加强征占用林地保护规范及管理工作的建议

2020-03-02郑奕璇

林业科技情报 2020年3期

郑奕璇

(广东省岭南综合勘察设计院，广东广州 510000)

在当前我国社会经济稳定发展的前提下，对林地的需求也随之增长，而因自然灾害、工程建设及毁林开垦等原因，逐步增大了林地转为非林地的面积。国家对各地区的要求是林地面积与森林覆盖率实现“双增长”，因此，针对征占用林地实施限额管理，林地保护的压力也日渐增大。如何加快环境良好型、资源节约型的社会建设，合理利用与加强保护林地资源，就成为各级政府与林业主管部门所面临的一项严峻考验。

1 征占用林地管理工作存在的问题

1.1 工作人员和群众对林地认知不足

虽然征占用林地管理中出台有配套的法律法规，但由于缺乏有效宣传，致使许多群众及工作人员对于林地认知较为模糊，认为荒山、灌木林和竹林地等不属于林地范畴。因此，在占用林地的时候并未办理手续，导致违法用地占地问题的发生[1]。同时，一些地方政府为了加快项目工程进度，没有严格遵循手续或有关规定，各项手续还未完善时就直接开工，出现先斩后奏的情况，之后在项目后期让执法机关办个处罚手续了事。即便相关配套的手续在后期进行了补办，但依旧会出现违规超占林地的情况。

1.2 征占用林地管理难度大

征占用林地是农村产业发展和社会建设的实际需要，其项目分散且多，不便于监管。针对政府批次用地、建房，道路建设等项目，业主按照规划一次性实施，监管起来不太困难。但是针对一些地处偏远的矿山企业，在开发的时候，企业使用的滚动开发、梯级开采方式，并且很多都采用现代化机械，有很快的开发速度，而监管又受到路程、时间等方面的限制，有着比较大的监管难度。

1.3 行政干预现象较为突出

在“一带一路”倡议下，我国许多地区经济都获得了显著进步，但在这一过程中，不少地方都忽略了经济建设和林业资源保护间的关系，不重视长远计划，为了谋取眼前可得的利益，实现地方经济的快速发展，不惜以牺牲林业资源作为代价[2]。甚至部分地方抱有功利性，为工程建设、市政建设及城市拓建等争取林地，导致在实际执法监管过程中，执法部门处在弱势地位，本来应得到法律监管的林地被直接占用。一些政府投资建设的工程项目，整个林地占用审批流于形式，或是直接就省去了这一环节，使得林地被占用情况得不到根本上的控制。诸如此类审批和监管不到位的问题，都致使林地流失，严重威胁着林地资源与面积。

1.4 仍然存在项目“化整为零”的情况

针对建设项目使用林地审核审批手续办理有明确规定，建设单位需一次申请，不可分为若干个子项目或若干段申请。然而，在实际操作过程中，某些用地单位存在着钻空子的情况，以“控制工期的单位工程”的名义，将“非控制工期的单位工程”先行申请办理使用林地相关手续。同时，这些“化整为零”的项目，都拥有相关立项部门的立项批准文件，这样一来，就加大了林业行政主管部门的审核审批工作难度和监管压力。

2 规范征占用林地管理工作的建议

2.1 加强法制宣传，提高管理水平

当前，我国林地管理的规章、法律法规都较为健全，但要普及这些法律法规，还需要加强宣传力度，如此才能够深入人心。具体要做好如下几方面：一是用地单位要明确，项目建设涉及的使用林地要向县级以上林业主管部门申办手续，在审核同意并核发使用林地审核同意书之后，林地才可以使用；二是让群众明白征占用林地需要进行手续的申办，让群众做第一关的监督，采用广播、宣传单、宣传牌等方式，使全社会了解林地保护的重要性和相关法律法规；三是基层政府有关人员及领导要了解，林地的利用与保护，都要严格遵循相关法律规定，不可仅凭行政命令行事[3]。并且林业主管部门要注意自身执法队伍执法水平及整体素质的提升，全力保证依法行政，坚决打击非法用地，从而确保征占用林地管理进入法治化、规范化的轨道。

2.2 减少行政干预，建立干部追责制度

当前，林业管理工作中仍带有很多行政色彩，给林地管理工作的有序开展形成了一定阻碍。一些地方为了获取短期利益或加快工程进度，明知某些行为是违法的，仍出面干预，给林地管理工作的规范化进行造成了严重影响。所以，应着手建立干部追责制，严格地惩处非法征占用林地行为，编制具体的监管管理方法与制度，控制和严惩非法干预行为，可专门围绕行政干预、林地管控不到位等行为展开控制、整治，制定并实施专门针对领导干部的监督管理法，还应加快相应地方法规的出台，严格依据林地管理的法律制度来追责。

2.3 合理监管，主动服务

征占用林地项目需要通过多个程序，即初审、审查、审核，而林业部门的监管也划分为事前、事中及事后监管三个阶段，为了确保项目有序开展，林业部门应采取介入式服务。一方面，为杜绝违法占地行为，要加强巡查，合理监管。加强事前监管，林业部门要加大力度管理辖区，林业管理站、林政稽查队及森林公安要做好辖区内的巡查工作。加强事前巡查，及时制止违法使用林地的行为，将之遏制在萌芽阶段；加强事中监管，及时将已获批的林地打上界桩，借助无人机、林调通、GPS等先进设备，精准定位使用林地的边界，避免违法占地行为的出现，让用地单位能够清楚办证的具体位置；加强事后督促，针对林地使用到期的项目，要督促其定植苗木恢复植被，快速恢复林业生产条件。另一方面，要对违法占地的行为进行严厉打击。针对超范围经营或未批先占林地的案件，要严格执法，加强力度，将案件办到位、办实，杜绝人情案，通过杂志、报纸、新闻媒体等平台，对违法案件进行曝光，并将相关违法信息录入到市场主体信用信息公示平台，督促企业遵纪守法。

2.4 注意部门协调，形成合力督查

各个部门之间应密切配合，加强协调。林业部门应密切联系招商、矿产、国土等部门，做好及时跟踪服务。当招商引资项目落户之后，要和招商、国土等部门互相联系，向项目业主主动提供政策咨询，使他们对征占用林地相关法律法规、规定有更多了解，最大限度得到他们的支持和理解，实现良好政策环境的营造，保证能够及时、快速的办理招商引资项目征占用林地手续。对于设立采石场、红砖厂及开采矿藏等矿区，矿产部门要组织水保、环保、安监、林业及国土等部门一同展开现场查验，并向各相关部门发函征求意见，使审批手续得到及时办理。对于没能获得《使用林地审核同意书》的建设用地申请，国土行政主管部门切不可受理；在接到单位的用地申请涉及林地的，国土行政主管部门应征得同级林业行政主管部门的书面审核意见，然后依法对建设用地审批手续进行办理[4]。一个建设项目需用到的林地，不可化整为零，要结合总体一次申请批准；分期建设的项目，不能先征待用，要分期征地；建设项目中一些被征占用林地需转为建设用地，不改变林地用途的，一并进行征占用林地审核手续的办理。所有征占用林地的工程建设项目审批、审核，都一定要查验山林权证，存在山林权属纠纷或权属不清，在没有依法处理前，都不能征占用、不能审批。

2.5 适当放宽使用林地审核审批权限

《占用征用林地审核审批管理办法》与《中华人民共和国森林法实施条例》中，对于使用林地审核审批权限有着明确规定。为了加强森林资源管理、提升行政服务效率、促使森林资源合理利用、良好解决保护和发展的关系，在严格与规范对行政许可的监督检查制度下，建议对现行《占用征用林地审核审批管理办法》的相关内容与条款进行修编，对审核审批程序做进一步完善，加强审核审批的监督与管理，对适用林地审核审批权限适当放宽，如此对林地用途管制与林地定额管理有积极意义。逐级分解下达林地定额指标后，在一定程度上，应由当地政府与林业主管部门，根据目前的相关政策导向和产业发展规划，进行统筹使用和分配，使有限的林地定额指标得到有效、合理的控制及使用，对于林地用途管制也起到积极作用。另一方面，有助于林地审核审批时效的提升，使林业行政许可效率更高，更有助于“异地占用、少批多占、未批先占”等违法使用林地行为的减少。