村级工业园改造的问题与对策——以广东省佛山市为例

张开泽

近年来，佛山市在全国率先推进村级工业园改造，盘活低效产业用地资源，推动高质量发展，其改造经验对珠三角以及国内其他城市有一定的借鉴意义。

一、村级工业园改造的社会政策背景

村级工业园是佛山乡镇企业和中小民营企业兴起和发展的重要载体，其产出曾多年占佛山国民经济的“半壁河山”，成为铸就佛山早期工业繁荣的基石。随着社会发展，村级工业园土地利用低效、产业低端、环保安全隐患等问题越来越突出。据统计，到2018年8月，佛山全市村级工业园共有1025个，占地达19577.35公顷，加上零散用地1149.69公顷，低效用地约占全市工业用地面积的80%。低效用地问题已成为佛山推进供给侧结构性改革和落实乡村振兴战略不容回避的问题。

事实上，多年以来，佛山一直在探索改造村级工业园。2014年8月，佛山南海区获广东省政府批复成为全省唯一开展新一轮深化“三旧”改造综合试点单位。因“三旧”改造中的“旧厂房”改造与村级工业园直接相关，所以南海区推进试点过程中，目标逐渐指向村级工业园改造，并出台了一系列政策文件，村级工业园改造作为一项相对独立的政策与“三旧”改造同时并存。所以，佛山是国内最早推进村级工业园改造的城市。

2018年2月，广东省国土资源厅修订《广东省土地利用年度计划管理办法》规定：对珠三角不再下达普通计划指标，除原有的省级立项的重大基础设施外，将原来专项下达给各地的精准扶贫、农民住房、农村新产业新业态、体育设施等民生设施项目专项用地计划指标全收回由省级计划指标统筹保障。这一政策，促使土地资源极度紧缺的佛山加紧推进村级工业园改造，2018年佛山村级工业园改造进入高潮。南海区以前所未有力度打响村级工业园综合整治的攻坚战，顺德区更是直接把村级工业园改造列为党委政府的头号工程，佛山市政府先后出台《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018—2020年）》《佛山市产业发展保护区划定》和《关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》等政策文件，加强对全市村级工业园改造的宏观指导，推动佛山高质量发展。

二、村级工业园改造需直面的四大问题

（一）园区权利人的改造意愿偏低

园区权利人主要包括村集体、村民、园区内企业，村集体是园区集体土地所有权人，部分村民是园区土地的使用权人以及园区厂房的业主，因此，村集体及村民的改造意愿是决定园区改造得以启动的关键。客观来说，政府主导下的园区改造能提升其市场价值，会为村集体和村民带来客观利益，依常理，村集体和村民对政府的改造政策应该会予以积极的支持，但佛山在园区改造中“政府主动、村集体和村民被动”现象十分普遍，村集体和村民对园区的改造意愿整体偏低：一是部分村集体和村民因园区厂房已在租或使用，收入有保障，因而对园区改造消极对待，部分村民认为镇街政府有政治任务，急于改造，因而产生“拖延改造，争取更多政府补助奖励”的博弈企图；二是不同改造类型对不同权利人利益回报差异大，村集体和村民对经济效益不确定的“工改工”和无经济效益的“复耕复绿”两类改造回避甚至抵触，而“工改商住”模式又与规划不符，因而对改造持观望态度；三是由于“三旧”改造对手续不全的土地和厂房提供了完善手续的机会，部分村集体对完善手续心存幻想而以拖延改造的方式争取获得更多补偿；四是部分园区确实存在升级改造投入大、改造期较长、企业赢利空档期流失、回收时间长且存在不确定性问题。

（二）园区土地连片整合推进未如预期

将规模小、土地零碎分散的数个村级工业园，整合为连片大地块园区，利于今后承载大项目，打造发展大平台，提高规模效益，但总体上看，佛山园区土地连片整合推进未如预期：改造预期利益明显的“混合开发”式连片整合项目推进力度相对较大；改造预期利益不明显的“工改工”类的“跨园区跨村”连片整合不多、“跨区跨镇街”的大规模连片整合尚未出现。其原因包括：一是连片整合涉及用地权属更复杂，权利主体更多，利益分配协调更难，其中跨行政区的连片整合还会涉及不同行政区域之间的GDP分配、用地指标分配、排污指标分配、税收分担、整合成本分担、利益分成等问题；二是利益激励政策不明显，政府核定的土地连片整合成本、补偿标准与单个园区改造相差不大；三是政策对连片整合缺乏相关规则，连片改造路径未明，部分相邻园区用地涉及控规局部调整，按照现有政策和规划无法整合。

（三）园区改造融资不易

园区改造需要投入巨额资金，要依靠政府财政资金撬动社会资金参与。目前佛山五区园区改造资金来源主要有三种情形：区或镇公有资产出资、园区权利人出资、非园区权利人以营利为目的参与改造的社会资本。三种资金都存在融资难问题：一是区或镇融资平台公司以公有资产及其融资参与园区改造，受财政政策和资金使用性质的严格限制，难以满足园区改造巨大的资金需求。二是村集体融资，往往因园区土地建筑欠缺产权手续而难以作为抵押质押物获得金融机构授信审批；村民对大规模融资进行园区改造表决多持犹疑态度；园区企业作为园区权利人，受土地厂房租赁期和投资回报的影响，一般也怠于融资改造。三是企业实体以营利为目的参与改造的融资，因项目回收期长、盈利预期不明确、退出补偿机制细化不足、园区土地建筑产权手续欠缺难以采取项目融资，民营、外资等企业融资参与改造的积极性受阻。

（四）园区改造后的管理机制有待创新

在园区管理上，村级工业园主要采取传统园区管理模式，即：村民自治下的村集体管理或由村集体委托物业公司进行管理，而行政职能部门则依国家法律法规行使国土、环保、安全、工商管理等各项行政权，附之以联合执法或运动式行政执法。但是行政执法对园区来说具有外部性，容易导致行政管理部门与村集体和村民关系的紧张，管理成本高但效果却未必理想。村级工业园成功改造后如何重构管理体制，是园区改造不容回避的问题。

三、村级工业园改造的创新举措

（一）完善园区权利人的激励倒逼机制

一是完善收益保障机制。借助财政适度补偿机制，在做好园区与园区内企业之间的利益平衡基础上，适当减免园区业主和园区内企业在改造期内税收，确保园区业主或园区内企业不因升级改造而收益减少；完善土地混合出让制度，对部分具有特定条件和区位优势的园区，在适度提高土地建筑容积率基础上，允许从单一功能向多功能转型，提高土地的社会效益和经济效益；完善园区产业厂房使用权分割销售制度，明确产业厂房的产权分割对象和范围、产权分割条件、产权登记实施细则，吸引社会资本参与园区改造。二是完善利益补偿机制。对投入大且回报不确定的拆除重建（工改工）和无明显经济效益的“复耕复绿”的改造类型，适当加大区和镇街两级财政补偿力度。三是完善政策激励机制。在现有激励措施的基础上，可运用用地指标、环评、贡献奖励、税收返还等政策激励园区改造达标，促进园区主动升级改造。四是完善倒逼促改机制。针对园区违法用地和违法建筑较为普遍的现状，通过健全完善“两违”整治、环保整治、安全整治、无牌无证整治等单项专项整治或联合整治行动，提高园区整治效率；充分利用佛山立法权，进一步完善土地违法的惩治机制，对“小散乱差”而怠于改造的园区及企业提高行政执法实效，实现以打促改。

（二）加强园区连片整合改造

一是总结推广南海区农村集体经营性建设用地入市管理试点的举措，通过政策引导园区集体建设用地依法入市和流转，有利于实现园区土地整合。二是做好相邻园区整合意愿的调查摸底工作，对跨村、跨镇街或跨区相邻园区，由上级统筹协调部门依照法律和政策协调好跨镇街、跨区相邻园区整合的GDP分配、用地指标分配、排污指标分配、税收分担、整合成本分担、利益分成、园区管理等问题，相关做法在条件成熟后可通过市级政策文件予以规范。三是完善连片整合园区梯级差额补偿机制。鼓励相邻园区进行联合报建开发，结合连片整合园区的个数、改造面积、土地连片整合成本，实行梯级差额补偿机制，整合园区个数越多、面积越大的项目，政府予以的建设资金扶持力度也就越大。并在园区的上一级政府增设土地连片整合改造项目奖。对土地连片整合后达到面积标准、社会效益明显的园区，由政府扶持一定比例的污水处理建设的投入。四是连片整合项目涉及控规局部调整的，相关区、镇街和相关部门应密切配合，对符合控规局部调整条件的，按法定程序报市国土规划局审查，审查后按程序开展规划调整并报区人民政府批准。

（三）拓展园区改造社会融资渠道

实行“专项资金、属地分担、园区投入、银企互动”原则，多渠道筹措园区改造资金：一是发挥融资平台撬动社会资金参与园区改造作用。适当增加财政资金充实融资平台资产，如将建设用地入市调节金纳入融资平台，加强融资平台融资支持园区改造能力。二是发挥金融机构支持园区改造的作用。完善中小微企业投融资机制、政策性小额贷款保证保险、支持企业融资专项资金、融资风险补偿专项子基金等一系列金融扶持政策，发挥融资性担保机构对园区改造融资担保作用，鼓励银行业和投资行业等金融机构支持社会资本参与园区改造建设，保障园区改造资金需求，缓解园区企业融资难、融资贵问题等。三是支持鼓励非园区权利人参与园区改造。参照公益性项目的退出补偿机制，进一步细化社会资本退出补偿机制，发挥融资性担保机构对非园区权利人参与园区改造的融资担保作用，确保非园区权利人的社会资本在完成园区改造后，在不影响园区营运的前提下，能获得相应的稳定收益，降低其参与改造的后顾之忧；鼓励社会资本以合资、合作等包括BOT（建设一运营一移交）、BIT（建设一租赁一移交）、LBO（租赁—建设—经营）等具体形式参与园区改造；鼓励园区通过引进专业化公司提供“嵌入式”服务的方式吸引社会资本。

（四）创新园区管理新机制

一是将由原“村集体物业管理+政府行政管理”模式发展为“混合公司制”园区管理模式。建立镇（街）统一招商引资、统一基建配套、统一运营管理的“一镇一园”建设管理新体制；管理公司由村集体资产管理部门持股和镇（街）集体资产管理部门作政府代表持股组成，管理人员可由原园区物业管理人员和镇（街）政府派出人员组成；通过政府介入园区管理，破解园区管理的封闭性。二是加强和完善政府对园区管理公司的投入。镇（街）政府作为园区管理公司股东可采取适当的园区环保建设投入、承担公司管理人员部分职务津贴、管理人员培训等形式出资，政府的出资应以实现政策目标而不以赢利为目的，这种介入形式会被村集体乐于接受。三是建立园区评级制度和奖惩机制。结合园区改造标准及园区未来发展方向，适当参考高新产业园区的部分管理标准，从园区面积、基础设施建设、安全配套设施等方面构建园区评级制度的指标体系，引导园区规范化管理；健全园区评级奖惩机制，综合运用规划、用地指标等政策以及供电、供水等优先保证政策，赋之以环保、消防、安全生产等行政制约手段，以及园区管理负责人的约束和激励机制，确保园区管理新体制的落实。四是统一健全招商政策和规划。指导镇（街）结合园区的区位优势、配套产业、本土资源等因素，制定镇（街）园区中长期发展规划，完善园区招商引资指导目录；推进实施镇（街）园区龙头企业、产业链和产业集群的招商策略，借助镇（街）龙头企业影响，带动配套项目群进入园区，形成一定规模的特色产业链，进而形成产业集群效应，实现园区效益最大化。