江西省生态公益林的保护现状、存在问题及对策研究

廖建宁 刘卫平 谢 琼

(1.井冈山市林业局大陇林业工作站，江西 井冈山 343615；2. 井冈山市林业局拿山林业工作站，江西 井冈山 343604；3.峡江县林业局，江西 峡江 331409)

生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的重点防护林和特种用途林。我国生态公益林等级按事权划分为国家公益林和地方公益林(其中包括省级、市级和县级)。国家公益林由地方人民政府根据国家有关规定划定并经国务院林业主管部门核查认定的公益林，包括森林、林木、林地等。国家公益林按照保护等级划分为特殊和重点两个等级。近年来，江西省通过加强公益林保护与培育，公益林质量得到明显提升，公益林区生态环境和景观效果得到优化，为巩固和发展江西生态旅游奠定了基础。

1 江西省生态公益林的保护现状

1996年，原林业部开展林业分类经营改革试点工作。1999年，江西省开展林地分类经营区划调查。2001 年，江西被列入国家森林生态效益补助资金试点省份，1900 万亩林地被区划为国家级公益林，成为林业分类经营改革的重要内容，江西省正式开启森林生态效益补偿工作。2006 年，江西省在实施中央森林生态效益补偿机制的基础上，启动地方生态公益林补偿项目，当年将1000 万亩林地区划为省级公益林，并纳入省级财政补偿。至2018年，全省纳入中央和省级财政补偿的生态公益林达5100万亩。其中国家级公益林为3241.27万亩、省级公益林为1858.73万亩，占全省森林面积34%，覆盖全省100个县(区)、市[1]。2001年，江西省划入国家生态公益林补偿的面积为1900万亩，林农获中央财政补偿资金9500万元。从2006年开始，中央财政扩大补偿面积，江西省安排专项资金，建立省级公益林补偿机制。2007年，江西省提高生态公益林补偿标准，达到每亩6.5元，此后标准继续提高，经过8次提高标准后，达到现在的每亩21.5元，补偿标准居于全国前列。补偿面积达5143.8万亩，占江西省林地面积的32%。截至2018年底，江西省累计发放该项补偿资金101亿元。2019年，江西省下达生态公益林补偿资金11.2亿元，是2001年的11.78倍。同时，首次对268.9万亩位于国家级自然保护区内的生态公益林实行差异化补偿，补助标准每亩再提高5元，达到26.5元。

经过多年保护和管理，江西省公益林管护情况良好，森林资源总量稳步增长，林分结构明显改善，生态退化状况得到改善，以杉松阔混交林、落叶和常绿阔叶混交林为主体的森林结构正在逐步形成，公益林区域生态脆弱、水土流失和地力衰退状况得到有效控制。据统计，目前江西省生态公益林每公顷蓄积量比2014年增长了5.9m3，年均净增长率为4.68%。江西省生态公益林区景观效果同步优化，为绿水青山转变为金山银山、发展生态旅游奠定了基础。按照生态公益林服务价值评价方法计算[2]，截至2018底，江西省生态公益林的森林生态服务功能价值达到5188.18亿元。

2 存在的主要问题

目前，江西省公益林主要存在三方面问题。一是补偿标准偏低。目前，江西省公益林补偿标准为21.5元每亩每年，与同类商品林收益和公益林生态价值相比，补偿收益明显偏低，林权所有者存在一定抵触情绪，对生态公益林资源和区位的稳定造成不利影响[3]。二是补偿机制不合理。目前，公益林补偿资金筹集渠道单一，仅由政府财政单方面投入，没有建立“谁受益，谁补偿”的多渠道补偿机制。三是计划面积不足。随着江西省省级以上自然保护区和森林公园的不断增加，符合公益林区划标准的范围不断增加，全省对生态公益林的计划需求量逐年增多，公益林计划缺口较大。

3 相应对策

3.1 提高补偿标准，落实多渠道补偿机制

争取在现有补偿标准的基础上，按提高2元每亩每年的幅度递增，到2022年将公益林补偿标准提高到30元每亩每年。建立多渠道补偿机制，通过计划、立法、市场等手段，实行从水电、旅游、矿山、水利、煤炭等森林生态效益直接受益单位经营收入中提取一定比例的资金，用于公益林保护、建设及对公益林所有者的补偿。

3.2 增加补偿面积，优化公益林布局

逐步将已经区划的尚未纳入补偿范围的防护林和特用林以及新增的符合区划标准的林地列入公益林补偿范围，未来5年计划增加省级以上公益林100万亩。同时，根据2017年5月出台的《国家级公益林区划界定办法》要求，按照“区位调重、树种调优、蓄积调高、集中连片、林农自愿”的原则，逐步将公益林补偿范围中大面积经济林、重点开发区域公益林和零星分散、没有集中连片的公益林小班，调整到区位重要、符合区划标准的林地中重新落实[4]。

3.3 完善监测体系，发布科学生态年报

在逐年铺开固定样地监测县的基础上，到2022 年，实现全省每个公益林分布县开展固定样地监测，样地总数不少于500 个，确保样地监测科学连续，数据采集规范，数据分析严谨，每年度向全社会发布公益林区域生态建设成果，客观展示全省生态公益林建设成效。

3.4 推进重要生态区域国家赎买试点

选择部分条件具备的市、县(区)先行开展试点，积极探索实施方法，总结经验成果，制定公益林赎买(置换)政策，在全省范围内逐步推广。 鼓励县级以上政府采取流转等市场化方式，给予林权所有者合理补偿，对江河源头和两岸、国家级自然保护区和森林公园等重要区位的集体和个人所有的公益林进行赎买，逐步实现重点区位公益林的国有化[5]。

3.5 制定《江西省生态公益林条例》

《江西省生态公益林管理办法》自 2009年8月 1日施行， 至今已实施近11年。随着国家对生态建设的日益重视，为进一步健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设，打造美丽中国“江西样板”的总体要求，应在《江西省生态公益林管理办法》的基础上，尽快制定《江西省生态公益林条例》》。公益林保护管理工作任务重、要求高，涉及部门多、范围广，对新时期公益林管理提出了更高的要求[6]。加大对破坏公益林行为的处罚力度，增加公益林区域禁止性活动，有利于加强对生态公益林的保护和管理，有利于完善生态保护的政策体系，使江西省的绿水青山产生巨大生态、经济和社会效益，提高全社会关注生态、保护生态的意识，更好地为美丽中国“江西样板”建设提供有力保障。

4 结语

生态公益林建设保护是一项长期、复杂的系统工程，我们要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的林业可持续发展理念，增强全社会生态公益林保护意识。各级政府应加大对生态公益林建设扶持力度，林业等相关管理部门应明确各自责任，共同推动江西省生态公益林建设保护工作的顺利开展，让生态公益林的主导功能发挥极致，使江西省的山更青、水更绿、天更蓝。