交通运输项目拆迁安置用地与城市拆迁安置用地政策对比分析

刘崴 孙德丽 郑晓莉

（1.朝阳市自然资源局，辽宁朝阳 123000；朝阳市自然资源局燕都新区分局，辽宁朝阳 123000）

交通运输建设项目是国家基础设施发展规划实施的重要组成部分，其社会属性及行业特点决定了项目的征地拆迁安置工作是一项政策性强、涉及面广的系统工程，不同于城区内旧城区改造及房地产开发安置方式，也不同于其他项目的集中迁徙安置。本文重点对比分析城市拆迁安置用地和交通运输项目中安置用地的特异性，并提出在交通运输项目建设实践中的合理性建议。

一、两者之间的相同点

城市拆迁安置用地和交通运输建设项目中安置用地两者内涵从根本上说，都是将用地项目范围内的农村居民点中的农宅及国有宅基地中的住宅拆除掉，腾出项目用地范围，并通过多种补偿安置方式对被拆迁户进行合理、合法的补偿安置。

两者之间的安置方式基本一致，通用的方式为货币补偿形式以及产权调换形式这两种基本形式。

两个之间的安置实施主体一致，都是地方政府统一规划，统一安置，统一实施。

二、交通运输项目安置用地特异性

1.审批数量、用地量不同

对于城市拆迁安置来说，因城市的发展，城市人口容量也在不断增长，同时随着生活质量水平的提高，导致住宅用地的刚性需求在不断的变大；而城市中老城区部分的基础设施相对破旧，需要不断的更新改善，更加剧了城市对拆迁安置用地的需求。现有情况下城市规模圈的扩大，导致城郊结合部不断的向农村方向扩展，大量的土地被用于城市的发展。

从审批的用地数量来分析，旧城区改造项目和房地产开发项目已经成为常态化模式。审批的数量也成为每一年度用地报批的重要部分。

对于交通运输项目的征地拆迁安置办理用地来说，在实践中的审批数量远远却是小于城市拆迁安置的数量；简单的说，交通运输征地拆迁安置并不是常见的审批模式，只有在报国务院审批的重点工程项目中才会体现出来。

从用地规模看，交通运输项目的征地拆迁安置办理用地数量也远远小于城市拆迁安置的数量，交通运输行业工程建设项目通常为线性工程，用地范围仅仅是线路的用地宽度加上相应的隔离带的宽度，大多数情况下总用地宽度不超过100米，用地量多在几公顷以下；而对于城市拆迁安置用地情况，多数都是集中连片的拆迁，成片的进行开发利用，用地量少则几公顷，多则几十公顷。很明显的看出两者用地量不在同一个数量级上。

2.审批级别不同

对于城市拆迁安置用地，因地方政府作为拆迁的规划、安置、实施主体，在安置用地的选址时候，已经考虑在指定规划区域内，并且避让城市周边的基本农田保护区域，所以报批形式以城市分批次用地报批为主，在省级政府的审批权限内就可以办理。

对于交通运输项目用地安置用地来说，因多数交通运输项目用地项目为线性工程，报批形式为单独选址用地形式，项目线路的走向会不可避免的穿越基本农田保护区域，所以大多数用地项目需要报国务院审批农用地转用和土地征收，涉及的项目拆迁安置用地同步由国务院审批。但在今年实施的新版《中华人民共和国土地管理法》中明确了报国务院审批的权限仅为占用基本农田的，或者用地总规模超过70公顷的用地。这就意味着部分交通运输项目用地的安置用地项目，因只是集体内部的农用地、未利用地转为建设用地，未改变土地所有权性质，按照要求可直接由省级人民政府办理农用地转用手续即可。

3.审批形式不同

从审批的角度对于城市拆迁安置来说，城市拆迁安置用于旧城区改造、新建住宅、以及其他公共基础设施，必须使用国有建设用地，所以需要将集体土地征为国有土地后才能实施，也就是说，需要办理农用地转用和土地征收程序。只有履行完征地程序后，项目才能组织实施。

而对于交通运输项目的征地拆迁安置办理用地来说，因只是占用其他地方的农村集体农用地和未利用地用于安置现有的被拆迁户，并未改变集体土地的所有权性质，所以只需办理农用地和未利用地转为建设用地的转用程序即可，不需要办理征收程序；如涉及国有土地上的住宅用地的安置，可直接进行拆迁工作，安置用地情况等同于城市拆迁安置。

4.资金来源及使用情况不同

城市拆迁安置用地资金多为地方政府负责管理统筹，并且纳入城市发展的规划中，每一年度都有一定计划比例优先用于保障性用地。同时项目资金使用方式灵活，可以同步保障项目实施进度。

交通运输建设项目主体工程的征地拆迁资金费用由国家和省级政府负责管理统筹使用。但拆迁安置用地的各项费用基本上为地方政府配套服务主体工程项目而设定的，存在诸多不确定性因素，在管理统筹时候落后于项目的建设进度，存在滞后性。

三、工作建议

一般的说，拆迁安置是由一地迁往某一地区永久定居，有较大数量的、有组织的人口迁移。而在交通运输建设项目实施过程中由于涉及到沿线土地的占用，也存在征地及移民安置问题，一旦某个环节出现差错或问题，将无法及时提供土地用于项目建设。征地拆迁和移民安置工作是一项政策性很强的工作，不仅影响到建设项目的工程造价和工程进度，同时关系到移民的生产生活水平能否恢复、提高并得以持续发展，以及项目沿线经济发展和社会的稳定。因此，做好征地拆迁和移民安置是搞好交通运输项目建设的重要基础和保证。

1.做好移民安置规划

长期以来，交通运输项目一般没有编制移民安置规划，即使编制了移民安置规划，也往往流于形式。建设项目无论是在制定方案、前期工作还是规划实施各个阶段均存在“重工程、轻移民”，“重搬迁、轻安置”的现象。同时交通运输项目征地拆迁安置规划的设计进度一般落后于主体工程设计进度，而其具体实施又需要提前于工程建设，因此规划部门只能匆忙上阵，移民安置规划的精度和深度难以保证。而事实上，移民安置是一项涉及社会、经济、环境、文化、资源等方面的系统工程，这种缺乏应变能力的移民方案，面对复杂的现实情况，必然会产生问题。

因此笔者建议加强拆迁及移民安置工作的事前规划深度层次，在前期线路调查、论证阶段必须考虑被拆迁农宅的安置问题，同时建立规划的应变能力保障机制，在涉及到需要安置用地或者必须迁走的情况时，及时启动该保障机制，以保证项目设计规划科学、合理、有序进行。

2.做好移民安置配套

目前交通运输建设征地拆迁安置只注重经济补偿。一般只按建设中征用的土地数量、土地性质及拆迁建筑物给予征地拆迁的经济补偿，而对移民的社会与经济系统整合，移民生产生活水平恢复，社区组织、政治、文化系统重建与发展，及环境保护等问题重视不足，容易留下很多后遗症。

对此问题，笔者建议在安置用地规划设计期间，应参考城市拆迁安置的规划设置格式；从多方位、多角度出发，充分考虑到被拆迁安置农民的生产、生活水平的恢复，基层组织政治、文化系统重建、水、电、路、通信等基础设施配套工程的建设等诸多方案因素。

3.加强监督、监管和后期管理

交通运输建设项目征地拆迁一般由当地政府部门负责安排，实际操作中，规划设计部门一般不派人员去现场实地丈量，而是由各个村委会负责测量并上报具体的征地拆迁数量。由于利益的诱惑，就会有不法人员谎报或虚报征地、拆迁数量及受影响的居民数量，造成工程增加大量投资。同时，由于缺少监督机构或监督机制不健全，发放下去的补偿资金移民得不到而被挪作他用。

鉴于此项问题，笔者建议加强征地补偿及移民安置过程中监督、监管以及后期管理职能。同时建立被拆迁安置农民的详细情况的监管系统，同时各级政府、规划部门、自然资源、农业农村部门等多级政府部门联动备案，将其纳入到日常的检测、监管工作中去。