智慧办公平台建设与政府行政改革路径探究

刘美萍

内容提要 在政府行政改革的背景下，探索“智慧政府”的建设路径并以此推动政府治理能力现代化，成为新时代优化政府结构、促进政府行政模式转型的重要目标。而以智慧办公平台为代表的信息化办公模式则是推动智慧政府建设的重要抓手，将智慧办公平台运用到政府行政管理中，能够提升行政工作标准化程度、推动政府行政绩效考核精细化、促进行政管理数据化发展、加快实现政府行政管理现代化。但在引入智慧办公平台时，应对之进行规范管理、健全绩效评价体系、强化数据战略分析。

随着大数据时代的来临，“深化行政体制改革，以信息化带动现代化”、建设“智慧政府”成为新时代政府治理模式转型和政府治理能力现代化的目标指向。而以智慧办公平台建设为代表的信息化办公模式则成为以“提质增效”为目标的政府行政工作改革的重要抓手。如何借助智慧管理平台提升行政服务效率成为社会各界关注的焦点。

政府行政管理工作的现状和“智慧政府”的相关研究

(一)当前政府行政管理中存在的问题

自20世纪80年代以来，我国先后经历了7次较大规模的行政管理体制改革①，政府职能转变迈出了重要步伐，取得了诸多可圈可点的成就，但也依然存在一些亟待解决的问题。

首先，政府行政管理行为的主动性、系统性有待加强。现阶段，政府行政管理虽然已经引入了智慧办公平台，但是平台管理利用尚未实现内部管理与职能发挥的深度融合。②主要体现在以下几个方面：一是管理工作经验性大于科学性。当前，政府行政管理行为“经验性、理论性”成分依然存在，未能将行政管理制度与行政服务工作需求有效结合。二是事务性大于系统性。行政管理智慧平台虽然初步搭建起来，但尚未将工作人员的积极性充分调动起来。长此以往，必然造成政府工作人员积极主动性不足，作风效能不理想，行政服务资源浪费，无法形成系统性和流程性的办公模式。

其次，绩效考核激励程度有限。目前，政府行政管理绩效考核尚未将智慧管理平台纳入公务员绩效考核激励中，尤其是政务云迁移平台与政务服务量化业务融合明显不足，从而导致绩效考核激励程度有限。主要体现在以下几个方面：一是绩效考核办法相对传统，绩效考核标准过于笼统。“一刀切”现象比较严重，未能与工作岗位实际情况结合起来，以同种标准考核不同岗位。这将直接造成评价的“大而空”，无法利用考核激励公务员的积极性，难以提升公务员综合素质。邓念国认为大数据时代政府服务平台建设中存在的突出问题在于，政务服务绩效考核与公务员队伍的政务服务绩效考核标准结合不够，考核实施细则和具体标准相对笼统。③同时，由于未对公务员进行分类，职位等级、岗位职责和能力要求等未能明确体现，难以反映公务员的实际情况。此种现象容易造成考核误差，导致考核结果可信度不高。二是评价体系缺乏针对性。部门不同、岗位性质不同、岗位工作量不同都会影响公务员实际工作效率，但在实际考核中并未将这些变量纳入考核体系。由此将直接导致考核结果无法体现岗位工作要求和内容，进而影响公务员的工作效率和工作激情。基于绩效考核激励程度的限制，政府作风效能转变客观上受到一定限制，行政管理相对低效。

再次，战略规划数据支撑性不足。党的十九届四中全会明确提出要用“数字化引领国家治理现代化”。数据中蕴藏着重要价值，它不仅包含了最基本的信息，也是对真实情况的反映，还是对事物量化的具体表现。这些数据在现代社会中是极其重要的资源，对政府行政管理而言具有非常重要的决策参考价值，丰富的数据信息可以为行政决策提供可靠的依据。④但目前政府行政管理层面战略数据支撑性明显不足，主要体现在以下几个方面：一是对数据战略价值认识不到位。部分政府行政人员没有充分认识到数据的重要价值，在行政管理工作中对数据的关注不够，数据采集、分析和使用方面的技能也较为缺乏。二是战略数据使用不到位。行政部门对数据的收集和使用只是针对宏观经济社会条件和政府工作情况而做出的，并没有将数据视为管理过程中可资参考的重要资源，在行政管理过程中未能充分使用这些数据，并且很少对数据背后隐藏的价值以及公众的行政需求进行深度挖掘。三是部门数据共享不到位。行政机构之间数据不流通、不共享，导致行政管理效率低下。⑤由于对数据的战略规划不足，在行政职能转变中政府未能真正了解社会的需求，这必然会导致政府行政管理和公共服务脱节，基于经验和主观性的行政决策常常不能真正满足管理需要。

(二)“智慧政府”与行政管理的相关研究

近年来，学术界关于政府行政改革的研究主要集中在我国行政体制改革、信息化背景下的政府行政改革、“互联网+”行政改革等方面，研究视角聚焦于政府外部行政服务作风及效能转变，取得了一系列进展。

首先，智慧办公平台促进政府行政管理工作持续优化。廖继超、唐山清认为，在新时期作风效能优化背景下政府加快了行政管理改革，通过不断加强对物联网、大数据等现代技术的运用，政府行政管理工作持续优化。在信息化技术支撑下，政府信息公开的及时性得到了增强，大数据管理水平也得到了提高，转换了政府在管理方面的决策模式，决策的科学性和针对性得到了提高。⑥潘墨涛、胡鞍钢以江门市蓬江区法人改革为例对政府行政审批精益改善进行了实证研究，认为在信息化技术支撑下政府处理复杂事务有了新的途径，不仅提高了政府事务处理的效率，还提高了公众对政府工作的满意程度，从而促进了政府行政审批精益化发展。⑦任剑涛认为，在国家建设与国家现代化治理能力提升过程中要充分借助大数据推进管理智能化建设，例如充分运用大数据发展技术和网络监管手段，建设“商务云”大数据服务平台，建立商务数据监管中心；推行使用移动便捷执法，利用大数据平台实时监管，推行随机抽查方式，完善数据监管服务平台建设等。⑧

其次，智慧平台推动常态管理能力提升。张晓林认为，政府职能转化需要将内部智能化建设成果转化到政府行政改革中去，通过队伍内部效能提升推动服务型政府建设。比如，启用智慧签到系统，将考勤、会议管理等内容纳入智慧管理平台中，实现日常考勤、会议报名、签到等智能化发展。充分利用智慧平台群管理，建立单位内部、单位之间专项管理群，通过专业维护、科学发布群内容的方式缩短交流时间，形成积极互动、统筹规范的群管理模式，在实现群资源共享的同时提升工作效率。同时，将重点办公应用功能纳入智慧办公平台，结合政府工作实际，围绕“办文办会办事”，将日常工作布置、执行检查和办结反馈等重点工作与重点环节统筹到智能办公平台中，运用语音、文字、图形等多种方式动态交流工作，形成“及时交办、随时监督、协同处理、快速反馈、闭环管理”的工作机制。⑨

再次，智慧平台建设带动行政管理队伍综合素质全面提升。随着政府智慧平台的使用和推广，人才队伍素质的提高已成为必然。通过前期政府对现代化行政管理理念的引入，组织人员进行集体学习，智慧管理人才队伍素质有所提升，政府智慧行政管理工作成效显著。这样的变化为政府进一步利用智慧办公平台推动行政管理体制改革奠定了基础，填补了过去政府人才队伍在大数据管理领域的空白。

最后，智慧办公加快了政府数据服务网的建设。一方面，强化了现代信息技术管理，另一方面，提升了政府数据服务网络的技术和质量，为政府数据服务网络信息获取和发布提供了新思路。⑩

综观既有研究，尚未能将内部行政管理和行政改革结合起来，从内而外推动行政服务创新。本文将立足于智慧办公平台的建设与发展，试图从内部行政管理改革的视角来探索政府行政改革的具体路径。

智慧办公平台的发展及其对政府行政管理工作的意义

(一)智慧办公平台的发展

智慧办公平台是我国政务信息化的产物，政务信息化先后经历了办公自动化工程、政务网络化工程、政府门户网站工程、互联网政务工程和“互联网+智慧”工程等阶段。智慧办公平台的兴起源于李克强总理在2015年政府工作报告中提出的“互联网+”理念，随后《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等文件的出台推动了智慧办公平台的进一步发展。2017年6月1日，《中华人民共和国网络安全法》正式实施，将“互联网+智慧”引入网络法治领域，进一步保障了智慧办公平台的网络空间安全。对于政府智慧办公平台而言，这一法律法规有效保障了智慧平台新技术使用的安全性和规范性。自此，智慧办公平台建设被正式纳入政府行政管理改革进程，成为构建现代化政府服务体系的重要组成部分。

与传统的通讯软件相比，智慧办公平台主要具备四个优势：一是组织体系优势明显。政务智慧办公平台具备扁平化组织架构的特点，组织之间以及组织内部沟通的便捷性增加。二是督查督办功能突出。以信息化手段支持督查协调，可以充分发挥办公室的督查督办职能，从系统智能管理层面按照计划节点催办，保障日常政务工作有序进行。三是强调办结反馈意见。发送方可实时掌握信息接收、工作完成状况，并可通过短信、语音等方式督促办事人接收信息、及时办理。四是信息安全性能较高。平台采用国家密码管理局认证的第三方加密系统进行信息传输和存储，确保敏感信息不外泄。积极推动智慧管理平台建设，全力打造移动信息化办公新模式成为政府行政改革的重要内容。随着信息化技术的发展，政府行政管理改革和国家治理能力现代化建设被提上日程，智慧办公平台建设成为政府加强行政管理和推动行政改革的重要抓手。

(二)智慧办公平台对政府行政改革的意义

推动智慧办公平台在政府行政管理中纵深发展，对加快政府行政改革步伐具有重要意义，能够提升行政工作标准化程度，加快推动政府行政绩效考核精细化管理，实现行政管理数据化发展，进而推进政府行政管理现代化的步伐。

首先，提升行政工作标准化程度。陈俊针对政府行政流程业务重塑的实施途径指出，政府行政管理工作标准化建设是行政改革的重要方向。智慧办公平台为行政管理和行政工作标准化奠定了基础。智慧办公平台以“标准化”为核心，改变传统行政管理模式，代之以智能化管理模式，将直接提升行政工作的标准化水平。主要体现在以下几个维度：一是行政管理流程标准化。将流程赋予平台，借助现代化管理手段减少人为因素对行政管理的干预，能够保障行政管理流程标准化运行。二是管理标准精准化。将行政管理标准以量化的方式植入智慧办公管理平台，可在减少人为因素影响的同时保证行政管理标准精细化发展。三是强调部门数据信息共享。智慧办公平台动态化更新数据，强调行政机构、部门之间数据共享，使得行政管理信息公开的及时性得到了增强，大数据管理水平也得到了切实提高，从而转换了政府行政管理决策模式。当前，政府行政管理还应当加快标准化管理系统配套措施的建设，调整现有管理模式，突破传统行政管理方式，将数字化管理模式纳入标准化管理进程，实现标准化管理的目标。

其次，推动绩效考核精细化运行。当前，政府绩效考核仍然是按照2007年1月颁布的《公务员考核规定(试行)》执行，考核标准分为“优秀”“称职”“基本称职”“不称职”四个等级，考核的精细化程度明显不足。引入智慧办公平台后，将直接推动绩效考核精细化。一是立足机关现实情况打造量化考核标准。改变传统政府整体绩效管理体系，针对机关现状设计出更科学合理的绩效管理模式，既可以有效帮助机关战略决策的落地实施，也可以有效判定公务员工作贡献度，提高公务员队伍主观能动性，激发内在潜能。二是打造量化考核模式。借助量化模式对公务员队伍贡献度进行科学评定，可以有效分析公务员队伍的绩效量，有针对性地实施奖惩，推动绩效考核精细化发展。三是重视绩效考核结果双向反馈。将绩效考核结果与行政管理对象工作实际结合起来，利用智慧办公平台及时反馈绩效考核结果，明确考核对象需求，利用考核结果的激励功能促进行政服务效率的提高。

再次，实现行政管理数据化发展。智慧办公平台是大数据管理的缩影，全面落实办公“智慧化”发展的实质是推动行政管理数据化发展。引入智慧办公平台就是将大数据观念融入到日常行政管理中，转变传统的思维方式、决策形式和工作内容，形成自上而下的大数据管理思维，从根本上改变经验行政做法。在日常工作中重视数据信息收集的常态化，将数据和发展统一起来，有效利用大数据在行政管理中的价值。大数据能够为政府决策提供可资参考的重要信息，在对数据进行精确分析的基础上形成相关预测结果。很多发达国家非常重视大数据在政府决策中的重要作用，将之应用于具体实践中。比如，美国国防部某研究机构在进行决策时就会建立相关的大数据辅助决策支持系统，为决策分析的自动化运行奠定基础；德国政府高度重视服务决策过程中的数据资源利用，分别建立了国家基础数据库和地方政府数据库。政府部门可以借此获取大量的优质信息，实现行政管理数据化发展。

智慧办公平台建设背景下政府行政改革的具体路径

(一)引入智慧办公平台，推动管理规范发展

引入智慧办公平台，可以推动政府行政管理规范化发展，将行政管理需求与现代化管理手段深度融合，进而不断提升政府行政管理效率。政府行政管理智慧办公平台包含应用层、逻辑层和数据层三个部分，层级之间相互依存，彼此支撑。

一是推动应用层运用。智慧办公平台应用层主要以行政管理相关人员为主，管理人员、公务员都是应用层的主要参与者。应用层主要完成智慧办公建设进程中行政管理数据信息初始化与基本业务维护管理。通过应用层授权管理实现电子公文一体化运转，支持单一组织内以及多组织间各种形式的电子公文交换，满足电子公文的安全保存、管理需求。根据各政府部门的需求，建立与部门办公相适应、行政办公和业务审批相融合、互联互通的综合政务协同办公系统，实现履职管理、预算监督、向政府单位建议/议案全生命周期管理、行政办公、移动办公等功能。

二是强化逻辑层运用。逻辑层主要运用于日常工作模式，展示与行政管理内容相关的制度与工具。明确逻辑层之间的关系，把握逻辑层和行政管理的关系，推动各项工作标准化运行。针对关于建议/议案的全流程业务实行信息办公自动化管理，形成海量建议资源库，实时生成分析统计报表，实时监督办理绩效。通过搭建一个工作和交流的信息化平台，解决政府部门建议办理工作量大、办理效率低等问题。

三是重视数据层管理。数据层主要是针对政府行政管理数据进行操作与管理，是平台运行的后台中枢系统。重点引入现代管理工具与数据分析手段，在保证智慧管理科学性的同时增强行政管理的公平性。数据监督秉持“数据内容全覆盖、实时监控全天候、资金流向全追踪”的建设思路，面向各政府部门提供部门预算、财政报表、收支分析、决策分析等多种功能支持，与集中支付系统、决策分析系统等集成融合，实现对预算编制、执行以及决算多层次、多环节的全过程动态监控。

(二)健全绩效评价体系，激活队伍创新活力

借助智慧办公平台，建立健全政府行政管理绩效评价体系，将公平的考核制度纳入智慧办公平台，加快政府行政改革，从而有效地激发公务员队伍创新活力。

一是将公平的考核制度引入智慧办公平台。在现有的公务员绩效考核制度基础上完善公务员职位分类考核制度，建议将公务员按照职位分成行政管理、专业技术、工勤岗位三类，按照不同类型的公务员岗位要求与实际工作性质制定考核标准和考核内容，将公务员考核制度与考核标准落到实处。在系统内部形成绩效考核评分与绩效考核量化指标，将公务员考核标准与公务员管理纳入智慧绩效考核，形成自动化绩效考核模式。同时，建立网上绩效考核申诉制度，新增绩效考核结果申诉流程，保障公务员对考核结果存在异议时有申诉渠道，避免绩效考核结果不公平的现象发生。

二是建立科学规范的考核模式。将“以人为本”的行政管理理念融合到智慧平台绩效管理中去。参照《公务员法》细化考核标准，将德、能、勤、绩、廉等一级指标进一步细化为二级、三级考核指标，明确智慧平台量化打分结构与最终评价方式，指导公务员考核工作持续、有效实施，并且保证最终考核结果的公平性和客观性。同时，借助智慧平台开展流程性考核，采取部门制定考核目标、个人目标分解、目标落实情况对照、年终目标考核实施、评价报告、考核复议等六个环节来规范智慧平台考核流程，利用智慧平台数据分析功能完成考核结果。

三是重视考核结果有效运用。加强智慧平台绩效考核结果反馈制度建设，明确考核结果反馈时间和申诉时间，保障公务员考核结果反馈机制畅通。强调考核结果有效运用，采取及时公正的方式将公务员考核结果与奖励相挂钩，从而激发公务员服务人民的积极性。根据公务员考核的结果，实现奖励的多元化，在物质奖励的同时也要注重精神奖励，书面嘉奖、口头表扬、记功等都是重要的方式。

(三)强化数据战略分析，科学合理规划工作

要使智慧办公平台在行政体制改革中发挥作用，不是简单的数据收集和利用问题，而是要形成数据思维，强化数据战略分析，将大数据观念融入到日常行政管理中，转变传统的思维方式、决策形式和工作内容，促进行政监督的阳光化发展。

一是强化行政管理关联性分析。依托大数据平台汇总整合数据并进行关联分析，在大数据行政管理模式下，深入开展政府行政管理工作。大数据技术在政策创新、行政管理、行政改革等领域具有明显优势，通过行政管理关联性分析深度挖掘大数据，可以对政府的各类管理事项做出科学预测，从而提升决策的合理性与科学性。同时，将行政管理与政府服务深度融合，进一步提升工作效率。在公共服务供给过程中，政府行政管理应该致力于统一公共服务数据的格式与采集标准，将大数据管理应用于公共服务领域，重新整合管理资源，提升政府服务效率。

二是推动大数据精准性分析。借助大数据技术能够进一步强化政府相关管理决策的指向精准性，为政府管理科学化提供有力支撑。政府需要进一步强化对于数据信息的整合与沟通，打通不同政府部门之间的“信息孤岛”，提升政府协同管理水平。只有将行政管理、行政改革和大数据管理深度融合，才能形成数据分析、数据决策的精准型管理模式，确保各项行政管理科学合理。此外，还要构建完备的协同办公系统(OA系统)、行政审批系统、电子监察系统。各级政府在建好各自管理平台的基础上，需统一对接到上级政务公共信息平台，进行有效的大数据共享，使公共信息服务云、应急指挥云、信息安全云等真正实现，为智慧管理决策提供支撑，进而保障决策的科学性。

三是重视大数据风险控制运用。在开发智慧政务管理平台业务系统的同时要考虑安全问题，做好顶层设计，使信息化和网络安全同步推进。政府行政改革需要不断加快大数据自主创新的进程，成立大数据风险识别管理部门，对实际行政过程中产生的数据进行分类和及时把控，使各项工作的开展有据可依。只有建设统一的网络与信息安全基础设施，健全重点信息安全管理业务系统，才能切实保障信息网络空间安全可控。

结 语

针对当前政府行政管理的现状和存在的问题，政府行政改革必须引入智慧办公平台，推动其规范发展，并运用大数据来提高行政工作效率，从而更好地为公众提供服务。信息技术和政府行政管理的融合不仅是信息技术发展到一定阶段的产物，更是行政管理走向现代化的必然结果。将智慧办公平台和政府行政管理工作深度融合，应加强智慧办公平台下行政管理改革路径探索，确立大数据管理理念，建构大数据管理平台，推动智慧大数据管理体系建设，促进行政管理全面优化。做好行政管理数据关联性、精准性分析，明确工作靶向，找准工作目标，推动行政管理工作精细化发展。同时，做好数据风险管理，确保政府行政管理数据网络安全性，为政府行政管理数据化发展营造安全的网络环境。智慧办公平台的广泛运用为政府行政管理和行政改革提供了方向，但在实际运用中还须结合自身实际情况，确保各项措施作用到位，将社会需求与行政改革真正结合起来，为构建社会主义现代化治理模式做出努力。

①叶益均：《地方法治政府建设的实践经验:以“法治政府奖”为切入点》，《福建行政学院学报》2019年第6期。

②杨冬梅：《大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究》，《理论探讨》2015年第2期。

③邓念国：《大数据时代政府管理服务创新研究——以杭州为例》，《天津行政学院学报》2016年第5期。

④尤田甜、李兆友：《“智慧中国”背景下基层政府治理的新特征与新途径》，《领导科学》2019年第8期。

⑤银温泉：《积极实施政务公开信息化推动政府管理体制改革》，《中国行政管理》2015年第7期。

⑥廖继超、唐山清：《行政管理体制改革与政府管理创新》，《农家参谋》2019年第16期。

⑦潘墨涛、胡鞍钢：《我国政府行政审批精益改善的实证考察——以江门市蓬江区法人一门式改革为例》，《行政管理改革》2019年第8期。

⑧任剑涛：《国家建构、国家建设与行政国家》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2019年第7期。

⑨张晓林：《全面辩证地认识政府职能转化——二论政府行政管理体制改革》，《智慧中国》2019年第6期。

⑩蒋硕亮、徐龙顺：《中国行政体制改革的逻辑、样态与趋向——基于新中国成立70年来的经验分析》，《江汉论坛》2019年第10期。