关于林地使用中存在的问题与对策研究

任 杰

(山西省桑干河杨树丰产林实验局，山西 大同 037006)

林地一般分为有林地、宜林地、疏林地、未成林造林地、灌林地、苗圃地等等，林地使用或经营则是指依托林地的划分进行的一系列能够产生经济及社会效益的活动。林地使用的核心问题主要集中在，如何使得不同性质的森林在合理合法的前提下产生经济及社会效益。在解决这样的问题之前，我们必须明确森林的种类以及承担的社会作用。进而提出有针对性的对策建议，以此促进我国林地使用过程中的规范行为，有效提升我国林地管理水平，从而使得我国森林资源能够发挥出更多、更有价值的作用。

1 森林的分类

依据现有相关法律规定，我国的森林主要包括防护林、经济林、薪碳林、用材林以及特殊用途林，其中，具有直接经济效益的是经济林、薪炭林和用材林，经济林如太行山、吕梁山一带的浅丘核桃种植林地，又如黄河、汾河等地沿岸的红枣基地以及山西西北地区仁用杏基地等，薪炭林如用材林如山西东部的石山水源用材林。经济林主要集中在人口密集的区域，其本身林地的生长及经济效益的产出与人类活动密切相关，在解决这类林地的问题时，就需要从“人”下手，进而解决“林”的问题。

1.1 经济林等直接效益林地的发展

山西地区林地使用存在功能模块植入较为单一的问题，在林地的使用上无完善的多功能模块规划，境内知名的复合功能的林地建设较少，且无完善的政策支撑。以山西地区经济林发展为例，山西现有经济林的种植一般是结合北方地区特有经济作物品种进行选种的，例如壳斗科的核桃、蔷薇科的杏以及鼠李科的枣等等，这些作物都具有一定的耐寒、耐旱能力，在生长上主要需要解决其水源灌溉、植物病虫害等问题，此外，还要不断提升品种性能，提升产量。当前山西地区的经济林发展问题，主要集中在无充足的系统化基础配套设施，无规范统一的政策指引，无完善的科研技术支撑。山西地区的经济林种植很大程度上需要靠天吃饭，林地的建设仍然属于粗放式发展，种植户的技能水平在短期难以提高。此外，山西地区经济林的农文旅游结合程度较低，尚且处于初级开发阶段。

针对当前存在的主要问题，在“人”的层面上要从两个方面解决。一是完善管理层级的技术配套，加大技术人员的建设规模及管理协调机构的建立；二是完善直接从业人员的技术培养力度。除此之外，还需完善灌溉等基础水利水电设施及交通路网的建设，进而与旅游业形成具备农旅结合的农业产业基地。

农旅结合的发展模式在我国有很多成功的案例，以四川省广元市苍溪县雪梨产业发展为例，苍溪县作为西南地区较为知名的产业基地，梨产业的发展经历了从无到有的发展过程，在完善的基础配套设施基础上，苍溪县政府积极与科研机构合作，建立完善的农技服务站，完善人才培养体系，积极引进高端服务人才。利用高学历人才建立起了一只专业素质过硬的管理团队，并结合“梨花节”等民俗旅游品牌的推广，依托明星的网红效应，苍溪县逐渐发展成为了四川乃至西南地区重要的雪梨生产及旅游基地。

1.2 防护林等社会效益林地发展

我国防护林地等功能林地的建设历史悠久，三北防护林的建设更是历史悠久。山西地区的防护林面积巨大，不仅包含单纯的防护林，还具有经济林等多重功能的作用。山西地区现有防护林及特殊用途林地建设，处于一个政府宏观调控的大背景下，整体建设及发展使用，属于大方向无差错、细节有待提升的阶段，主要存在以下几点问题。

1.2.1 监管力度不足

在很多地区，为了能够获取更高的经济效益，一些单位没有认识到林业管理的重要性和意义，将林地当成了“唐僧肉”，随意违规占用林地资源或者是滥砍滥伐。还有的地方为了获取更多的经济利益，直接将没有审批的林地资源随意破坏，从而造成了严重的生态问题和社会问题，在当地造成了较恶劣的影响。例如，2009年山西万荣三北防护林因建设大闸蟹养殖基地被毁坏，暴露了当地主管单位在林区的保护与防护上未能履行职责。由此可见，区域性的经济产业规划确实容易与林区建设产生矛盾冲突，在林区的前期建设与规划期间，更要结合产业规划，合理保护及发展林区。

1.2.2 群众林地保护意识差

国人自古以来就有“靠山吃山、靠水吃水”的意识，这使得很多林区群众对于林地保护的意识非常欠缺，滥砍滥伐的现象比较严重。很多人并不懂得林地保护的重要性，加上法律意识不足，造成了一些地区的森林砍伐现象比较严重。

1.2.3 部门间协调能力差

在林地使用上的审批，经常会进行多部门协调管理，比如在铁路、交通上存在的林地，究竟算不算林地范畴等。但是在一些地方，因为各个部门之间缺乏协调统一的部署，所以也给林业管理工作带来很大的问题。

1.2.4 处罚力度不足

目前，按照我国的《森林法实施办法》有关规定，对违法占用林地的行为，要求违法人恢复原样，并且需要缴纳每平方米10到30元的罚款。但是对于这些罚款不论是在力度还是在执行难度上都存在很大的问题。比如，很多项目不会按照正常流程先缴罚款再办手续，往往都是等项目快结束了，才想起缴纳罚款和办手续，甚至有些项目连罚款都不缴。同时，也由于林业行政处罚在执行上也存在很大的困难，导致了目前林地使用中出现很多违法的行为。

2 改进林地使用的对策建议

2.1 基于立法，不断提升林地保护力度

目前我国《森林法》对林地的保护和破坏林地行为的具体处罚规定还不够具体，因此，在具体的实践中去追责这些违规行为存在较大的难度。建议对此作出修改，比如对违规使用林地的相关处罚，需要有更加明确的规定或指导。完善政府违规使用的处罚制度，完善普通民众的违法处理手段，从而便于在实践中更好的体现法律效力。

2.2 建立责任追责制

对于当前违规使用林地的情况，政府领导素养不足也会造成林地的破坏及不合理规划。很多当地政府领导为了经济利益考虑，依然违规使用林地。故需有关部门来实施一套完善的领导干部责任追责制，从而督促和约束领导干部的行为，提升对执政干部的法律约束力。同时，也需严格落实林地使用的相关管理条例，杜绝“先占后审”的问题，一旦出现上述违规行为，就需立刻上报，对相关责任人也要进行严肃处理。以此建立具备知法，畏法，懂法的行政管理队伍。

3 结论

林地的使用与发展离不开科学技术的支撑以及管理人才合理规范的管理，山西地区的林地使用及发展不仅要考虑到为老百姓创造经济效益，还要结合林地建设，为区域性的气候乃至全国的环境生态贡献足够的社会效益。林地的使用与发展，需要政府等管理机构设计详细的产业规划及完善的多重产业融合能力。

在未来的林地使用及建设中不再满足于单一功能的需求，更多地是需要结合旅游、金融、科技等行业协同发展。林地的使用及建设需要完善的政策指引及充足的法律支撑，要想合理规范的使用林地并发展经济、提高社会效益，就需要以“人”为本，提升管理层及普通民众的科学素养及环境意识，进而实现“绿水青山好家园”的宏伟目标。