， 就可以减少不必要的进口量。 要通过落实粮食安全省长责任制、地方党政领导干部食品安全责任制和强化行业监督检查等方式， 加强水稻耕地污染防治， 建立稻米质量安全追溯体系和超标稻米处置长效机制， 加强区域性粮食污染情况监控， 做好污染稻米跟踪监管工作， 提高大米质量安全检验监测能力和超标大米处置能力。 前些年收购的超标稻谷， 为防止流入口粮市场， 正在依规有序处理， 但由于国家也在大量处置粮食， 市场上多了一些低价粮， 加上非洲猪瘟发生后生猪存栏减少带来饲料用粮的锐减， 超标稻谷的处置进度受到影响。 2019 年9 月后疫情进入相对平稳期， 国家正以保障猪肉基本自给为目标， 立足恢复生产保供给。 当生猪存栏量恢复到一定水平后，玉米价格就会提升， 这将有利于处置稻米， 有关地区要适时抓住机会， 处置好超标但仍可做饲料的那部分稻米， 并确保超标稻米不流入口粮市场。 至于因为走私米便宜而口感不佳， 通过掺兑国产米而按国产米价格赚取非法暴利的行为， 应在打击之列。

十二、 深入研究中美贸易摩擦对我国大米贸易的影响

中美贸易摩擦一年多以来， 中国陆续从巴西、乌拉圭、 俄罗斯、 乌克兰等国寻找大豆进口渠道。一些不种或少种大豆的地区， 会不会开始种植或多种植大豆呢？ 中美贸易摩擦反反复复， 对我国粮食贸易的影响尚待继续观察， 同时可以看出， 过去那些 “降低粮食自给率” “进口粮食成本低” “通过国际粮贸舒缓粮食紧平衡” 的论调， 可以休矣。 粮食安全的主动权必须要由我们自己掌握， 中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上， 我们的饭碗应该主要装中国粮。 解决中美贸易摩擦问题， 必须着眼中美双方共同利益， 切实为双方在平等和相互尊重基础上进行磋商创造条件。 虽然我国对美国不断升级的贸易摩擦作了评析和反驳， 但目前系列而又深入研究 “摩擦” 对中美大豆贸易乃至国际大米贸易的影响及其对策的文章不多， 应该组织力量，下功夫做一番调研。 比如， 美国1981 年就种植水稻 150 多万公顷， 2017 年却不到 100 万公顷， 而美国大米输华， 过去几乎是张白纸， 如若谈判情况发生变化， 贸易形势出现转折， 美国出产大米的几个州会不会恢复甚至扩种水稻？ 其他大米出口国有何反映？

十三、 做好相关规划发布和信息利用工作

《国家粮食安全中长期规划纲要 (2008-2020年)》 《全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划(2009-2020 年)》 的规划期即将到期。 这些规划公开发表后， 在国内外引起了较大反响， 也有利于业界内外统一认识。 这些年来， 粮食贸易形势、城乡人口结构、 粮食品种结构、 粮食生产环境等发生了很大变化， 国家应该结合 “十四五” 规划的制定， 从粮食安全的角度出发， 继续研究出台类似的专项规划。 继 《中国的粮食问题》 白皮书（1996）》 之后， 刚刚发布的 《中国的粮食安全》白皮书， 就是一个好的做法。 规划和白皮书一经颁发， 有关部门和各级人民政府就要高度重视，统一思想， 消除疑虑， 认真对待粮食安全工作，加强指导协调， 抓好组织实施， 强化监督检查，确保相关指标和目标的实现。

国务院办公厅要求做好农产品价格信息公开工作， 每周发布国内批发市场价格信息、 国际农产品价格信息以及全国稻谷等收购价格信息， 收购旺季时每五日发布主产区收购进度信息， 反映市场供求关系。 地方粮食行政管理部门要在国家粮食和物资储备局的指导下， 利用国家稻米信息，做好国内外稻米市场监测和供需调查， 适应粮食贸易格局变化趋势， 为防范稻米安全风险和供给侧结构性改革提供有效服务。