中国重大公共卫生事件防控刑事政策研究——以中国新冠疫情防控刑事政策为中心

赵秉志 袁 彬

内容提要 中国疫情防控刑事政策立足于防控新冠肺炎疫情的特殊需要，是对中国疫情防控总体政策的贯彻和“非典”疫情防控刑事政策的延续。精准化、依法从严是中国重大公共卫生事件防控刑事政策的纵向和横向要求，并具体表现为“依法及时、从严惩治”。中国疫情防控刑事政策的司法表达是用好、用足刑事法律，及时、重点惩治犯罪。中国疫情防控刑事政策面临的重大问题是疫情防控常态化和法治化的考验。新冠肺炎疫情防控常态化和法治化的趋势要求中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策进行动态化调整，同时要完善刑法立法，将紧迫的社会形势等从重处罚情节、从轻处罚情节在刑法立法上进行列举式规定，并完善妨害疫情防控措施行为的刑法立法，严密法网。

前 言

2020年以来肆虐全球的新型冠状病毒肺炎(Corona Virus Disease 2019，简称“新冠肺炎”)，是当前人类社会面临的一次重大公共卫生事件。相比于其他许多国家，中国新冠肺炎疫情防控的措施更为有力，有效遏制了新冠肺炎疫情的扩散，取得了疫情防控战役的重大胜利。与抗疫、防疫并存的是妨害疫情防控的犯罪频发。据最高人民检察院统计，2020年1～6月，全国检察机关受理审查逮捕妨害新冠肺炎疫情防控犯罪6624人，经审查，批准和决定逮捕5370人，逮捕人数占审结的84.7%，比总体刑事犯罪高5.6个百分点；受理审查起诉8991人，经审查，决定起诉5565人，起诉人数占审结的94.1%，比总体刑事犯罪高6.6个百分点。随着疫情形势好转，这类犯罪案件也呈现了下降趋势，第二季度逮捕2250人、起诉3321人，环比分别下降27.9%、上升48%。

为惩治妨害新冠肺炎疫情防控的犯罪行为，中国快速采取措施，有效地稳定了社会秩序。早在2020年2月3日，中共中央政治局召开的常务委员会会议即提出要依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等违法犯罪行为，坚决依法打击各类违法犯罪，维护社会稳定和国家安全。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会通过《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》(以下简称《惩治涉疫违法犯罪意见》)，提出要依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，提出要准确适用法律，依法严惩妨害疫情防控的各类违法犯罪。2020年3月10日至4月25日，最高人民法院发布了三批依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例。2020年2月11日至4月17日，最高人民检察院发布了十批依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例。在此基础上，许多地方司法机关也发布了依法惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见和典型案例。这一系列政治和法治政策举措，对于维护新冠肺炎疫情防控、稳定社会秩序和保障人民群众生命财产安全，起到了积极作用。

在刑事政策层面，与2003年抗击“非典”疫情期间中国着重突出“从严”惩治有所不同，此次抗击新冠肺炎疫情，中国始终坚持法治思维和法治方式，既在总体上体现依法从严打击的政策要求，又要求避免不分具体情况搞“一刀切”的简单操作；既考量行为社会危害性评价的一般标准，又关注防控疫情时期的特殊危害性及其恶劣情节。①相关刑事政策具有更强的灵活性和稳定性。新冠疫情防控的态势变化又对疫情防控刑事政策提出了新的要求。因此，对中国以新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生事件防控刑事政策进行系统梳理和探讨，有助于我们科学认识和正确发挥刑事政策在重大公共卫生事件防控尤其是当前新冠肺炎疫情防控中的积极作用。

中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策定位

(一)重大公共卫生事件防控刑事政策的定位依据

刑事政策是国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划及具体措施的总称。②在现代任何法治国家，刑事政策都是一个整体系统。从不同的角度，可以对刑事政策做不同的分类。例如，按照层次的不同，刑事政策可分为基本刑事政策和具体刑事政策；按照内容宽严的不同，刑事政策可分为从严的刑事政策、从宽的刑事政策和宽严结合的刑事政策；根据政策适用的时间不同，刑事政策可分为长期性刑事政策和临时性刑事政策。③对于中国当前以新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生事件防控的刑事政策而言，其政策依据主要包括：

第一，现实依据：防控新冠肺炎疫情的特殊需要。这种需要表现为要求对妨害新冠肺炎疫情的违法犯罪行为进行及时、精准打击。新冠肺炎疫情是人类遇到的突发灾难。这一重大灾难对人们的工作生活造成了多方面的重大影响，如打乱了人们正常的生活节奏、生活秩序，造成了人们心理和生活的不适应，使得人们对某些行为的判断发生改变。例如，对于不配合检测体温、佩带口罩等轻微违法行为，人们容易因为对疫情的惧怕心理而放大其危害性和危险性。同时，人们生活节奏的变化给某些罪犯以可乘之机，容易诱发新的犯罪或者导致某些犯罪的急剧增长。例如，一些不法分子利用疫情期间人们对口罩、药物的急需，哄抬物价、制假贩假、网络诈骗等。据最高人民检察院统计，2020年1～6月，中国起诉妨害新冠肺炎疫情防控犯罪所涉罪名，以诈骗罪和妨害公务罪为主，诈骗罪起诉2417人，占43.4%；妨害公务罪832人，占15%；非法狩猎罪480人，占8.6%；非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物以及珍贵、濒危野生动物制品罪336人，占6%；生产、销售伪劣产品罪251人，占4.5%；寻衅滋事罪220人，占4%；六罪合占81.5%。2020年1～6月，共受理审查逮捕妨害传染病防治罪23人，批捕13人，不捕7人；受理审查起诉138人，起诉80人，不起诉8人。中国新冠肺炎疫情防控的现实需要，要求对妨害新冠肺炎疫情行为进行精准、有效治理。

第二，政策依据：上位政策和以往政策的贯彻与继承。这包括两个方面：一是上位刑事政策的贯彻。众所周知，宽严相济刑事政策是中国现阶段的基本刑事政策。该刑事政策的基本要求是该严则严、当宽则宽、宽严有度、宽严相济，是对中国刑事立法、刑事司法和刑事执行工作进行指导和约束的政策。中国对妨害新冠肺炎疫情犯罪的治理当然也应该在该刑事政策的指导下进行。但宽严相济刑事政策涉及的方面较多，对防控新冠肺炎疫情而言，该刑事政策的贯彻应当有所侧重。同时，疫情防控的刑事政策还应当贯彻国家对防控新冠肺炎疫情采取的整体政策。例如，2020年2月5日中央全面依法治国委员会《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》提出要“依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为”。这就要求在刑事司法层面对这些违法犯罪行为予以重点惩治。二是以往刑事政策的继承。中国2003年发生的“非典”肺炎疫情与此次爆发的新冠肺炎疫情很相似。当时中国针对防控“非典”肺炎疫情坚持了总体从严的政策并取得了积极成效。中国新冠肺炎疫情防控显然有必要继续延续过去防控“非典”肺炎疫情的成功做法和刑事政策，并根据当前违法犯罪行为的态势适当进行调整。

第三，法律依据：防控新冠肺炎疫情的刑事法根据。没有刑法的刑事政策，必将沦为不切实际的刑事政策；没有刑事政策的刑法，则不能触及刑事法律之根本。④防控新冠肺炎疫情的刑事司法活动必须具有刑事法根据，必须依法进行。其刑事法根据主要包括两个方面：一是针对疫情防控的专门法律规定，如中国《刑法》第330条妨害传染病防治罪、第332条妨害国境卫生检疫罪、第337条妨害动植物防疫、检疫罪。刑事政策要考虑这些法律条款规定的惩治范围和惩罚力度，合理确定对妨害疫情防控的违法犯罪行为打击力度。二是与疫情防控相关的一般法律规定，如对于疫情防控期间高发的网络诈骗、妨害公务、寻衅滋事、制假售假等违法犯罪行为，中国刑法都有规定。但这些规定本身并未考虑疫情防控因素，防控新冠肺炎疫情的刑事政策制定需要考虑刑事法律的预留空间，在刑法规定的范围内用好、用足法律。

(二)重大公共卫生事件防控刑事政策的具体定位

中国以新冠肺炎疫情防控为代表的重大公共卫生事件防控的刑事政策需要承上启下、瞻前顾后，既要考虑防控疫情的现实需要，又要考虑防控疫情的法律依据；既要考虑上位的刑事政策，又要考虑与以往刑事政策的衔接。在此基础上，中国重大公共卫生事件防控刑事政策的定位应当从纵向(层次)和横向(内容)两个方面进行把握：

第一，刑事政策的纵向定位：精准化刑事政策。纵向维度反映的是刑事政策的不同层次。一般而言，在纵向维度上，可以将刑事政策分为基本刑事政策(即总的刑事政策)和具体刑事政策(包括类罪的刑事政策和具体犯罪的刑事政策等)。前者是针对所有犯罪、所有情形而适用的刑事政策，后者则是针对某类犯罪、某些情形而适用的刑事政策。中国新冠肺炎疫情防控在类型上具有两个明显的特殊性：一是涉及犯罪行为的特殊性。中国刑法分则根据犯罪客体的不同将犯罪分为十章。在此基础上，犯罪被区分为一般犯罪(总体犯罪)、类罪和具体犯罪。中国新冠肺炎疫情防控涉及的典型犯罪(如妨害传染病防治罪)属于中国刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪第五节危害公共卫生罪下的一种具体犯罪，属于特别具体的犯罪。这种犯罪与该节中的其他危害公共卫生罪(如第335条的医疗事故罪)存在明显区别，需要予以特别考虑。二是涉及犯罪情节的特殊性。社会形势(特别是社会治安形势)是影响定罪量刑的酌定情节。与一般的社会形势不同，新冠肺炎疫情形势对社会的影响更为紧迫、全面和深刻，其影响的不仅是社会治安形势，而且会对国家的政治、经济和人们的工作生活等众多领域造成重大影响。因此，如果说紧迫的社会形势是影响定罪量刑的因素，那么新冠肺炎疫情的重大社会影响无疑会放大社会形势对定罪量刑的影响面和影响力度。在此基础上，中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策应当更为具体、更为精准。

第二，刑事政策的横向定位：依法从严的政策。刑事政策的横向定位主要解决的是刑事政策的内容问题，主要涉及两个方面：一是刑事政策的内容指向，即指向的是立法、司法还是执行，指向是对犯罪行为的处理还是包括对违法行为的处理。一般而言，基本刑事政策的内容指向必须具有全面性，能够适用于所有方面。但具体的刑事政策则不可能涉及所有方面，而必须有所侧重、有所限制。对于中国新冠肺炎疫情防控而言，政策的重点是妨害新冠肺炎疫情防控犯罪的司法适用，侧重于刑事司法政策。二是刑事政策的内容侧重。作为一项基本刑事政策，宽严相济刑事政策既包括了从宽的内容，也包括了从严的内容，还包括了宽严有度、宽严相济的内容。中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策是宽严相济刑事政策的具体化，但在内容上是否需要同时考虑政策的所有内涵，还是应该有所侧重？答案显然是应该有所侧重。从中国最高司法机关发布的指导意见和典型案例来看，中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策在内涵上坚持的是“依法从严”，即总体上从严，但需依法有度。这种“度”主要体现在两个方面：“法”度和“情”度。前者要求在法律的框架内从严(从严的力度不能突破法律的限度，同时对于具备认罪认罚等从宽情节的，也要适用认罪认罚等从宽情节)；后者要求根据社会情势的变化合理从严(社会情势紧迫时从严力度相对较大，社会情势缓和时从严力度相对较小或者亦可不从严处罚)。

因此，中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策应定位为精准化刑事政策，是具体刑事政策的进一步精准化。其政策制定需要综合疫情防控的现实需要、政策依据和法律依据等多种因素。

中国防控之刑事政策的表达

(一)重大公共卫生事件防控刑事政策的基本表述

对于中国以新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生事件防控的刑事政策，根据中央和“两高”等方面的规定，其主要存在两种不同的表述：

一是“依法严厉打击”。这主要体现在中央层面。习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中明确指出：“要保持严打高压态势，依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等违法犯罪行为。”⑤“依法严厉打击”包含了“依法”和“严厉打击”两个方面：一方面是“依法”。习近平总书记针对全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系指出：“实践告诉我们，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。”⑥另一方面是“严厉打击”。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中明确指出：“中外历史上，大疫大灾往往导致社会失序，社会失序又使抗疫抗灾雪上加霜。我们推动做好社会面安全稳定工作，妥善处理疫情防控中可能出现的各类问题，维护医疗秩序、市场秩序等，严厉打击涉疫违法犯罪，加强群众心理疏导和干预。”⑦“依法严厉打击”是中央惩治涉疫违法犯罪的基本要求。

二是“依法及时、从严惩治”。2020年2月6日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《惩治涉疫违法犯罪意见》提出，要“始终将人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，坚决把疫情防控作为当前压倒一切的头等大事来抓，用足用好法律规定，依法及时、从严惩治妨害疫情防控的各类违法犯罪，为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力法治保障。”2020年3月7日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》提出：“面对当前新冠肺炎疫情在境外呈现扩散态势、通过口岸向境内蔓延扩散风险加剧的严峻形势，要依法及时、从严惩治妨害国境卫生检疫的各类违法犯罪行为，切实筑牢国境卫生检疫防线，坚决遏制疫情通过口岸传播扩散，为维护公共卫生安全提供有力的法治保障。”“依法及时、从严惩治”是中国司法层面惩治涉疫违法犯罪的政策指引。

从内涵上看，“依法从严打击”和“依法及时、从严惩治”略有不同，前者强调了“依法”和“从严”，后者在“依法”“从严”的基础上增加了“及时”的表述，是对前者的进一步细化和司法贯彻。此外，“打击”侧重是政策(包括社会政策和刑事政策)层面和政治维度的习惯用语；“惩治”则是侧重刑事政策和刑事法治领域的规范用语。考虑到刑事司法在中国当前惩治妨害新冠肺炎疫情防控中的关键作用和防控新冠肺炎疫情刑事政策的精准化要求，笔者认为，中国当下以新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生事件防控刑事政策的准确表述，应为“依法及时、从严惩治”。

(二)重大公共卫生事件防控刑事政策的具体贯彻

中国重大公共卫生事件防控的刑事政策“依法及时、从严惩治”在内容上强调了以下两个基本方面：

1．刑事政策的精准性

这一基本方面要求刑事立法、司法精准地施用于犯罪。对于防控新冠肺炎疫情而言，这种精准性重点体现在两个方面：一是精准地“依法”，即在罪刑法定原则的要求下精准地把握法律的内涵，“用好”法律，不要逾越法律的边界；二是精准地“从严”，即在不逾越法律边界的情况下，“用足”法律，体现政策的从严要求。

第一，精准地“用好”法律。为了精准适用法律惩治妨害新冠肺炎防控违法犯罪，《惩治涉疫违法犯罪意见》对抗拒疫情防控措施等十个方面涉疫违法犯罪的法律适用作了明确界定。该意见以提示性规定为主，但以下三个方面表明其注重精准适用法律：(1)严格以危险方法危害公共安全罪的适用。以危险方法危害公共安全罪在刑法理论上认为有“口袋罪”之嫌，相当于危害公共安全犯罪的兜底性罪名，很多涉及危害公共安全的犯罪行为都会习惯地往这个“口袋”里钻。⑧但上述《惩治涉疫违法犯罪意见》对妨害疫情防控措施行为适用以危险方法危害公共安全罪作了严格限定，仅限于两种情形，即其一，“已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具的”；其二，“新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的”。这样就依法合理地缩紧了以危险方法危害公共安全行为入罪的“口袋”，体现了对以危险方法危害公共安全罪的精准适用。(2)严格传播虚假信息犯罪的适用。在疫情防控期间，各种信息满天飞，其中很多属于虚假信息，对疫情防控和人们的工作生活造成了很大困扰。对此，上述《惩治涉疫违法犯罪意见》规定：“对虚假疫情信息案件，要依法、精准、恰当处置。对恶意编造虚假疫情信息，制造社会恐慌，挑动社会情绪，扰乱公共秩序，特别是恶意攻击党和政府，借机煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，要依法严惩。对于因轻信而传播虚假信息，危害不大的，不以犯罪论处。”这体现了对传播虚假信息犯罪的精准适用。(3)严格破坏交通设施犯罪的适用。上述《惩治涉疫违法犯罪意见》规定：“办理破坏交通设施案件，要区分具体情况，依法审慎处理。对于为了防止疫情蔓延，未经批准擅自封路阻碍交通，未造成严重后果的，一般不以犯罪论处，由主管部门予以纠正。”这充分考虑了疫情防控期间的现实，要求依法合理地区分罪与非罪的界限，体现了对破坏交通设施犯罪的精准适用。

第二，精准地“用足”法律。在从严的政策指引之下，如何在法律的范围之内“用足”法律，考验司法者的智慧。中国新冠肺炎疫情防控的法律适用，在从严“用足”法律方面，主要注重了以下两个方面：(1)从严量刑情节：将疫情防控期间紧迫的社会形势作为量刑的酌定从重情节。“治乱世用重典”，社会形势是定罪量刑的酌定情节。上述《惩治涉疫违法犯罪意见》明确体现了这一立场，规定：“对于在疫情防控期间实施有关违法犯罪的，要作为从重情节予以考量，依法体现从严的政策要求，有力惩治震慑违法犯罪，维护法律权威，维护社会秩序，维护人民群众生命安全和身体健康。”这实际上是将疫情防控这一紧迫社会形势作为了定罪量刑的酌定从严情节。(2)从严适用定罪标准：适当扩张特定犯罪的适用范围。上述《惩治涉疫违法犯罪意见》对非法经营罪(由经营对象扩大到经营方式)、非法拘禁罪(由剥夺人身自由扩大到限制人身自由)、非法收购珍贵、濒危野生动物以及珍贵、濒危野生动物制品罪(由收购扩大到购买)等都做了扩张适用。这其中既有对过去做法的延续，又有结合当前实际需要的创新。例如，《惩治涉疫违法犯罪意见》规定：“对医务人员实施撕扯防护装备、吐口水等行为，致使医务人员感染新型冠状病毒的”，以故意伤害罪定罪处罚。因感染病毒本身在伤害程度上具有不确定性(可能无症状，也可能出现轻度、中度甚至重度症状)，以往认为，对这类情形适用故意伤害罪有障碍。“惩治涉疫违法犯罪意见”的这一规定富有创新性，体现了“用足”法律的政策精神。

2.刑事政策的时效性

疫情的发生通常具有突发性，此次新冠肺炎疫情从发现到爆发只有不到一个月的时间。疫情的突发给人们的适应时间很短，容易造成人们的适应困难和社会失序。在此情况下，刑法要发挥作用，就必须作出快速反应。为了提高刑事政策和刑事法治的时效性，中国最高司法机关明确要求对犯罪的惩治要“及时”，并突出了对重点犯罪的惩治。这具体体现在：

第一，强调惩治犯罪的“及时”。上述《惩治涉疫违法犯罪意见》规定：“公安机关对于妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控的案件，要依法及时立案查处，全面收集固定证据。”“人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关要加强沟通协调，确保案件顺利侦查、起诉、审判、交付执行。对重大、敏感、复杂案件，公安机关要及时听取人民检察院的意见建议。”当然，“及时”与“从快”“快速”还是存在区别，特别是要反对“一味从快”。在此基础上，最高人民检察院发布的第九批妨害疫情防控典型案例，强调了检察机关要依法提前介入侦查,引导取证,在最短的时间内完成批准逮捕、审查起诉等工作，并同时强调要反对“一味从快”。这也表明了中国最高司法机关“及时”惩治妨害疫情防控犯罪的决心。

第二，强调犯罪惩治的“重点”。为了在新冠肺炎疫情防控的特殊时期加强办案指导、警示犯罪和促进犯罪防范，迄今，最高人民法院先后发布了三批、最高人民检察院先后发布了十批典型案例。这些典型案例在指导全国司法的同时也强调了惩治的重点。被纳入重点惩治范围的犯罪，包括妨害传染病防治犯罪(最高法院典型案例第3批、最高检察院典型案例第3批)、产品类犯罪(最高法院典型案例第2批、最高检察院典型案例第4批)、诈骗犯罪(最高检察院典型案例第5批)、哄抬物价犯罪(最高检察院典型案例第7批)、妨害国境卫生检疫犯罪(最高检察院典型案例第8批)、严重暴力犯罪(最高检察院典型案例第9批)等。这与中国实际发生的涉疫违法犯罪重点相一致。根据前述最高人民检察院的统计，疫情发生以后全国检察机关办理的涉疫情犯罪案件，罪名相对集中在诈骗罪、寻衅滋事罪、妨害公务罪、生产销售伪劣产品罪和生产销售不符合标准的医用器材罪等几个罪名上，这几类罪名占了全部案件的八成。

中国重大公共卫生事件防控刑事政策面临的挑战与完善

(一)重大公共卫生事件防控刑事政策面临的挑战

从时间上看，“依法及时、从严惩治”的刑事政策的提出是在2020年2～3月，是中国新冠肺炎疫情最严重时期，该政策对中国惩治危害疫情防控犯罪发挥了积极作用。不过，在当前环境下，该刑事政策也面临着诸多新的挑战。

1.新冠疫情防控的常态化挑战

新冠疫情爆发具有突发性、快速性和短暂性特点。与此相对应，新冠疫情防控措施具有应急性、短暂性的特点。“依法及时、从严惩治”的刑事政策也是针对新冠疫情防控的这一特点和需要做出的。但当前各个国家和地区在新冠疫情防控上遇到了一个共同的挑战，即新冠肺炎疫情防控的常态化。也许在未来一两年甚至更长时间内，新冠疫情防控措施仍然不能结束，新冠疫情防控将进入常态化阶段。新冠疫情防控的常态化对中国疫情防控刑事政策提出了多方面的挑战：

第一，挑战防控疫情的政策基础。“事急从权”，防控疫情刑事政策是建立在情势紧急的社会现实基础之上，也是因为疫情爆发容易导致的社会失序需要刑事法快速作出反应，进而才有了及时、从严惩治妨害新冠疫情防控犯罪的必要。但当新冠疫情防控进入常态化后，人们对新冠疫情和新冠疫情防控措施有了更进一步的认识和心理准备，社会心态逐渐趋向平和，社会形势和犯罪态势也逐渐趋于稳定，刑事司法的“及时、从严”示范效应是否还有必要，值得考虑。同时，新冠疫情防控的常态化只是新冠疫情防控的整体态势，并不排除在某个时间点、某个地区新冠疫情会出现反复。在此基础上，基于新冠疫情全面爆发时期犯罪态势急剧变化而确立的新冠疫情防控刑事政策是否有必要作出调整以及如何作出调整，就是一个挑战。

第二，挑战防控新冠疫情的政策内容。这包括两个方面：一是对“及时”的挑战。如前所述，中国最高司法机关将“及时”惩治妨害新冠疫情防控犯罪作为防控新冠疫情刑事政策的重要内容，最高人民检察院还发布了一批从快惩治妨害新冠疫情防控犯罪的典型案例。但这是建立在集中精力专办的基础之上的，也是为了提高刑事司法的示范效应。为了做到“及时”，新冠疫情防控期间中国很多地方司法机关都对不涉新冠疫情的刑事案件适用了诉讼中止制度，使得他们有更多的精力集中办理涉新冠疫情防控的刑事案件。但当新冠疫情防控进入常态化后，刑事司法工作必将步入正常轨道，能否做到对所有涉新冠疫情防控的刑事案件都从快办理以及是否要需要以从快提升司法的示范效应，就是需要认真考虑的一个现实问题。二是对“从严”的挑战。对妨害新冠疫情防控犯罪治理的“从严”基础，是新冠疫情爆发的紧迫社会形势。《惩治涉疫违法犯罪意见》也明确将新冠疫情期间紧迫的社会形势作为涉疫犯罪的从重处罚情节。但当新冠疫情防控进入常态化，社会形势不再紧迫时，社会形势能否再作为惩治妨害新冠疫情防控犯罪的酌定从严情节，以及能在多大范围、多深程度上作为惩治妨害新冠疫情防控犯罪的酌定从严情节，不无疑问。

2.新冠疫情防控的法治化挑战

刑事法律是刑事政策运行的保障，但也是刑事政策运行的限制。所有刑事政策的运行都应当在刑事法律的框架下进行，正如习近平总书记提出的，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”⑨。为了提升疫情防控效果、从严惩治妨害疫情防控犯罪，司法实践中提出了要“用足”法律。这在最高司法机关的解释和具体司法工作中已有所体现。但这方面也存在两个问题：

第一，关于“用足”法律的边界问题。实事求是地讲，“用足”法律往往就意味着要扩张法律的适用，这就有一个界限问题，扩张过度就有可能违反罪刑法定原则的要求。当前争议较大的是将《刑法》第330条妨害传染病防治罪中的“甲类传染病”扩大至包括“按照甲类管理的乙类传染病”的法律适用问题。由于新冠肺炎被列为“按照甲类管理的乙类传染病”，因此对该问题的掌握涉及对妨害新冠肺炎疫情防治的行为能否按照妨害传染病防治罪进行治理的问题。对此，《惩治涉疫违法犯罪意见》规定：“其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，依照刑法第三百三十条的规定，以妨害传染病防治罪定罪处罚。”该规定延续了2008年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》的规定，将“按照甲类管理的乙类传染病”纳入《刑法》第330条规定的“甲类传染病”范围。

但有观点认为，甲类传染病与乙类传染病存在明确的区分界限，按甲类管理的乙类传染病仍然属于乙类传染病，对乙类传染病的妨害防治行为不能适用《刑法》第330条的妨害传染病防治罪。⑩在前置法上，中国《传染病防治法》第3条明确将传染病分为甲类、乙类和丙类，同时第4条第1款规定：“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。”其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。据此，甲类传染病包含了两种意义上的分类：一是传染病病毒类型上的甲类；二是传染病管理措施上的甲类。中国《刑法》第330条涉及传染病类型的表述是“引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的”，这涉及的是行为结果(包括实害结果和危险结果)，而非管理措施，更符合病毒类型上的甲类传染病。2008年最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》将“按照甲类管理的乙类传染病”纳入“甲类传染病”范围，面临立法依据不足的问题。

第二，关于“用足”法律的前提问题。“用足”法律的前提是要有相关的法律，能够通过扩大解释的方法将相关犯罪行为纳入刑法的惩治范围。但针对有些违法犯罪，中国尚没有任何相关的刑法条款，“用足”法律的前提不存在，“用足”法律也就无从谈起。例如，对于妨害传染病防治行为，中国《刑法》第330条只列举性地规定了四种行为，即“供水单位供应的饮用水不符合国家规定的卫生标准的”“拒绝按照卫生防疫机构提出的卫生要求，对传染病病原体污染的污水、污物、粪便进行消毒处理的”“准许或者纵容传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人从事国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作的”和“拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的”。但除了这四种行为，还有一些其他妨害传染病防治的行为，如非法出售、运输疫区被污染物品等，对这些妨害疫情防控的行为，无法进行刑法上的惩治，而是需要刑法立法予以完善。因此，如何基于疫情防控的常态化和未来疫情防控的需要完善中国的刑法立法，是中国“依法”防控疫情面临的新挑战。

(二)重大公共卫生事件防控刑事政策的调整与完善

针对防控疫情刑事政策遇到的挑战，中国应当根据疫情防控的现实状况和需要，适当调整和完善重大公共卫生事件防控的刑事政策。

第一，防控疫情刑事政策的动态化。政策具有灵活性，可以适时进行调整；防控疫情的刑事政策亦然，可以进行动态调整。防控疫情刑事政策的动态调整包括两个层面：一是阶段性调整。按照以往的经验，防控疫情刑事政策的调整通常因疫情的爆发和结束而产生，往往发生在疫情开始和结束之时。但新冠肺炎疫情具有不同于非典疫情等以往疫情的特征，目前正经历“爆发—平稳—局部小爆发—平稳……”的过程，疫情防控呈现出常态化特征。对于常态化疫情防控形势下的防控刑事政策，最高人民检察院重申了从严的政策要求，要继续坚持依法防控，有关法律法规、政策措施必须严格执行，这是巩固来之不易的向好局面的前提和保障，并认为常态化疫情防控对法治提出了更高要求，对违反疫情防控管控秩序或在疫情期间进行其他涉疫违法犯罪，检察机关依然要从严惩处。应当说，这一提法在巩固初期是适当的。不过，一旦疫情防控进入较长的平稳期，不存在巩固防控效果问题时，疫情防控的刑事政策就应当适时进行阶段性调整。二是局部性调整。当前中国新冠肺炎疫情防控的整体形势良好，只在个别地区出现了疫情反复的问题，而且时间都较短。在此情况下，防控疫情的刑事政策也有必要根据不同地区的状况进行局部调整。

第二，防控疫情刑事政策的法治化。刑事政策的法治化是将刑事政策的要求贯彻、落实到法律之中，包括司法化和立法化。当前中国防控疫情刑事政策法治化面临的主要问题是立法化问题，即如何通过刑事立法为刑事政策的司法化提供法律依据。这主要包括三个方面：一是完善紧迫社会形势等作为量刑情节的刑法立法。中国刑法没有关于从宽处罚和从严处罚情节的系统性立法，只是分别规定了自首、坦白、立功、累犯等几项量刑制度。其他大量能够影响量刑的情节，如犯罪动机、主体身份、犯罪手段、危害后果，都只是酌定量刑情节。与这些常见量刑情节相比，紧迫的社会形势(包括社会治安形势)对犯罪的影响更为间接(更多的是一种纯政策考虑)，将其作为影响定罪量刑的情节缺乏法律根据，有必要在刑法上予以明确。具体而言，中国可以借鉴一些外国刑法的规定，采用列举的方式，将犯罪动机、犯罪手段、社会形势等影响定罪量刑的从重处罚、从轻处罚情节都进行列举，明确司法适用的标准。二是完善妨害疫情防控犯罪的刑法立法。这主要涉及进一步严密中国惩治妨害疫情防控犯罪的法网问题。对此，中国已提交全国人大常委会审议中的《刑法修正案(十一)(草案)》对妨害疫情防控犯罪进行了立法调整，主要是修改妨害传染病防治罪，进一步明确新冠肺炎等依法确定的采取甲类传染病管理措施的传染病，属于该罪调整范围，补充完善构成犯罪的情形，增加规定拒绝执行人民政府依法提出的预防控制措施，非法出售、运输疫区被污染物品等犯罪行为。在此基础上，中国还有必要对《刑法》第332条妨害国境卫生检疫罪等相关犯罪的构成要件和处罚进行调整，适当提高处罚力度。三是完善可能引发疫情行为的刑法立法。鉴于非典疫情的爆发与食用野生动物及其制品有关，而新冠肺炎疫情也与食用野生动物及其制品高度相关，中国全国人大常委会审议中的《刑法修正案(十一)(草案)》增设了非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，即在《刑法》第341条增加一款作为第三款，规定“违反野生动物保护管理法规，以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售前两款规定以外的陆生野生动物，情节严重的，依照前款的规定处罚”。不过，由于中国对野生动物实行分级保护，《野生动物保护法》也只保护“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”，该条所称的“陆生野生动物”范围不明确，且“以食用为目的”排除了其他目的的非法猎捕、收购、运输、出售行为，不甚合理，有必要予以进一步完善。

结 语

新冠肺炎疫情是当前人类社会共同面临的重大公共卫生事件。该疫情具有不同于以往疫情的一些特点，该疫情及相关社会情势、犯罪情况对中国防控疫情刑事政策提出了新的挑战和要求。总体而言，中国当前针对新冠肺炎疫情防控提出的“依法及时、从严惩治”刑事政策符合惩治妨害疫情防控犯罪的现实需要，并取得了积极成效。但新冠肺炎疫情防控的常态化和法治化趋势，要求中国新冠肺炎疫情防控的刑事政策进行动态化调整，同时也有必要完善刑法立法，将紧迫的社会形势等从重处罚情节、从轻处罚情节在刑法立法上进行列举式规定，并完善妨害疫情防控措施行为的刑法立法，严密法网。我们相信，当刑事政策与刑法能够充分兼容、相互配合时，中国重大公共卫生事件防控的刑事政策就一定能最大化地发挥其政策功能，取得疫情防控的最大效果。

①徐日丹：《涉疫情犯罪系列典型案例背后的法治思考》，《检察日报》2020年3月9日。

②何秉松主编：《刑事政策学》，群众出版社2002年版，第23页。

③马克昌：《论宽严相济刑事政策的定位》，《中国法学》2007年第4期。

④许福生：《刑事政策学》，元照出版社2017年版，第26～28页。

⑤习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》2020年第4期。

⑥⑨习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》2020年第5期。

⑦习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日。

⑧陈兴良：《口袋罪的法教义学分析：以以危险方法危害公共安全罪为例》，《政治与法律》2013年第3期。

⑩陈伟：《新冠疫情背景下妨害传染病防治罪的解释扩张及其回归》，《政治与法律》2020年第5期。