论自然资源用途管制的内涵与制度构成*

施志源

自然资源用途管制是自然资源监管体制的重要组成部分，完善自然资源用途管制制度，是自然资源管制制度顶层设计的重要内容之一。2015年《生态文明体制改革总体方案》明确提出了“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”(1)中共中央、国务院印发：《生态文明体制改革总体方案》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm。战略部署。在之后关于生态文明制度的一系列国家顶层制度设计中，自然资源用途管制始终是不可或缺的一环，加强陆海统筹也已成为统筹推进自然资源管理体制改革的着力点。在这一背景下，研究自然资源用途的内涵和法律构成显得尤为重要。

一、自然资源用途管制的内涵

界定自然资源用途管制的含义，首先要界定“自然资源”的概念。关于自然资源，社会各界从不同角度对其进行了定义。如联合国规划署对自然资源的定义是，“在一定时间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素和条件”。《大英百科全书》关于自然资源的定义是，“人类可以利用的自然生成物，以及作为这些成分之源泉的环境功能”(2)蔡运龙编著：《自然资源学原理》，北京：科学出版社，2007年，第24页。。自然资源用途管制并非针对全部的自然界物质，需要用途管制的“自然资源”主要是指生态文明建设过程中必须被法律保护的自然界天然物质。有些自然资源不需要进行用途管制，具体包括三种类型：当前无法提升人类福利的自然界物质，自身存储量无穷大的恒定资源，以及人类无法开发利用的自然界物质。

界定自然资源用途管制的含义，还需弄清什么是“自然资源的用途”。自然资源的用途是一个十分久远、庞大而且复杂的问题。由于自然资源的内涵和外延丰富而广阔，至今还没有一个完善的自然资源分类系统。(3)谢高地：《自然资源总论》，北京：高等教育出版社，2009年，第43页。尽管如此，有一点是人们所普遍认同的，那就是不同类型的自然资源用途不同。有的自然资源是人类生存所必需的，有的自然资源主要是有助于提升人类生活品质的；有的自然资源枯竭后可以找到替代品，如煤炭资源，有的自然资源则是其他类型的自然资源无法替代的，如水资源；有的自然资源侧重于经济用途，有的自然资源侧重于社会用途，有的自然资源则侧重于生态用途。自然资源的用途，可能因时间、空间以及所处的经济、社会条件不同而改变。在不同环境和条件下，同一类型自然资源的用途不尽相同。自然资源的用途与普通商品的用途不尽相同，普通商品的用途一般都比较单一，自然资源的用途则涵盖了经济用途、生态用途和社会用途。大部分自然资源具有多种功能和用途。如一条河流，既可以用作水力发电，也可以用作农田灌溉，还可以用作航运通道，甚至可以用作观光风景。(4)王文革：《自然资源法——理论·实务·案例》，北京：法律出版社，2016年，第3页。

第一，自然资源用途具有时代性。不同时代的科学技术水平不同，人们对自然资源的开发利用水平也不相同。在人类开发利用自然资源过程中，人的主观能动性发挥着积极推动作用，随着人类科学技术水平不断提升，原先没有用处的自然界物质，有可能变为重要的自然资源。因此，同一种自然资源，在不同科技条件下，其用途也会发生变化。随着越来越多的自然界物质被人类所利用，自然资源种类也越来越丰富。如在原始社会，土地对人类而言，其基本功能是用于种植农作物。以后，随着探矿、采矿技术出现，人类具备了矿产开采能力，矿产资源随之出现。很长一段时间内，采矿留下来的地下管道没有太多利用价值，但随着碳捕获、碳封存等技术出现，这些地下管道成为可以利用的地下空间资源。

第二，自然资源用途的地域性。同一种自然资源处于不同区域，其用途和功能也不尽相同。缺水区域，水资源主要用于保障人们的基本用水需求，其他方面用途则要严加管控；水资源相对丰富的区域，水资源还可用于水力发电、水产养殖、水利灌溉等。由于地理位置、自然资源蕴藏、气候条件、人口密度等差异，自然资源在不同区域可能会表现出用途的差异性。有的适合农业生产，有的适合牧业养殖，还有的适合工业开发。不同区域的自然资源也会直接影响该区域农业生产的特点，区域自然资源状况决定了区域间农业生产的界限以及区域内农业的构成。(5)李艳红：《山西省农业自然资源的地域差异研究》，《经济师》2010年10期。当前，尤其要注重陆地与海洋的空间特点，实现用途管制的陆海统筹。

第三，自然资源用途的多样性。自然资源的用途往往不是单一的。以森林资源为例：首先，它有物质资源的用途，可以提供大量的木材，用于建筑、家具、造纸等，还能为人类提供大量的食用果实，作为食品或者饲料的来源。其次，它有旅游资源的用途，成片的森林本身就是一道美丽的风景线。再次，它还有吸收二氧化碳的功能，获得林业碳汇也是其重要功能之一，森林在维持全球碳平衡中有着巨大的贡献。(6)孙清芳等：《森林碳汇功能的研究进展》，《环境科学与管理》2013年第3期。除此之外，森林还有蓄水功能。因此，不能从单一视角考量某一自然资源的用途，在进行用途管制的过程中，应当在综合权衡的基础上提出最有利于生态平衡的管制措施。

第四，自然资源用途的负外部性。企业或者个人在开发利用自然资源过程中，负面效应常相伴相随。自然资源的开发利用如果给他人带来福利损失(成本)，则可称为负外部性。(7)唐跃军等：《环境资本、负外部性与碳金融创新》，《中国工业经济》2010年第6期。如在人类开采矿产资源过程中，地质结构破坏、环境污染、物种减少、生态平衡被打破等负效应难以避免。在储存性自然资源开发和利用的每一阶段，都少不了各种相关环境资源的配合。开矿会破坏土壤、植被和排水系统，还会造成一定程度的大气污染或者水污染，降低周边风貌的观赏价值，如果开采不慎可能还会引发事故，危及周边居民的生命健康和财产安全。(8)[英]朱迪·丽丝：《自然资源：分配、经济学与政策》，蔡运龙等译，北京：高等教育出版社，2002年，第70页。然而，在很长一段时间内，人类忽视了开发利用自然资源的负外部性。科学技术的进步使人类非常自豪，人类越来越相信自己生活在自然界之上，失去了对自然的尊重。(9)谢高地：《自然资源总论》，北京：高等教育出版社，2009年，第22页。如果开发利用自然资源时使用的技术是不可持续的，资源开发将面临一个严重问题，那就是未来的资源福利减少。此时，进行有效的资源管制是必要的，以避免不可逆转的可再生资源不断退化。(10)Coria Jessica, Sterner Thomas.Natural Resource Management: Challenges and Policy Options, Annual Review of Resource Economics, 2011,(3).因此，在人类自信地应用科学技术的同时，必须把科学技术的应用与生态保护综合起来考虑。如保护湿地的目的不仅是保护湿地本身，保护生物多样性、减缓气候变化、恢复自然景观也是湿地的功能体现，在考量湿地用途时应从防止湿地减少、生物多样性减少、湿地功能衰退等方面进行综合权衡。可见，自然资源开发利用负外部性效应的出现，是加强自然资源用途管制的重要原因。

综上所述，自然资源用途管制，是指在特定时空条件下针对自然资源功能的应用范围和应用程度进行的一种带有行政强制力的政府管制。对自然资源开展用途管制，不仅应当考虑不同时期、不同地域的自然资源用途差异性，还应考虑同一种自然资源用途的多样性特征及其自身可能存在的负外部性特征。

二、自然资源用途管制的制度构成

(一)自然资源用途管制的主体

第一，自然资源用途管制的权力主体：管制者。自然资源用途管制的实施主体是依法实施自然资源管理的相关政府部门或者组织。首先，担负管理自然资源职能的政府部门，是负责实施自然资源用途管制的最主要主体。(11)施志源：《自然资源用途的整体性管制及其制度设计》，《中国特色社会主义研究》2017年第1期。就中国现状而言，管理自然资源的部门比较分散，部门之间职能不清、相互推诿的现象屡见不鲜，一些部门有利则管、无利则躲。自然资源用途管制的职能不能由一个统一的部门行使，是我国生态文明制度建设必须解决的一个难题。自然界的各种资源是有机联系、不可随意分割的整体，将自然资源用途管制的职能分散于不同部门，显然不利于从整体上规划生态环境的保护，甚至可能因部门的权力之争、利益之争而导致生态环境被破坏。作为自然资源用途的管制者，保持自身廉洁是首要要求。国外学者研究表明，当政府出现督察腐败时，资源用户更可能出现违反国家规则的意图；要提高资源保护政策的有效性，应付出更多的努力以减少执行自然资源法规的政府官员的受贿行为。(12)Aksel Sundström. Corruption and Violations of Conservation Rules: A Survey Experiment with Resource Users. World Development, 2016,(85).在2018年国务院机构改革之后，自然资源部正式成立。在此背景之下，自上而下的自然资源管理职能必将重新整合。当前，应当利用好这一有利改革契机，大力推进自然资源用途的整体性管制。

第二，自然资源用途管制的义务主体：受管制者和一般民众。自然资源用途管制的受管制者主要是有可能对该自然资源进行开发利用的各类主体。自然资源用途管制的受管制者主要包括三类：一是以盈利为目的的自然资源开发利用者，这类主体违法开发利用自然资源将承担相应的法律责任。二是以公益为目的的自然资源开发利用者，对于这类主体开发利用资源的行为，从总体上应以鼓励为主，以管制为辅。当然，这类主体应当事先取得相应的资质，并将开发行为严格控制在“公益”领域，不得以“公益”之名谋取“私益”。三是以保障基本生存为目的的自然人，对这类主体的基本生存资源需求，法律应当予以充分保障，不得假借管制之名限制其基本资源需求；对这类主体的更高福利资源需求，应当给予逐步满足，这是社会不断进步的表现。当然，针对这类主体一些适当的管制措施也是必须的，这样可以促进人们的资源需求与经济社会可持续发展相合拍。特别是对于个别人的奢侈资源需求，应当采取严格的管制措施，对于触犯法律的浪费资源行为，应当追究相应的法律责任。如一些研究表明，大多数用水者对用水规则的遵守，主要是出于强烈的自发合规性，用水者意识到需要一个维护水资源的共同规则，但也存在为谋求盈利而非法取水的情形。因此，强大的威慑对于解决故意非法夺取水资源的特定情况是必要的，水行政程序的改进可以最大限度减少违法者逃避处罚的可能性。(13)Greiner Romy,Fernandes Leanne, McCartney Fiona, Durante Jeanette. Reasons why some irrigation water users fail to comply with water use regulations: A case study from Queensland, Australia. Land Use Policy, 2016, (51).

在自然资源用途管制法律关系中，普通民众一般承担不作为义务。自然资源实施用途管制，意味着开发利用自然资源的各类主体必须符合自然资源用途管制的要求。对于一般民众而言，则意味着增加了不违反该用途管制要求的不作为义务。换言之，实施自然资源用途管制之后，可能会给原先的自然资源利用人带来生活上的不便，甚至增加其生活成本。如原本可以自由取水的区域被确立为饮用水水源一级保护区域之后，政府可能在该区域实施封闭式管理，该区域周边居民的取水、用水自由会受到一定的限制。为化解这一矛盾，就需要政府在进行自然资源用途管制的同时采取相应的配套措施，如提供替代的资源利用渠道或者给予利益受损者必要的经济补偿等。总之，只有充分考量自然资源用途管制可能带来的负面影响，辅之以必要的补救措施，自然资源用途管制的各项要求才有可能让公众普遍认同和自觉遵守，一般民众的不作为义务也才会真正落到实处。

(二)自然资源用途管制的对象

自然资源用途管制的对象是法律法规明确规定的、需要政府采取一定管制措施的自然资源。研究自然资源用途管制，关键要弄清用途管制的对象。只有弄清楚哪些类型的自然资源需要进行用途管制，它们具备哪些基本特征，自然资源用途管制才能做到有的放矢。

第一，并非全部的自然资源都需要进行用途管制。自然资源根据可再生程度，可分为可再生资源、不可再生资源和恒定资源。(14)张梓太：《自然资源法学》，北京：北京大学出版社，2007年，第2页。对于自然界中大量存在的恒定资源，由于在可预期的未来并不具有稀缺性，无论人类如何开发利用，其存量仍然是无穷大，因此不需要从法律上进行用途管制。对于可再生资源，则需要实施适当管制措施，以保证其消耗速度与再生速度大体平衡。对于不可再生资源，由于其总储量将随人类的开发利用而不断耗竭，需要采取最有效的用途管制措施，以尽量延长该资源的使用寿命。

第二，对于某一类型的自然资源，其管制措施可能会随着科学技术的进步而发生变化。这种变化包括两种可能：放松管制和加强管制。一是科学技术的进步促使对某一资源放松管制。如对于煤炭等不可再生资源，如果人类找到能够替代其功能的其他资源，则可适当放松原先的管制。二是科学技术的进步促使加强对某种资源的管制。自然界中的某种物质，如果无法开发利用，对人类而言便没有直接的利用价值，无须对其进行用途管制。但随着科学技术进步，人类逐渐发现其稀缺性和巨大利用价值，并拥有对其进行开发利用的技术条件，此时，这一物质就转化为人类可以开发利用并且能够提升人类福利的自然资源，对这一新型自然资源实施用途管制就有必要。如虽然目前学界对气候资源开发利用的管制尚未形成共识，但广西、黑龙江、山西等省已制定了气候资源地方性法规，安徽等省也把气候资源立法纳入未来5年的立法规划。从生态文明建设目标和总体要求出发，为实现气候资源可持续利用，以构建合理的气候资源开发利用秩序为基本目标，对气候资源开发利用进行一定的政府管制是非常必要的。

(三)实施自然资源用途管制的行政手段

自然资源用途管制主要靠政府部门实施，政府实施自然资源用途管制有赖于有效的行政手段。当前，需要综合运用各类手段，以有效落实自然资源的用途管制。

自然资源用途管制中的行政规划，是指政府为了有效实施自然资源用途管制，按照法定职责与权限，编制自然资源的开发利用计划，以明确自然资源开发的空间范围、时间范围和利用强度等。自然资源用途管制的行政规划是实施自然资源用途管制的首要环节，只有制定出科学、合理的行政规划，自然资源用途管制才能做到有的放矢。

自然资源用途规划按照年限不同，可以分为长期规划、中期规划和短期规划。一般而言，10年以上的规划称为长期规划，5年左右的规划称为中期规划，年度规划称为短期规划。按照规划用途规划的自然资源，从类型上可以分为总体规划和专项规划。如《主体功能区规划》就是一个总体规划，而《国土资源利用专项规划》《海岛保护规划》等则属于专项规划。按照制定规划的政府部门层级，自然资源用途管制规划可以分为国家规划、部门规划和地方规划。由国务院发布的自然资源用途管制规划属于国家规划，由国务院部委发布的自然资源用途管制规划属于部门规划，地方政府出台的自然资源用途管制规划属于地方规划。一般而言，自然资源规划方案要综合权衡资源评价、环境影响评价、经济效益评价和社会评价等各种因素。(15)施志源：《自然资源用途管制的有效实施及其制度保障——美国经验与中国策略》，《中国软科学》2017年第9期。

自然资源用途管制中的行政许可，是指有权进行自然资源用途管制的行政主体，根据行政相对方的申请，经依法审查，在法定权限内通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事自然资源开发利用的法律资格或法律权利的一种行政行为。对自然资源开发利用主体的行政许可，往往与自然资源的有偿使用联系在一起。对于可以开发利用且需要缴纳一定使用费用的自然资源空间，政府往往采取行政许可的方式来赋权。此时，行政许可成了政府最常用的一种自然资源用途管制手段。从某种意义上讲，用途管制与行政许可之间存在辩证关系：一方面，用途管制与行政许可存在一定矛盾。用途管制意在制止自然资源开发利用规模的无限扩大，行政许可则在于赋予行政相对人开发利用自然资源的权利。某种资源开发利用行政许可的力度越大，往往表明该自然资源用途管制的程度越松。另一方面，资源利用行政许可又是实现资源用途管制最有效的手段之一，限缩行政许可可以有效控制自然资源开发利用的规模，从而实现用途管制的目的。由此可见，自然资源用途管制中的行政许可，难点在于如何把握好“度”，核心是要把握好资源许可中自由裁量权的运用。既要充分保障行政相对人的资源开发权利，不可随意限缩申请人的权利范围，侵犯行政相对人开发利用自然资源的合法权益；又要充分关注自然资源开发利用的负面影响，对于技术条件要求较高的资源开发利用，应当严格审查申请者的人员、设备等条件，不能随意放松申请者的资质条件。

自然资源用途管制中的行政指导，是指政府在实施用途管制过程中，适当运用指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求行政相对人的同意、配合或协助，以实现自然资源用途管制目的之行为。行政指导的最大优点在于通过引导、协商等宣传沟通机制实施自然资源用途管制，不容易引起受管制者的抵触。如果方法得当，比较容易获得行政相对人的理解与配合，管制的效果也往往比较理想。有效开展资源用途管制的行政指导，首先需要有一套规范的行政指导规程。行政指导的主观能动性比较大，指导得好可以起到规范自然资源开发利用的作用，反之既影响资源开发利用的效率，又可能造成更为严重的负外部效应。因此，在开展行政指导之前，有必要由现有的各自然资源管理部门出台通行的操作规程，把资源利用行政指导作为一种“规范活”，规定好资源用途管制行政指导的规定动作，避免出现太多的自选动作。有效开展资源用途管制的行政指导，还需要一批善于资源开发利用指导的行政人员。盲目指导不但起不到行政指导的预期目标，还可能起反作用。这就需要通过有效的培训机制，尤其是加大资源利用相关科学技术知识的培训，大力提升负责自然资源用途管制的行政人员的整体素质。只有把资源用途管制的行政指导当成一种“技术活”，行政指导才能真正有效指引资源的开发利用。

自然资源用途管制中的行政强制，是指行政主体为实现用途管制目标，对违反用途管制法律的相对人，根据法定权限并按照法定程序，从人身、财产和行为等方面采取强制性措施。行政强制的有效运用，表明自然资源用途管制是具有国家强制力保障的一种有效管制手段。应当注意的是，行政强制措施只是一种暂时性管制措施(16)蔡道利：《健全自然资源资产产权与用途管制制度》，《广西日报》2013年12月24日。，且容易激化行政主体与行政相对人的矛盾，在自然资源用途管制中应当谨慎使用。在实施自然资源用途管制过程中，不能一味依赖政府的行政强制措施，加强法律、法规、政策的宣传与普及，做好耐心细致的解释引导工作同样非常重要。当然，这并不意味着行政强制措施在自然资源用途管制中毫无作用。恰恰相反，对于不顾管制措施，在引导或劝告之后仍我行我素的资源开发利用者，应当及时采取必要强制措施，以避免其资源开发利用行为造成更大的生态破坏。

自然资源用途管制中的行政处罚，是指实施自然资源用途管制的行政主体，对违法开发利用自然资源的相对人，依法定职权和程序给予行政制裁的行政行为。对违法开发利用自然资源的相对人实施行政处罚，应当按照法定权限和法定程序进行。行政处罚是对尚未构成犯罪的违法者的一种法律制裁，是有效落实自然资源用途管制的重要手段，也是体现自然资源用途管制强制性的一道屏障。如果说行政强制体现的是自然资源用途管制的威慑力，行政处罚则是给予违法开发利用自然资源的主体一种实在的法律制裁，要求资源开发利用者对其行为所带来的不利后果承担相应代价。当然，行政处罚是一种严厉的法律措施，应当谨慎运用，并尽量避免激化矛盾。首先，作出相关行政处罚决定的主体要适格。只有具备行政处罚权的行政主体，才能对资源开发利用不当的行为作出相应处罚。其次，自然资源用途管制中的行政处罚应当严格依法进行，行政主体不能随意创设处罚品目或任意扩大处罚适用范围。不同类型的自然资源开发利用的要求不同，同一性质的行为用于开发不同类型的自然资源可能产生截然不同的后果。行政主体的行政处罚不能仅认定行为的性质，还应统筹行为特征、行为后果与自然资源本身的特殊性，进而考量行政处罚的适用。如任意采摘普通草药和任意采摘珍贵野生植物，这两种情形的法律后果明显不同。而行政主体在法律的适用上，应当根据法律的不同规定作出相应的行政处罚。再次，自然资源用途管制中的行政处罚应当遵循法定程序，尤其要慎用简易程序。环境问题成因复杂，周期较长，开发利用自然资源给周边环境带来多大破坏，在环境损害的估算上往往具有较大难度。因此，在认定自然资源开发利用者的行政责任上，应当给予自然资源利用者充分的申辩权。只有在充分论证基础上作出的行政处罚，才能真正实现资源用途管制的目的。

自然资源用途管制制度，是为明确自然资源的用途、规范行政主体的管制行为而制定的制度。自然资源用途管制制度的主要内容，包括用途管制的实施主体、用途管制的受管制者、用途管制的对象、用途管制的实施策略以及用途管制的法律手段。自然资源部成立后，自然资源管理职能将重新整合，应当利用好这一契机，努力实现自然资源用途的整体性管制。自然资源用途管制的义务主体包括受管制者和普通民众。受管制者是指对该自然资源进行开发利用的各类主体，普通民众一般承担不作为的义务。并非所有自然资源都需要进行用途管制，在管制对象上，应当明确需要用途管制的自然资源范围。在管制行政手段上，需要综合运用行政规划、行政许可、行政指导、行政强制、行政处罚等手段。