“十四五”规划时期中国需要开展农民工市民化攻坚战
2020-03-02简新华
简新华 黄 锟
内容提要:农民工市民化攻坚战是要在基本实现社会主义现代化新阶段的15年内使得近两亿已经和将要在城镇稳定就业的农民工中的大多数基本上成为市民;其必要性在于,这是新阶段基本实现社会主义现代化的客观要求、基本实现高质量新型城镇化和优化城乡结构的主要任务、更好地解决“三农”问题的重要措施、促进城镇发展和稳定的有益途径,是农民工市民化更有效的战略措施,也有助于推动全面深化改革、有效扩大内需;其可能性在于,无论从资金筹集方面来看,还是从制度改革创新方面来看,都基本具备实现农民工市民化的条件;其主要战略措施包括,由党和国家统一规划部署、综合配套、协调推进,实行市民化和回乡创业就业双管齐下的战略方针,以相关制度改革创新和有效筹集使用相关资金为战略重点等。
一、农民工市民化攻坚战的内涵
按照党的十九大的战略部署,2020年中国要夺取脱贫攻坚战的全面胜利,使得现行标准下的农村贫困人口全部脱贫;2021年中国将进入“基本实现社会主义现代化”的发展新阶段和“十四五”规划时期。那么,中国在国民经济和社会发展方面是否还应该开始实施类似于脱贫攻坚战这样的攻坚战呢?答案是肯定的,即从“十四五”时期中国应该开始启动,至2035年基本完成农民工市民化攻坚战。
所谓农民工市民化攻坚战,就是要在尊重农民工自身意愿和自主决策的前提下,采取切实有效措施,在基本实现社会主义现代化新阶段的15年内使得近两亿已经和将要在城镇稳定务工经商(或者说就业)的农民工中的大多数基本上成为市民,享受与城镇居民同等的权利和义务,在城镇安居乐业,不再在城乡之间频繁流动,在实现就业非农化的同时实现身份的非农化即市民化,也就是消除“半城镇化”现象,实现完全的城镇化。
这里之所以说是要使得大多数农民工市民化而不是全部农民工市民化,是因为农民工数量庞大,随着脱贫攻坚战任务的完成、乡村振兴战略的实施、农村经济的发展和就业机会的增加,应该鼓励也必然会有相当部分农民工回乡创业和就业,因此他们的身份也就不再是农民工,也就不需要市民化。农民工问题可以通过市民化和回乡创业就业两条途径解决。之所以说“要在尊重农民工自身意愿和自主决策的前提下,”是指不能只是采用行政手段强制农民工市民化,应该是创造各种有利条件,克服各种困难特别是制度障碍和资金不足,让农民工自愿顺利实现市民化[1]。
二、开展农民工市民化攻坚战的必要性
为什么要开展农民工市民化攻坚战?主要有以下几个原因。
第一,新阶段基本实现社会主义现代化的客观要求。
按照党的十九大的战略部署,中国2020年全面建成小康社会,2021年开始进入“基本实现社会主义现代化”的新阶段(2020—2035年)。作为新阶段的第一个五年规划,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展的主要矛盾决定了“十四五”规划发展的主要方式和基本任务应该是由高速增长转向高质量发展、由投资驱动为主转向创新驱动为主,进一步调整优化经济结构,建设现代化经济体系,使得“人民生活更为宽裕,中等收入群体比例明显提高,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小,基本公共服务均等化基本实现,全体人民共同富裕迈出坚实步伐”[2]。
在农村绝对贫困人口脱贫之后,中国的弱势群体就不再以农村贫困人口为主,而农民工和城镇贫困人口应是下一步需要重点帮扶的群体。在新阶段,中国要基本实现社会主义现代化,面临的最突出的经济社会问题已经不再是农村贫困人口问题,而是更突出的农民工市民化问题,只有有效解决农民工市民化问题,才能更好地优化城乡结构,缩小贫富差距和城乡差距,基本实现基本公共服务均等化,让城乡居民共享发展成果,逐步走向共同富裕,维持社会和谐稳定,最终实现社会主义现代化的宏伟目标。
农民工市民化要满足农民工在城镇的住房、医疗、教育、基础设施等多方面的需要,这些能够相当大地增加投资需求和消费需求,有效扩大内需,促进经济稳定增长。
第二,基本实现高质量新型城镇化的主要任务。
当今世界所有发达国家的城市化率都是70%以上,而基本实现社会主义现代化的新阶段中国应该基本实现高质量新型城镇化,实际城镇化率也应该达到70%左右,但是目前中国城镇化率依然偏低。不仅如此,虽然中国城镇化目前的速度基本合适,但是城镇化水平总体仍是滞后的,这种滞后不仅表现为滞后于国内经济发展水平、工业化或非农化进程,也滞后于国外同等发展水平国家或同样发展阶段的城市化水平[3]。2019年,中国常住人口城镇化率为60.60%,户籍人口城镇化率更是只有44.38%,户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率,两者相差16.22%;中国常住人口城镇化率比发达国家的城市化率低10%以上;户籍人口城镇化率更是比发达国家的城市化率低26.22%[4]。中国现在之所以城镇化率偏低尤其是户籍人口城镇化率偏低,主要原因在于数以亿计的农民工没有实现市民化,这是城乡结构不合理的突出表现[5]。有学者把这种现象称之为“化地不化人”的“半城镇化”,即土地城镇化了、失去土地的人没有完全城镇化,在城镇就业却不能获得城市居民的身份、不能享受与市民同等的待遇,这不符合以人民为中心的新型城镇化的要求。只有有效解决农民工市民化问题,才能克服城镇化滞后于工业化、人口城镇化滞后于土地城镇化、农民城镇化滞后于农民非农化的偏差,从而消除不合理的“半城镇化”现象,真正推进以人民为中心的高质量的新型城镇化,优化城乡结构[5-6]。常住人口城镇化与户籍人口城镇化基本一致,才是以人民为中心和社会主义现代化的必然趋势。如果到2035年中国还不能基本消除“半城镇化”现象,户籍人口城镇化率仍比常住人口城镇化率低10~20个百分点,那么就很难说已经基本实现了社会主义现代化。
第三,更好地解决“三农”问题的重要措施。
如果无法实现市民化,农民工就不能在城镇安居乐业,农村剩余劳动力也就不能持久稳定地转移。这不仅不利于实现高质量的新型城镇化,而且是“三农”问题突出的重要表现。因此,只有实现农民工市民化,有效解决农民工的住房、社会保障、就业、子女教育、医疗等方面的问题,才能让农民工在城镇安居乐业,实现农村剩余劳动力持久稳定转移,有效减少农民,促进农地流转,更好实现农业适度规模经营和农业农村现代化,消除农村留守妇女、老人、儿童和空巢家庭问题,保持农村脱贫攻坚战的成果、防止“返贫”,从而更好地解决“三农”问题[7]。
第四,促进城镇发展和稳定的有益途径。
农民工市民化,不仅要解决农民工的稳定就业问题,而且要解决农民工及其家庭的安居问题。这不但能够极大地扩大国内投资和消费需求,增强经济增长动力,还能够让农民工更好融入城镇,使得大多数农民工不再每年都要回家过春节从而缓解“春运”的压力,有效解决农民工及其家庭的住房问题还可以减少城镇住房的“刚需”、稳定城市房价,更能够促进加强城镇建设和管理,改善城镇基础设施,美化城镇环境,降低城镇犯罪率,维护城镇社会治安。
第五,有助于推动全面深化改革。
要打赢农民工市民化攻坚战,必须克服全社会各层面的制度缺陷,因此开展农民工市民化攻坚战必将极大地推动户籍、社会保障、土地、住房、就业、教育、医疗等方面制度的深化改革、创新完善。
第六,攻坚战是农民工市民化更有效的战略措施。
农民工市民化能不能不采取国家攻坚战的方式来推进呢?答案是否定的,因为开展攻坚战是农民工市民化更有效的战略措施。由于农民工市民化面临的主要障碍是各类城乡有别的制度障碍,必须依靠党和国家领导和推动深化改革才能予以克服;而且要让农民工在住房、社会保障、就业、子女教育、医疗卫生等方面享受与城镇居民同等待遇,还需要大量的资金投入,因此一直困难重重,进展缓慢。2012年中国常住人口城镇化率52.57%,户籍人口城镇化率仅为35%,两者相差17.57%;2019年两者相差16.22%;7年过去了,两者的差距只缩小了1.35%,说明农民工市民化的进程极为缓慢。因此,农民工市民化就像扶贫脱贫一样,不可能仅仅依靠市场作用和农民自主决策自然而然地实现,既不能急于求成、盲目冒进,也不能消极应付、无限期地拖下去,需要党和国家像扶贫脱贫那样,采用打攻坚战的方式,集中力量解决[8]。
总而言之,开展农民工市民化攻坚战,既是中国基本实现社会主义现代化新阶段经济社会发展的迫切要求,更能够纲举目张、一举多得,极大地推进社会主义现代化。
三、农民工市民化攻坚战的主要任务和可行性
农民工市民化攻坚战的主要任务,是使大多数农民工基本实现市民化;衡量农民工市民化攻坚战任务是否完成的主要指标,就是看中国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率是否基本相等。如果基本相等,就表明大多数农民工实现了市民化,农民工问题基本解决,中国“半城镇化”的现象就会消失。
由于中国农民工数量庞大,其市民化涉及农民的城乡地域、身份、职业的多重转换,因此需要经历一个人数多、成本高、难度大、周期长的过程,那么农民工市民化攻坚战的主要任务是否肯定能在未来15年内基本完成,也就是说在基本实现社会主义现代化的新阶段开展农民工市民化攻坚战是否具有可行性呢?
的确,就像农村绝对贫困人口脱贫一样,农民工市民化也是一个极其复杂艰难的任务,要让农民工享受比农民高得多的与市民同等的社会保障和公共服务水平(包括养老、失业、医疗、住房保障等),成本巨大,需要巨额的投入,而且还不能降低城镇居民现有的社会保障和公共服务水平,也不能让农民工同时享受农民和市民的双重保障和福利,要做到这些,既要筹集数以亿计的资金,又要综合配套成功实行社会保障、户籍、就业、农地制度等多种重要制度的改革创新。新阶段中国是否具备这些条件呢?本文认为,这些条件将基本具备。
第一,从资金筹集方面来看,具有实现农民工市民化的基本条件。
2019年外出农民工1.7亿人,按照现在从事相关研究的大多数学者估算的农民工市民化的较高成本每人10万元计算(这是指农民工享受城镇居民同等待遇国家或者说社会需要增加的总投入,不是农民工在城镇安居乐业的全部费用,农民工在城镇租房或者购房由自己支付租金和房款,还要像城镇居民一样缴纳水电、交通、医疗、教育、社会保障等费用),如果在15年内让这1.7亿农民工实现市民化,需要17万亿资金的总投入,每年只需要1.1万亿元,而中国2011年国家的财政收入已经超过10万亿人民币,达到10.37万亿人民币,比2000年全国的国内生产总值(GDP)9.9万亿人民币还要多[6],2019年全国一般公共预算收入更是高达19万亿元[9],总量已经相当可观,完全有能力增加农民工市民化的投入,政府应该负担得起,更何况农民工市民化的资金不是全部都要由政府支出,应该是多渠道筹措[7-8]。
第二,从制度改革创新方面来看,也基本具备实现农民工市民化的条件。
新阶段正是全面深化改革的阶段,社会保障、户籍、就业、农地制度、医疗、教育等多种重要制度的改革创新已经进行多年,积累了丰富的经验教训,现在正需要综合配套、协同推进、攻坚克难。所以,新阶段中国基本具备开展农民工市民化攻坚战的可行性。
农民工要不要获得城镇户口、要不要市民化?有一种很有影响的观点认为,农民工的制度安排应该长期稳定,不能轻易改动,否则急于给农民工城镇户口就会出大乱子。比如,2008年世界金融和经济危机发生时,中国出口大幅度下降,数以千万计的农民工失业回流,国外媒体惊呼中国要出大问题,结果基本平安无事。为什么?有学者认为是因为没有给农民工城镇户口,所以没有固化在城镇而回农村去了,否则后果不堪设想。在城镇务工经商失败的农民工之所以没有滞留城镇,主要不是因为没有城镇户口,而是在城镇没有就业保障和社会保障,只有回乡就业和生活。中国农民工之所以能够回乡就业和生活,也没有像拉丁美洲国家和印度的进城农民那样滞留在大面积的贫民窟中,则主要是中国农民工有承包地,有退路,是农地的集体所有制给农民提供了承包地这样一条最后保障线。
一般来说,工业化和城市化的大变革时期往往都伴随着社会大动荡,农民工的制度安排则是中国在快速工业化和城市化过程中能保持社会基本稳定的一个重要因素,农民承担了大多数成本,但是农村不能永远是城市劳动力的蓄水池、社会的减震器,农民不能永远都只能依靠土地这一条水平很低的保障线。因为农民工的身份不根本改变,长期在城乡流动不仅使得农民工难以实现安居乐业和共同富裕,不利于维护社会公平,而且使得农村剩余劳动力无法持久稳定转移,也不利于农地流转、农业规模经营和现代化的实现。实现市民化后的农民工应该将承包地返还给村集体,如果在城镇失业,能够享受与城镇居民一样的失业保障,不用再返回农村[10]。
国家发展和改革委员会经济调研显示,农业转移人口落户城镇意愿低,户籍人口城镇化率提升难度大[11],似乎城镇化、市民化不符合农民工的意愿。果真如此吗?其实不然。现在仍有不少农民工之所以表示不愿意要城镇户口,主要原因是因为政府答应给的城镇户口有名无实,他们不愿意因而失去农地和国家现在惠农政策的好处。如果获得城镇户口的同时也获得与城镇居民同等的社会保障和福利待遇,相信大多数农民工会非常高兴。
所以,新时期应下决心开展农民工市民化攻坚战。
四、农民工市民化攻坚战的战略措施
如何开展农民工市民化攻坚战?
第一,由党和国家统一规划部署、综合配套、协调推进。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指南,由党和国家参照脱贫攻坚战的成功经验,制定全国农民工市民化攻坚战的总体战略部署,提出明确具体的战略目标、任务、步骤、重点、方针、措施。
由于农民工市民化涉及经济社会政治、工农城乡、改革和发展等许多方面,牵一发而动全身,所以战略部署必须综合配套、协调推进。
第二,实行市民化和回乡创业就业双管齐下的战略方针。
由于农民工数量庞大,市民化既非一日之功,也不能一蹴而就,再加上难以完全避免的经济增长的不确定性和起伏波动,比如2020年的新冠肺炎疫情的冲击,会使得城镇就业状况也发生起伏波动,所以农民工市民化攻坚战必须持续15年甚至可能更长时间。应该城乡统筹考虑,两条腿走路,即市民化和回乡创业就业双管齐下,在尽可能鼓励支持农民工回乡创业和就业的前提下实现在城镇稳定就业的农民工市民化。
第三,以相关制度改革创新和有效筹集使用相关资金为战略重点。
由于农民工市民化面临的主要困难是城乡有别的制度障碍和资金不足,所以农民工市民化攻坚战必须以相关制度改革创新和有效筹集使用相关资金为战略重点。
由于现在实现农民工市民化的制度障碍主要是不完善的城乡有别的二元制度,所以农民工市民化攻坚战必须综合配套改革完善相关制度。在这些制度中,人们往往认为阻碍农民工市民化和城镇化进程的最主要的是户籍制度,因此推进农民工市民化和城镇化的制度创新最重要的应该是改革户籍制度,其实不尽然。因为,现在户籍制度实际上已经不能阻止农民进城,只是阻止进城的农民获得市民身份、享受市民待遇。户籍制度之所以难改、迈不开大步、有的地方加快后又退了回去,困难不在户籍制度本身,而在于和户籍制度紧密联系在一起的城乡有别的社会保障和福利制度难以分离,现在还不能让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇,或者所有的市民和进城的农民都享有同等的社会保障和福利[5]。如果能够做到这一点,户籍制度改革就是非常容易的事情。因此,现在推进农民工市民化和城镇化最重要的制度创新不是改革户籍制度、给农民工城镇户口,而是包括养老、住房、教育、医疗在内的社会保障制度的建立和健全。
农民工实现市民化以后如果还拥有农地承包权,就既享有城镇居民的福利待遇又拥有农民才能拥有的农地承包权,这种双重权益,无论是与城镇居民相比,还是与留在农村里的农民相比,都是不公平、不合理的,所以实现市民化的农民工应该将承包地交还给村集体。当然,村集体也应该给退出的农民工适当的经济补偿,这样会更有利于农民工实现市民化,在城镇安居乐业,也有助于实现农业规模经营、防止土地抛荒。
由于资金不足是实现农民工市民化的突出困难,所以农民工市民化攻坚战必须多渠道筹措资金。如何有效筹措城镇化特别是农民工市民化所需的巨额资金,是中国城镇化面临的一个最大的困难问题。本文认为,除了各级政府加大相关投资之外,还应该鼓励农民集资建城,也可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合理分配使用土地增值收益、合资开发、发行债券、投资入股、贷款等多种形式和途径,实行各种优惠政策,吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金,用于农民工市民化和城镇化[6-7]。
由于农民工市民化是经济发展新阶段推进新型城镇化的重点,所以有效筹措城镇化资金重点要解决的是,农民工市民化的资金来源或者说农民工市民化的成本应该由谁承担的问题。本文认为,主要不能直接由农民工支付,因为农民工的收入已经很低,既无力支付,也不合理;但是也不能由城市居民承担,因为这种成本开支不是由城市居民引起的。因此,农民工市民化的成本主要应该由各级政府支付,农民工自身也要直接支付一部分。因为只有权责对等,制度才公平、合理、切实可行、有效实施。此外,雇佣农民工的企业也应该承担一部分农民工市民化的成本,这是因为农民工的低工资给企业带来低成本、高收入,企业应该对农民工一视同仁,给予城市职工同等的工资福利待遇,而且农民工市民化还能解除农民工的后顾之忧,使他们安心、稳定地在企业工作,满足企业对劳动力特别是熟练劳动力的需求,缓解或消除“民工荒”现象。具体来说,企业支付的农民工市民化成本主要是一部分职工技能岗位培训、社会保障和在城市居住的费用。
之所以农民工市民化的成本主要应该由各级政府支付,这是因为:一是农民工的收入一直很低,无力直接支付农民工市民化的全部或大部分费用。二是中国经济发展已经进入由农业支持工业和城市发展向工业和城市反哺农业和农村转变的阶段,“三农”问题十分突出,已经到了刻不容缓的地步,成为党和国家工作的重中之重,而农民工市民化是持久稳定转移农村剩余劳动力、减少农民、实现农业规模经营和现代化、提高农业劳动生产率、最终解决“三农”问题的重要途径,政府必须大力支持。三是农民工创造的价值有相当大一部分作为税收和利润上缴给了政府,政府有责任和义务拿出一部分支付农民工市民化的成本。而且,如前所述,现在政府应该有这个财力。政府应该支付的农民工市民化成本,主要包括由于农民工市民化而增加的城镇基础建设、环境保护的费用,建立农民工享有与城市职工同等社会保障和福利的制度的一大部分费用,保证农民工在城镇比较稳定持久居住的住房建设的一部分费用,以及提高农民工及其子女的素质的一部分教育培训费用等。
从表面上来看,农民工市民化的成本主要不由农民工支付,似乎也不合理;但从实质上来看,农民工市民化的成本只是名义上主要由各级政府和企业支付,实际上主要还是由农民工自己支付的。因为政府和企业支付的资金来源主要是农民工创造的价值。领着低工资的农民工给企业创造了大量的利润收入,支付一部分农民工市民化成本,只不过是减少一点利润而已,实际上企业已经在支付,比如“三金一险”。当然,企业也不能支付太多,否则企业利益受损,不利于增加投资和经济发展。而且,政府支付只是直接的、名义上的,实际上主要还是由农民工间接支付的。因为,政府在这方面支付的资金,可以主要来源于由农民工创造的价值转化而来的利润和税收。在政府支付的农民工市民化成本中会有一部分来自工业和城市反哺农业和农村的资金,也是对以往农民对工业和城市发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿,或者说是对农民过去创造的价值的返还[12]。
总而言之,实现农民工市民化所需资金的来源或者说资金的筹集渠道,主要包括各级政府的财政支出、土地增值收益(即土地转让费)、雇佣农民工企业的相关支出、农民工直接支付的相关费用和农民工转让承包地所得的补偿(可用于农民工在城镇的安居乐业)[6]。虽然政府的开支很多,但政府的钱首先应该用在刀刃上、关键点上,这几年脱贫攻坚是刀刃、关键,经济发展新阶段除了科技教育和国防,农民工市民化就应该是刀刃、关键,政府现在特别需要加大农民工市民化方面的投入,这样能够取得一举多得的效果。至于现在政府花钱很多的基础设施建设,应该更多地鼓励包括外资在内的民间投资。