典型国家（地区）住房保障制度评述

龚 亮

（南京建设发展集团有限公司，江苏南京210000）

1 香港住房保障制度

1.1 香港住房保障制度的现状

香港政府采用了双轨制的住房供应体系，即实施市场化的商品住房和政策类的保障性住房两种模式并行［1］。目前，香港约有50%的人口居住在政府提供的以不同程度补贴的公共房屋中。其中，30%左右的人居住在政府提供的公共租屋，20%左右的人购买的是政府以低廉价格出售的居屋。而居住政府持有的出租房或购买政府低价出售的居屋，与市场化的商品住房比例基本达到1∶1。

香港政府以分层级的形式制定明确的实施标准向社会提供公共住房，因此在香港的住房保障系统中分层次性供应是其显著特征。从收入分配入手，依据各社会层级统筹安排住房需求，如低收入家庭、中等收入家庭、高收入家庭对住房租住、自有及商品住房需求，逐步建设了一套完整的、相互衔接的供应体系。

香港在解决公共住房的建设资金问题上主要采用两种途径：一是政府进行财政拨款、低息贷款、无偿划拨土地。二是通过房屋委员会出租公共住房的配套建筑或出售给中等收入家庭自置居所的购房款项，以获得用以新建、维护公共住房所需的建设资金。

1.2 香港的公共住房制度：以公屋建设为主

香港的公共住房制度是以公共住房建设为主，由政府部门出资新建和维护，并持有房屋产权，建成后由政府以低廉的出租价格为无力承担市场房租的低收入家庭提供出租服务，是香港重要的社会住房保障举措。居屋是香港的公共住房体制下的另一类社会住房保障举措，是由政府投资新建，建成后以低于市场商品房的价格出售给符合申请资格的中低收入家庭。香港的公共住房建设投入大量政府资金，作为一项长期进行的基本保障。20 世纪90 年代以来，基本住房问题已经大步缓解，公共住房的建设稳定保持在0%～5%的年增幅。从1993 年起，为鼓励中等收入阶层自置私人居所，香港政府实施了“夹心层住屋计划”政策；1997 年后更是进一步推进私人居所的土地供应；2002年之后，私屋的存量增长更是稳定地高于公共住房。通过对公共住房及市场化商品房政策的重新调整，政府逐步退出住房供应主体机制，取消政府投资的居屋模式的新建和出售，大力倡导私有房屋的建设。

2 新加坡住房保障制度

2.1 新加坡住房保障制度的现状

新加坡政府采取对不同收入阶层，分级保障、差别对待的方式：一是由政府部门负责出资兴建组屋，以低廉的价格出租或出售给符合要求的中低收入家庭。二是由开发商建设市场化商品房以满足一部分高收入家庭的住房需求。新加坡由政府部分投资新建的政策类住房占房地产市场比重长期保持在90%左右，有效地针对不同阶层分配其有能力负担的住房，使得供应体系从上而下、衔接完整。同时针对不同户型、面积的购房补贴政策采用分层级的方式，如给予购买一室一套户型的家庭补贴1/3 总房款；对购买三室一套户型的家庭补贴5%总房款；购买四室一套的家庭，非但没有补贴，还要按照建房成本另收5%的利润。

2.2 “居者有其屋”政策与实行中央公积金购房制度

1964年，新加坡房屋发展局正式提出了“居者有其屋”的政策计划，由新加坡房屋发展局将公共住房出售给低收入家庭自用。于是，从1964 年开始到2000 年，经过了8 个五年计划，建屋局共建设了保障性住房约95 万套，到2012 年已突破100 万套。与此同时，居住政府部门分配的房屋的人口数占总人口数比值，也从1960 年的10%，逐年上升，到1994 年超过了90%，后来因为部分收入较高的居民开始转移购买需求到改善性私人住房上，故所占比例缓慢下降，目前住在租屋的人口约占总人口的85%左右。

3 美国现行住房保障体系

3.1 美国现行住房保障制度现状——住房“可支付”

美国保障性公共住房保障的供应模式主要是以商品化住房为主的供给模式，表现在商品化住房保有量程度高，自有住房占率大，以市场化商品房为主供给，私有资本在住房领域占主要支配地位，政府层面主要利用经济政策和行政管理手段对商品化住房市场进行调节。首先，政府运用住房金融体系为购房人提供长期低息的购房抵押贷款。其次，政府补贴给有租房需要的低收入家庭，主要以提供租房券、租金凭证的形式，用以补贴支付超过中低收入家庭月收入30%的租金。这样的金融支持、财政补贴方式，即使住房需求得到保障，又使开发商和房东获得市场租金或市场售房价收入，保障其投资收益率，进而不会影响其投资和开发建设的积极性。

3.2 住房金融市场体系链

美国的住房金融市场体系链是由一级和二级金融市场所构成。一级金融市场是住房贷款房贷的市场，其由购房者和放贷人构成。二级金融市场是证券化的住房抵押贷款市场，由房地美和房利美（即“两房”）、养老基金、投资银行、对冲基金和保险公司等构成。可以看出，在美国购房金融体系链上，购房的居民和追求高风险高利益的基金组织分别位于体系链的两端，分别成了这个住房金融体系中的最终借款人和最终贷款人。在这样的二级住房金融体系下，最终使房贷的借贷双方脱钩：二级市场投资者称为购房抵押贷款的最终实际贷款人，他们将承担最主要的风险。正是由于这样的风险转移，导致了一级市场的放贷者不注重审核借贷者的实际还贷能力。

4 典型国家（地区）住房保障制度的评述

4.1 香港住房保障制度评述

中国香港具有特色的公屋制度，早在20世纪80年代就被中国大陆借鉴，形成了中国内地的廉租房制度，在一定程度上的保障了我国低收入家庭的住房实际需求。但是由于中国大陆地广人多，各地区发展差异较大，住房具体情况不同；并且由于国民经济发展起步晚，国家没有足够的财政能力来支持大范围的廉租房建设和供给，故无法像香港一样，政府集中提供租住公屋。

4.2 新加坡住房保障制度评述

我国引入新加坡的住房公积金制度，一定程度上帮助了住房者购房及住宅贷款问题。但由于中国城镇化水平远不及新加坡，公积金制度无法普及每个国民。由于公积金的缴纳是企业和职工各缴纳一部分，对企业产生了一定负担，更何况内地经济仍处于发展阶段，企业发展急需资金，职工平均收入也未达到富裕水平，公积金的缴纳对中国内地企业和职工都产生了一定的负担，故公积金的缴纳和由公积金提供金融支持的公共住房建设也就不如新加坡了。而新加坡政府长期保持90%以上的公屋供给，虽然保障了居民的住房，有效控制了房价，但却挤压了房地产的利润空间使房地产市场发展缓慢。

4.3 美国住房保障制度评述

美国强大的住房金融体系，完善的二级房贷市场，的确给购房者提供了低成本的贷款方式，有效地保障了中低收入者的住房“可支付”。其极具自由经济特色的住房金融体系可以被中国所借鉴，中国内地应建立完善的住房贷款一、二级市场，以求降低住房贷款利率，鼓励居民贷款买房，加速房地产市场的资金流动。然而，由于美国过度依赖新自由主义经济政策，政府完全不对市场进行干扰，导致其金融监管体制缺失，从而引发了著名的次贷危机。因此，中国在积极建设住房贷款二级市场，促进市场化的同时不能放松金融监管。

5 完善我国保障性住房制度的建议

5.1 在住房保障领域坚持以政府为主导

我国将房地产业作为了国民经济发展的支柱，积极推进住房市场化。但由于社会收入层次因素，市场化住房并不能满足所有人对住房的实际需求，在因商品房市场快速发展而带来经济快速化增长时，政府部门应将商品房市场与保障性住房需求相结合，根据市场变化情况不断调整住房保障政策及覆盖面，为低收入家庭提供更好的居住保障权益。

我国现在住房市场上最严重的问题之一就是房价过高，而政府建设的公共住房占比越大，对市场房价的控制性就越强，应依据住房实际需求，系统性的研究保障性住房和商品房在整个社会住房供应量中承担的比例。在商品房建设领域中，一方面适度调控，控制房价以保障中等收入家庭购房需求；另一方面在针对低收入家庭的保障性住房领域中，政府应肩负起主导作用，如设立专门建设开发、分配供给的管理机构，确保住房保障的建设分配政策落到实处。同时，针对保障性住房设立相应的土地、金融、税收等政策体系，保障住房供应的健康稳定发展。

5.2 建立完善的住房保障法律体系

目前，我国并未出台《住宅法》，且针对保障性住房领域的法律法规还不是很完善，仅有部分政策条例或地方性法规。由于缺少具体专业性质的住房保障体系法律法规，使保障性住房的含义不明朗，针对的保障群体分界不尽清晰，政府租房、购房补贴形式和租房、购房资格分配程序不尽细化、规范，同时没有完备的法律背景为执行住房保障管理政策做坚强后盾，容易造成作为投资主体的地方政府在执行保障性住房建设任务和执行相关政策时重视不足、进度迟缓。因此，应尽快完善符合我国国情、适应社会主义保障性住房供给市场发展需要的法律法规，明确保障性住房专业管理机构设置及其职责权限，进而加强中央对地方政府的硬管束，确保住房保障政策落实到位。同时，地方政府还应结合当地房地产经济发展、地区社会住房需求发展的实际情况，制定出符合地方性需求的住房保障制度，从立法上明确规定适宜住房保障的申请对象、保障面积、保障标准、建设资金的来源［2］；严惩以不正当手段骗取优惠保障资格的不良行为，确保资格审查过程中的公平、公开、公正，制定详细的住房保障申请对象的进入、退出机制，完善保障住房的申请审核办法。

5.3 完善保障性住房领域专业金融体系

国际经验表明，发展住房金融二级市场，可以将货币信贷一级市场和住房证券抵押市场有机结合起来，促进住房抵押贷款资金良性循环，开发一大批降低门槛和利率的房贷金融产品，将其引入住房抵押贷款市场，进而使有购房需求的低收入家庭以低廉的贷款利息成本取得贷款，使其住房“可支付”［3］。因此我国应该促进住房二级市场建设，而二级金融市场建设的核心是采用证券化形式的住房抵押贷款，积极地筹备发展证券化形式的住房抵押贷款,成立专业从事证券化住房抵押贷款的金融机构，采取从各公积金中心和商业住房贷款银行收购个人房贷，组成资产池，并通过政府相关部门提供金融担保以发行证券的方式来筹集资金。

创新住房公积金管理制度，首先要充分调研符合保障要求的低收入人群需求，逐步扩大住房公积金受益者覆盖范围，针对愿意缴纳公积金的人群做到应缴尽缴，全部纳入公积金缴纳管理体系。其次，降低使用公积金的申请门槛，打破公积金主要用于购买房屋及还购房贷款的限制，将住房公积金使用功能拓展至支付房租、个人房屋装修支出等相关领域。最后，要加强公积金资金投资运营渠道，实现公积金资金的保值增值，积极转变公积金领域“重归集、轻使用”的传统观念，积极寻求公积金管理过程中创新投资运营使用机制。

6 结语

住房问题是涉及千家万户切身利益的民生问题，保障性住房制度是政府提升人民幸福感、满足感的重要举措。我国逐步建立完善的经济适用住房、公租房、廉租房等为主的保障性住房供应体系，改善了中低收入家庭的住房需求，但为适居者有其屋，仍须不断加强保障性住房制度的改革步伐。本文从典型国家（地区）住房保障制度角度，解析了保障性住房制度的内涵与依据，从政府职能、法律体系、管理机制、金融体系、融资渠道、供应方式等多方面进行探讨，为未来进一步加强住房保障制度改革提供参考。