行政诉讼跨区域管辖制度的现状检视与路径探索

李甘霖

(中国政法大学，北京 102249)

一、研究目的及意义

在当前中国司法体制下，行政诉讼管辖制度承担了维护行政诉讼案件司法公正和独立的重要职责。为了减少地方政府的行政干预，加强司法权对行政权的监督，党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。其后，新修订的《行政诉讼法》第18条第二款的规定为行政案件跨区域管辖提供了法律依据：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》进一步明确了“铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第二款的规定”。行政诉讼跨区域管辖制度改革作为司法体制改革的重要环节，已经成为当下法学界讨论的热点。

自2007年浙江省丽水市中级人民法院开始探索行政诉讼集中管辖起，行政诉讼跨区域管辖制度改革的实践已经走过十多年的历程。尤其是近年来，各地广泛开展试点工作，在摆脱地方政府行政干预、维护司法审判公正性、加强对行政机关的监督等方面取得了一定成效。但整个制度运行但仍存在一定问题，如相关法条规定具有高度概括性和模糊性，未能明确实现法院跨区域管辖行政案件的具体路径；改革冲击了“司法两便”原则，当事人的选择管辖权受限，诉讼成本增加；调查取证难和执行难的问题进一步加重，等等。这些问题如果不能及时解决,将制约行政诉讼跨区域管辖制度的发展,进而影响整个司法体制改革的进程。

(一) 国内外研究状况综述

行政诉讼跨区域管辖制度在我国学界的研究总体来看尚处于初级阶段。在著作方面，部分学者从理论层面对行政诉讼管辖制度进行探讨和说明，整体来看尚缺少体系性。叶赞平所著的《行政诉讼管辖制度改革研究》一书，遵循总分顺序、时间顺序和实践到理论的顺序，回顾检视了我国行政诉讼管辖制度的改革发展历程，实证分析了我国行政诉讼管辖制度的现状和问题，并提出行政诉讼管辖制度的改革方向和最终建构方案(1)参见叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》，北京：法律出版社，2014年出版。；其他涉及此制度的著作，则大多是在对新《行政诉讼法》整体分析与释义的过程中，就某一章节进行分析和解读。还有许多学者在期刊、报纸发表相关的研究文章，多数是对行政诉讼跨区域管辖制度的某个具体问题进行探究。黄学贤、杨红在《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》一文中分析了我国行政诉讼管辖步入困境的成因，重点提出了对走出管辖困境的思考(2)参见黄学贤，杨红：《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》，载《法学评论》，2013年第6期。；江必新在《完善行政诉讼制度的若干思考》一文中详细论证了行政诉讼跨区域管辖是解决管辖问题的重要手段，也是必由之路(3)参见江必新:《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》，2013年第1期。；石绍斌在《我国行政案件跨区域管辖的法律适用》一文中介绍了指定类、集中类和交叉类管辖模式在具体运行中取得的效果，指出改革不能片面追求形式，应于法有据(4)参见石绍斌：《我国行政案件跨区域管辖的法律适用》，载《江汉大学学报》，2018年第2期。；刘婷婷的《对行政诉讼管辖制度改革创新的思考》(5)参见刘婷婷：《对行政诉讼管辖制度改革创新的思考》，载《法制与社会》，2016年第26期。、沈开举和方涧的《行政诉讼异地管辖制度实证研究》(6)参见沈开举，方涧：《行政诉讼异地管辖制度实证研究——以河南模式为样本》，载《河南财经政法大学学报》，2016年第2期。以及王晓强的《法院管辖行政案件的新发展》(7)参见王晓强：《法院管辖行政案件的新发展》，载《河南司法警官职业学院学报》，2015年第1期。等文章都分别论述了行政诉讼跨区域管辖制度的价值和必要性以及存在的问题等相关内容。从研究成果看，关于行政诉讼跨区域管辖制度的研究较为普及，尤其是对于当前行政诉讼管辖制度存在的缺陷和其价值与必要性已经基本在学界达成了共识，相关理论的发展也比较成熟；但是对于当前应该具体采取什么进一步的改革和完善措施学界依然存在较大分歧，尚未形成统一意见。

目前国外对于行政诉讼跨区域管辖的研究并不常见，笔者并没有找到专门论述此制度的著作，但发现许多国家对扩大原告选择管辖法院的权利十分重视。在美国，除不动产纠纷之外，其他案件的原告可以自由选择向被诉行政行为发生地、原告住所地或被告行政机关所在地及其官员居住地的法院提起诉讼(8)参见王名扬:《美国行政法》，北京：中国法制出版社，2005年出版，第 590 页。；法国的行政法院原则上实行属地管辖，但也有许多例外情况存在，如对于行政合同履行过程中争议引发的诉讼，缔约地和履行地的行政法院都有管辖权，行政合同的当事人也可以于缔约时在不违反公共利益的限度内约定管辖法院(9)参见王名扬:《法国行政法》，北京：北京大学出版社，2007年出版，第 500 页。；在日本，行政诉讼原告可以选择向行政机关所在地或者原告住所地的法院寻求法律救济。由这些规定可以看出，减轻地方对司法的干预、扩大行政诉讼原告的选择管辖权已经成为各国努力的方向。

(二) 研究方法

1.文献分析法

笔者通过网络及图书阅读并整理了大量论文、著作资料，认真研读了2015年《行政诉讼法》、2018年最高院司法解释等法律文件中关于行政诉讼管辖制度的新规定，收集了《行政诉讼法》讨论与修改过程中全国人大常委会的审议意见和相关文件以及近年来各省市地方法院陆续发布的行政诉讼跨区域管辖的公告和试点方案文件。通过仔细研读和学习这些文献资料和法律文件，从宏观上了解了我国行政诉讼管辖制度的现状，为本文的写作提供了基本的理论知识支撑。

2.规范分析法

行政诉讼管辖制度由成文法明文规定，具有严格的规范性和法定性。在管辖制度的研究中，法规范既是研究的依据，又是研究的对象。笔者对行政诉讼跨区域管辖制度的各种规范进行较为系统全面的收集、梳理和分析，力图从纵横两个维度全面展现我国行政诉讼跨区域管辖制度的法律规范的全貌。从纵向维度来看，本文以时间为线序收集整理了各个时段的管辖制度法律规范；横向维度方面，对法律法规、司法解释和政策性文件一并研究。研究中体现了对规范的尊重，将规范所追求的功能和价值作为行政诉讼跨区域管辖制度的“质量”评价的标准。

3.实证研究法

笔者对各试点法院(尤其是北京四中院和上海三中院)的政策方案和受理案件情况进行数据的分类统计和详细梳理，同时结合各地法院不同的管辖模式，对行政诉讼管辖制度改革现状进行了系统展示和多维度观察，收集了异地管辖、集中管辖、指定管辖等改革模式的资料，在此基础上提出当前这一制度面临的现实问题和解决建议。

二、行政诉讼跨区域管辖制度的实施现状

在2015年《行政诉讼法》修订之前,为摆脱地方政府对司法的干扰，已经有多个地区对行政诉讼管辖改革进行了长期的试点和实践，主要形成了指定管辖、提级管辖、异地交叉管辖和相对集中管辖等几种模式。新《行政诉讼法》颁布生效以后，在新法第18条第二款规定的框架下，各地不仅借鉴和发展了既有的几种管辖模式，又创新性地利用铁路运输法院管辖跨区域行政案件，形成了各具特色的试点方案。

(一) 异地管辖新模式

河南省是这一模式的典型代表。2015年6月，河南省高级人民法院发布公告，对既有的异地管辖方案进行调整：一是所有基层人民法院管辖的行政案件都应当实施异地管辖；二是调整各法院的受案范围，将河南省属18个中级人民法院划分为6组，实行“转圈推磨”这一具有创新性的审理方式；三是以两年时间为限，定期调整异地管辖范围，防止产生新的地方保护主义；四是赋予原告选择管辖权，其既可以向本地法院起诉也可以向异地法院提起诉讼。相比之前的异地交叉管辖模式，“河南模式”这种“转圈推磨”的方法在一定程度上降低了利益固化的风险，增强了异地管辖的明确性，拓宽了异地管辖的范围。“河南模式”自实施以来取得了显著成效，突出表现在全省服判息诉率大幅度上升：一审服判息诉率由原来的46.7%提高到76.6%；二审高达98.5%；有些市县逐渐呈现出零信访的态势(10)参见张建新：《在全国推广“民告官”案件异地管辖》，载《河南日报》，2016年3月14日，第3版。。

(二) 集中管辖新模式

尽管行政诉讼跨区域管辖制度改革仍然处于探索阶段，但是从各地试点情况来看，大多数地区采取了集中管辖的模式，具体又可以分为以下两种类型。

1.相对集中管辖

福建省是此种模式的典型代表。2015年9月10日，福建省高级人民法院发布公告，开始在全省八个设区的市辖区(11)即福州市、宁德市、莆田市、厦门市、泉州市、漳州市、南平市和三明市。内实行相对集中管辖模式，即在每个市各选取2-4个基层人民法院作为集中管辖法院。除去以该法院所在地的行政机关为被告的案件之外，原属于其他基层人民法院管辖范围的一审行政诉讼案件均交由其管辖(12)参见胡婧：《行政案件跨行政区划集中管辖制度的完善》，兰州大学硕士学位论文，2018年9月，第11页。。相对集中管辖制度的核心内容与关键所在，是通过指定管辖的方式实现对基层法院一审行政诉讼管辖权的调整。

2.依托铁路法院的集中管辖

本次跨区域管辖行政案件改革最大的亮点之一，就是依托原有的铁路运输法院建立起新的集中管辖制度。铁路运输法院是我国《宪法》规定的专门法院类型之一，但由于时代的不断发展和日新月异的交通运输方式的改变，铁路运输法院受理的案件数量逐年大幅下降，审判职能逐渐趋于边缘化。考虑到铁路运输法院本身所具备的“跨区域”的优势，部分地区开始利用这一现有的司法资源，进行铁路运输法院集中管辖行政案件的试点。截至目前，全国共有76家铁路运输法院经批准后开始受理跨区域的行政案件。其在实际操作过程中可以分为以下三种类型：

(1)依托铁路运输中级法院设立跨行政区划法院模式

2014年12月，作为全国第一批跨行政区划法院，依托原有铁路运输中级法院，北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院挂牌成立。在案件受理范围上，北京市四中院负责管辖以北京市辖区及下属区县人民政府为被告的行政案件；上海市三中院则依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件，以及市级人民政府作为上诉人或被上诉人的二审行政案件。尽管这两个跨行政区划法院在机构设立方面具有开创性意义且取得了一定成效，但同时也应该认识到，虽名为“跨行政区划”，但这两个试点法院实际上依然局限在直辖市范围内。虽然审理以区县政府为被告的案件时确实实现了跨地区审理，但在作为以市级政府为被告的案件中，依然属于在本行政区划内管辖，离实现真正意义上的 “跨行政区划”还有较大差距(13)参见陈卫东：《跨行政区划人民法院改革研究》，载《财经法学》，2016年第6期。。

(2)铁路基层法院与普通中级法院相结合模式

杭州和南京都是这一模式的典型代表。该模式的具体内容是原管辖人民法院的行政庭仅保留非诉行政执行等其他辅助性职能，不再负责具体的案件审理工作，而是将全部一审行政案件交由铁路运输法院集中管辖。如果当事人对一审判决结果不服，可以选择向行政机关所在地的中级人民法院提起上诉。可见，这一模式与相对集中管辖模式十分类似，只不过作为集中管辖法院的铁路运输法院性质较为特殊。

(3)铁路两级法院管辖模式

该模式由铁路运输法院集中管辖同一辖区内原应由其他基层人民法院管辖的一审行政案件，另外把原属于其他中级人民法院的一审行政案件交由铁路运输中级法院管辖(14)参见付纳伟：《行政案件跨行政区域管辖制度研究》，电子科技大学硕士学位论文，2017年3月，第15页。。当事人如果对铁路运输法院做出的判决不服，可以向铁路运输中级法院提起上诉。除审理行政诉讼案件之外，两级铁路法院还承担了审查和执行非诉行政案件的职能。2015年12月底，广东省高院发布公告确定广州市内所有一审行政诉讼案件和非诉行政案件的合法性审查工作都由广州铁路运输第一法院集中负责。与此同时，广州铁路运输中级法院负责集中管辖广州市内本应依法由中级法院管辖的一审行政案件和所有二审行政案件，同时承担非诉行政案件的审查职能。广州市在保持铁路运输法院原有框架的同时，把涵盖两个司法审级的所有行政案件都纳入两级铁路运输法院的管辖范围，加强了行政审判力量。但这种改革模式并不彻底，依然存在案件类型比较单一、案件数量多、审判压力大等弊端。

三、行政诉讼跨区域管辖制度面临的困境与问题

(一) 目前法律规定能否有效指导行政诉讼跨区域管辖实践

行政诉讼跨区域管辖制度设计的核心在于使司法管辖区域与行政区划相分离，学界一度曾有建立独立的行政法院系统的“大改”方案和依托铁路运输法院设立跨行政区划法院的“中改”方案。不过最后2015年出台的《行政诉讼法》选择的还是对管辖制度进行部分调整的保守方案，体现出较为浓厚的过渡和试验色彩。而上述改革在实践中也暴露出一些问题。

1.“审判工作的实际情况”含义不明

《行政诉讼法》第18条第二款并没有对“审判工作的实际情况”的具体含义作出详细说明，其界定不仅具有概括性和包容性，而且极具可变性和发展性。过于宽泛的规定容易导致各法院在实施过程中缺乏统一的指导，从而各行其是，甚至可能脱离法律的轨道。这反映了立法机关在起草该条文时的矛盾心理——既要借此确认和巩固各地前期探索的成果，又要对未来的改革和发展预留足够的法律适用空间。

然而，审判工作的实际情况并不是单一和固定的，而是多种因素相互影响、共同作用的结果。因此确定跨区域管辖法院必须对各个法院司法资源配置、行政审判专业化程度、诉讼当事人是否便利等因素进行综合考量；法院的地理位置及交通情况、辖区内人口数量、行政机关工作人员法律意识水平也会对“实际情况”产生影响。改革开放以来，由于各地经济基础、发展方式、在国家经济发展大局中的位置设计等影响，我国整体经济发展并不均衡，各省经济发展水平差异较大、文化习俗多元是当今政府必须正视的社会现实。回归到行政诉讼跨区域管辖制度适用方面，由于《行政诉讼法》在进行制度设计没有指明统一的适用标准，因此各地高级人民法院确定跨行政区域管辖法院时所采用的路径不同，给“审判工作的实际情况”的整体判断和评估带来了困难。且该条并未对高级人民法院的决定权进行限制，缺少省级人大或常委会的审议、监督方面的制约，导致实际适用过程中随意性加大。

2.“若干人民法院”的级别不明

《行政诉讼法》第18条第二款并没有对高级人民法院在确定跨行政区域管辖法院时是否应参照级别管辖标准作出明确的规定。如果需要参照的话，高级人民法院经最高人民法院批准后有权设立的跨行政区域法院的层级仅为基层和中级人民法院，而高级人民法院自身不可以管辖辖区之外的行政案件。对此，在学理探讨方面也有学者认为应该把保障案件得到公正审判作为行政诉讼跨区域管辖的终极价值目标(15)参见黄学贤，杨红：《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》，载《法学评论》，2013年第6期。，认为高级人民法院跨区域管辖行政案件有一定程度的必要性。笔者认为，《行政诉讼法》第18条第二款是在遵循该条第一款地域管辖原则基础上的补充性规定，在进行新制度构建的过程中一定要注意符合现有的法律框架，依据现有法律对管辖范围进行限定，不能抛开案件性质、易受干扰程度等因素一律规定进行跨区域管辖。由于省市(自治区)高级人民法院具有较高行政级别，面对地方行政机关时相较于基层人民法院具有更强的抗压力，因此市区级地方政府对高级人民法院行政审判活动的影响不太大，其面临的行政干预问题相对来说并不突出。我国正处于管辖制度改革初期阶段，推进相关工作时应注意循序渐进。当务之急是解决面对行政干预更为严重的基层和中级人民法院的行政诉讼管辖问题，而至于是否应当将高级人民法院纳入行政案件跨区域管辖范围可以作为后续议题。

3.“行政案件”的诉讼层级不明

根据我国现行法院职能分工，基层人民法院负责一审行政案件的审理工作，中级和高级人民法院负责本辖区内重大、复杂的一审行政案件以及普通二审和再审案件的审理。由于《行政诉讼法》第18条第二款并未明确跨区域管辖法院受理案件的诉讼层级，二审行政案件是否可以跨区域管辖规范不明。笔者认为，根据“法无禁止即自由”的原则，既然《行政诉讼法》并没有限定行政诉讼跨区域管辖的范围是一审还是二审，那么将二审案件纳入跨区域管辖的范围是具备合法性基础的。实践中，基于地方保护主义的传统习俗，部分一审行政案件受地级市审理的范围限制而受到较强的行政干预。为了使人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义，应当从源头上赋予他们跨区域提起上诉的权利。故而，跨区域管辖二审行政诉讼案件在司法实践中极具现实意义。

(二) 能否真正实现审判公正与独立

行政诉讼跨区域管辖虽然限制了地方政府直接干预司法的可能，但本质上只是切断了地方行政机关与办案人民法院的直接联系，增加了行政机关干扰司法审判的成本。由于行政机关之间存在天然的密切联系：上下级行政机关之间存在领导与被领导的关系；同级行政机关之间存在友好往来关系；以及近年来较为频繁的干部人事任职交流，跨区域管辖行政案件依然难以完全阻断行政干预的可能。被诉行政机关可以通过上级党委、政府与管辖法院所在地的政府进行协调沟通，以司法工作服从于地方党委、政府中心工作的名义，通过后者向法院施压，从而达到间接干预司法的目的。此外，由于法院本身存在地方化、行政化特点，跨区域管辖法院在人权、财权方面仍难以完全摆脱地方行政机关的控制，地方政策可以通过行政化体制渗透到法院司法活动的各个环节。彻底阻断行政干预影响、消除行政机关施加于法院及法官个人的压力仍然困难重重。

(三) 能否切实保护原告的合法权益

原告在行政诉讼结构中处于基础性地位，行政诉讼的本质是原告认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼。监督行政机关仅是行政诉讼的次要目的，其主要目的是保护原告的合法利益(16)参见马怀德：《行政诉讼原理》，北京：法律出版社，2003年出版，第151页。。然而从当前各地的试点情况来看，并没有凸显原告权利在行政诉讼中的重要地位。

行政诉讼跨区域管辖的目的在于割裂被诉行政机关与原管辖法院之间由于地缘关系而产生的紧密关联，以实现案件的公正审理目的。但跨区域管辖在追求司法公正的过程中，一定程度上牺牲了当事人的诉讼便利和管辖选择权，事实上形成了“两便原则”(17)最高人民法院在2005年制定的《关于全面加强人民法庭工作的决定》中提出了坚持“便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”的新两便原则。的内在分离。行政诉讼跨区域管辖增加了当事人的诉讼成本，尤其体现在额外支出的住宿、交通、误工等费用，容易使当事人滋生惰于诉讼的情绪和心理；尤其对于一些涉案利益不大的案件，诉讼成本的增加会削弱或淡化当事人的诉讼意愿和司法需求，其可能在权衡司法审判的公正价值和实际的金钱价值之后，放弃以诉讼方式救济自身权利，不利于对原告权益的保护。尽管从目前的试点来看，为弥补因案件跨区域管辖给当事人造成的诉讼不便，各地围绕立案、审判、执行等环节采取了诸多便民措施，如通过邮寄立案、网上立案、原管辖法院移送立案等方式进行行政诉讼的立案；通过巡回审判、网络远程审判等方式使当事人就近参与审判过程等，但这些举措相较于诉讼成本来讲提供的收益有限，无法从根本上杜绝上述问题的发生。

(四) 能否为司法体制改革提供有益探索

行政诉讼跨区域管辖作为司法体制改革进程中的一个重要环节，其他司法改革配套措施也会影响该制度的成败与否。有学者指出，司法改革以保障司法独立为目标，包括旨在排除法院内部干涉的审判权运行机制改革和旨在排除外部干涉的司法管理体制改革两大方面，其中前者主要是管理机制去行政化和加强审判组织的监督，后者主要是法院人财物管理体制去地方化(18)参见傅郁林：《司法改革的整体推进》，载《中国法律评论》，2014年第3期。。由此可见，司法行政化与司法地方化在现实中不是平行分离的，反之其间联系十分密切。在司法行政化没有得到有效破解、法院系统的人财物权受到地方政府强力制约的双重困境夹击下，行政诉讼跨区域管辖改革能否彻底摆脱行政干预，实现独立公正审判的目标似乎并不乐观(19)参见王书娟：《行政诉讼跨区域管辖制度运行现状检视——以目的论为视角》，载《福建江夏学院学报》，2016年第6期。。

(五) 调查取证和执行愈加困难

人民法院在受理跨区域行政案件之后，需要到另一行政区域的被告行政机关所在地、被诉行政行为发生地进行调查取证，增加了空间和时间上的难度。由于管辖法院与被告所在的辖区不同、对当地的实际情况不了解，被诉行政机关往往不肯主动配合，采取逃避、拖延等变相拒绝方法，甚至直接干涉、阻碍调查取证的进程。尤其对于原告不服行政处罚引发的行政诉讼案件，法院只能依靠被告方(作出处罚决定的行政机关)提供的证据判断其作出的行政处罚是否合法合理，取证难度可想而知。跨区域调查取证对认定案件事实造成了极大困难。

在当前司法管辖制度下，本地法院的生效裁判尚且存在执行困难、对行政机关震慑力不高的情况，跨区域管辖中异地法院由于缺乏对本地行政机关和相对人之间的牵制和管辖关系，被诉行政机关抵抗执行的程度将更为强烈；法院在异地执行中难以充分调动执行力量，生效判决的执行会陷入更深的困境。同时，相当部分跨区域管辖法院只是案件的审判地而不是发生地，审判人员难以深入了解案件的真实情况，往往只重视案件的判决结果而没有兼顾社会效果，使得行政机关并不赞同法院提出的问题解决方案，配合执行更是无从说起，一定程度上对实质性解决行政争议造成困难。在“执行难”问题得不到有效解决的情况下，即使原告胜诉其权益也很难得到真正的保护。

(六)审判组织的难题

保证审判组织的稳定性和审判人员的专业化是实现人民法院独立、公正审判的必要前提和强力支撑。行政诉讼跨区域管辖对审判组织提出了现实的考验，其中最大的挑战就是诉讼案件实现了跨区域的集中，原管辖法院的行政审判人员向跨区域管辖法院的有序流动却相对滞后。

自行政诉讼跨区域管辖实施以来，行政案件数量激增，许多跨区域管辖法院都出现了案多人少的局面，原有行政审判人员的数量远远无法满足当前的审理需求。虽然从建制上原管辖法院的行政审判庭继续被保留，但从职能上其仅承担简单行政案件的审理和非诉案件的执行工作，由于审判职能的缩减渐渐趋于边缘化，使得司法资源的分配处于更加不均衡状态。受多方面条件限制，尽管很多试点法院对于合议庭的组成都有明确要求，但实际操作中合议庭人员组成不固定甚至流于形式、专业化程度低等现象普遍存在，难以达到行政诉讼案件的审理要求；某些法院甚至不得不借用民事、刑事审判人员参与行政诉讼(20)参见李曼：《行政诉讼跨区域集中管辖研究》，海南大学硕士学位论文，2017年5月，第10页。，严重影响了行政诉讼审判合议制的效果。铁路运输法院作为专门人民法院，原职能仅为审理发生于铁路、列车、车站货场的刑事案件和涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事诉讼，内设机构并无行政审判庭的设置，承担行政案件审理任务不仅需要重新调整内设机构，还需要从辖区内其他法院遴选或调任专门的行政案件审判法官。由于铁路运输法院的性质、管辖范围及内部机构设置、人员构成等相比其他同审级法院要“非标准化”，加之涉及家庭生活、衣食住行等个人因素考虑，一些法官不愿意转入去铁路运输法院任职，导致专业化行政法官队伍缺乏的现象在铁路运输法院表现得尤为严重。此外，员额制改革由于职业压力、晋升渠道等条件变化，客观上导致了法院系统的人才流失，加重了在职法官的工作压力(21)参见《法官员额制改革中的问题与反思》，https://www.360kuai.com/pc/98187d8414835697e?cota=4&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.。

四、行政诉讼跨区域管辖制度的路径探索

研究任何理论问题，都要从现实存在的问题出发寻求解决问题的路径，最后回归到指导现实的实践中来。尽管《行政诉讼法》第18条第二款的规定为管辖制度改革提供了法律依据，但远不足以解决试点过程中陆续出现的实践难题。笔者从实践情况出发，在我国现行法律体系和司法机制的大前提下，以实用主义为原则，谈谈自己对于行政诉讼跨区域管辖制度今后发展路径的看法。

(一) 遵循“两便原则”

行政诉讼管辖制度改革的根本目的是保护处于弱势地位的行政相对人的利益。而实际情况是，当事人为诉讼所付出的精力和成本在行政诉讼跨区域管辖改革之后有所增加，很大程度上降低了当事人跨区域提起行政诉讼的意愿。尽管这是司法体制改革过程中的无奈之举，但是在进行制度设计时国家有义务为当事人跨区域提起行政诉讼创造便利，降低当事人的诉讼成本。只有始终坚持方便当事人提起诉讼、方便法院管辖的“两便原则”，真正让人民群众感受到法院为实现司法公正所做出的努力，当事人才会对于诉讼成本的增加和精力的消耗有更大的容忍度。笔者认为，具体应该从以下几个方面入手：

首先，行政诉讼跨区域管辖要解决是如何选取适当的人民法院审理行政案件的问题。如果在选择法院时考虑不周，将直接影响这一制度运行的效果。高级人民法院应在保证公正审判的前提下，以尽可能便于当事人参与诉讼为原则，充分考虑本省辖区内各基层和中级人民法院以及铁路法院所处的地理位置和交通条件，以“就近就便”为基本遵循，除了需要特殊回避等处理案件必需以外，避免将主审法院选择在地处偏远、交通不便的地区，以保证当事人所付出的诉讼成本与其追求的公正审判结果达到合理平衡，使原告能够就近跨区域提起行政诉讼。

其次，尊重原告的管辖选择权。原告向原管辖法院起诉的，原管辖法院应向其释明跨区域管辖制度，如果原告仍然坚持向原管辖法院起诉，那么应该尊重原告的选择权，进行登记立案。赋予原告更多的主动权和选择权，是原告在行政诉讼中基础性地位的真正意义上的体现，也可以在程序上打消其对司法公正的质疑，在实体上有利于增强其对裁判结果的认同感，从而赢得人民群众对跨区域管辖改革的肯定与信任(22)参见李颖：《论行政诉讼跨区域管辖制度的构建》，南京师范大学硕士学位论文，2016年5月，第38页。。

此外，在实行跨区域管辖行政案件的过程中应采取相应便民措施。例如，在立案环节，当事人可以向跨区域管辖法院邮寄起诉状，或就近送交原管辖法院，由该法院代为转送；建立网上立案、远程资料电子化交换机制，由跨区域管辖法院进行立案审查和登记的工作。在审判环节，尽可能减轻当事人跨区域提起行政诉讼的负担。对于住所距离法院较远或交通不便的当事人，法院可以采用巡回审理方式或通过网络方式远程视频审理。

(二) 加强跨区域管辖法院的行政审判队伍建设

首先，应当积极争取辖区所在地人大和地方政府的配合支持，根据实际需要增设新的行政审判庭；同时适当增加跨区域管辖法院的法官数量，扩大相关司法工作人员编制，固定行政审判合议庭的组成人员。同时，将原管辖法院部分行政法官调入跨区域管辖法院，以壮大审判组织队伍，保障审判人员的数量与案件整体数量相匹配，实现优质行政审判资源的最佳配置。

其次，以员额制改革为契机，严格法官遴选程序，建立与行政级别脱钩的法官单独职务序列，为法官的选拔和任命制定明确统一的法定程序和更高的标准；完成法官任命程序之后应当在法院官网以公示方式向社会公开，自觉接受人民群众的监督。由于仅仅依靠行政手段进行人员调配无法彻底解决跨区域管辖法院行政审判人员短缺的问题，可以考虑制定相应的人员待遇优惠政策，吸引更多的高素质法律专业人才加入行政诉讼专任法官队伍。

最后，法官肩负着查明案件事实和依法裁判的重要职责，是整个审判活动的中心，也是法院依法公正审判的保障。专任法官欠缺审判技术能力、司法判断力失位、司法行为不规范，是实现公正审判的软肋。因此法院应当重视法官继续教育工作，围绕司法改革的不断深入和具体审判业务的发展变化定期组织业务培训，不断提升法官的案件审理水平和专业素质能力，强化司法作风建设，以满足行政诉讼审判实践发展的需要。

(三) 完善跨区域管辖法院的调查取证和执行制度

1.完善跨区域管辖行政案件的调查取证制度

在行政诉讼中，法院的调查取证是查明并认定案件事实的必要前提，因此必须加强跨区域法院的调查取证职权，保证其跨区域收集证据的合法性和执行力。《行政诉讼法》第41 条、第59条分别规定了原告和第三人申请法院调取证据的范围以及妨碍调查取证的诉讼参与人应承担的法律责任。尽管法律已作了明文规定，但法院跨区域管辖行政案件时在与地方政府的权力博弈中仍然处于弱势地位，难以彻底贯彻实施处罚权。根据《行政诉讼法》第59条规定，法院仅能对妨碍调查取证的行政机关主要负责人或其他诉讼参与人作出“1万元以下罚款、15日以下拘留”的处罚。由于处罚权限过低、处罚力度过小，对行政机关的震慑作用十分有限。因此，应该考虑在立法上加大对有义务协助调查的人妨碍调査取证行为的惩罚力度，情节严重构成犯罪的应依法追究其刑事责任，以增强法律震慑力，保障行政诉讼得以依法进行。

2.完善跨区域管辖行政案件的执行制度

行政诉讼的生效判决得到及时、彻底的执行，才能真正保障行政相对人的权利；如果得不到有效执行，不管法院的裁定和判决如何公正合理也只是“一纸空文”。判决执行情况也是人民法院对行政机关是否依法行政的一种监督。所以，在跨区域管辖改革中，必须保障法院的裁判得以依法执行。笔者认为，具体可以通过以下几种方式来解决上述问题：

第一，在被诉行政机关的年度考评标准中加入生效判决的执行情况的考量。一方面，将被诉行政案件的执行效率与执行比例作为对该行政机关的考评标准中的重要一项，制定完善的考核机制，加强上级对下级行政机关履行法院判决情况的考察，提高行政机关依法履行生效裁判的自觉性；另一方面，在对该行政机关首长行政管理能力的政绩考核中，把生效判决的执行情况作为参考依据，促使行政首长重视法院的司法裁判，自觉督促判决的执行情况。

第二，加强跨区域管辖法院与非跨区域管辖法院之间的协调配合，建立相互协作制度与长效机制。通过考察立法者的本意，可以得出当地的非跨区域管辖法院在执行中应当发挥主要作用的结论。对此，可以尝试将判决执行率作为两地法院的考核标准之一，调动两地法院法官推动判决执行的积极性，缓解异地执行难的问题。

第三，完善行政案件执行情况的监督机制。为了给行政机关施加压力，可以在执行过程中增加告诫程序，加强行政机关依法执行判决的意识。例如，可以在法院判决书中明确告知被诉行政机关及其负责人没有按时执行将会承担的法律后果；同时，将判决书抄送被诉行政机关的上级机关，并提出相应的司法建议。另外，跨区域管辖法院应当及时向当地人大、监察部门通报案件的执行情况，充分发挥其监督作用，以督促行政机关及时履行法院判决。

(四) 健全跨区域管辖法院行使审判权的保障机制

多年来，我国行政诉讼面临的最大障碍就是地方行政机关的干预。除专门法院之外，我国地方法院当前的设置绝大多数都对应其所在的行政区划，干部人事、机构编制和经费保障都受制于地方，人民法院理论上的独立性和现实中的非独立处境使得法院在受理行政案件时十分尴尬，不得不考虑地方利益(23)参见姜明安：《论新行政诉讼法的若干制度创新》，载《行政法学研究》，2015年第4期。。避免行政机关对法院司法工作的干扰，仅仅将司法管辖区域与行政区划相分离还不能彻底解决问题，当务之急是割裂地方政府和人民法院之间的利益关系，将法院的人财物管理权限与地方政府适当分离。

针对这一问题，党的十八届三中全会提出对省以下法院的人财物进行统一管理。具体来说，一方面，把法院的财政预算单独编列纳入省级预算，不再附加于政府预算之中；在司法预算审核通过后，由省级财政直接下拨经费至地方法院，以避免在执行过程中地方政府私自截留、挪用法院经费的情况出现。通过这些举措，可以打破基层人民法院对地方财政的依赖，使得法院在审理行政案件过程中一定程度上无需顾忌地方政府干涉。另一方面，由省级人大及常委会任免省以下各级法院法官，并且把法官的人事管理与一般行政人员的管理分开，使地方党政机关无法在进行司法行政管理的同时向法官“施压”，从而使司法审判受到行政干预的现象逐步得到抑制。

有学者提出我国是单一制国家，司法权从根本上来说是中央事权，因此理应由中央来统一管理全国各级司法机关的人财物事项。笔者认为，考虑到我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，目前由中央统一管理各级司法机关的人财物尚且比较困难(24)参见孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》，2013年11月25日。。在现实条件不允许的情况下，应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制。当前应先推行省级统一管理省以下地方人民法院的人财物，待将来条件走向成熟时可以选择由中央统一管理。

需要注意的是，积极推行省级统管地方法院人财物并不是在法院内部仿照行政机关系统建立“垂直管理”的关系，由省高院来领导基层和中级人民法院。人民法院应当确保审级独立的原则，上、下级人民法院之间仍然是监督与被监督的关系，坚决避免上级干预下级法院依法独立审判的情况。

(五) 严格设置试点，科学系统评估改革试点成效

虽然法律明确规定了行政诉讼跨区域管辖制度，但目前我国仍以地域管辖和级别管辖为主。由于不同地区的社会基础和现实情况各具特色，甚至存在较大差异，改革试点不能大范围全面铺开。加之法律规定具有规范性和严肃性，因此想要成为行政案件跨区域管辖试点的地方法院必须按照规定程序上报至省高院，省高院汇总后进行统一考察和严格审批，最终选取符合要求的法院。此外，获得审批成为试点的法院要严格按照规定开展工作，自觉接受省高院乃至最高院的监督。还有一点值得我们注意的是试点的期限须合理确定，不能过长，如果无限期进行的话，容易使改革流于形式。

目前2015年《行政诉讼法》实施已有四年，由于该法第18条第二款规定的概括性和模糊性，各省市仍处于集中密集发布试点方案的阶段，而对试点实施情况的评估却十分滞后。跨行政区域管辖改革的目的不应止步于试点方案的发布，及时进行评估考察、总结经验和吸取教训，才能更好地明确以后的改革方向。为了能获取各地试点法院的真实情况，及时有效地开展评估，需要注意以下几点：

第一，多渠道、多角度地收集和整理试点法院的情况。既参考立法原意又注意联系地方实际，同时引入裁判准确率、当事人满意率、纠纷息诉率等指标，侧重于考察行政争议实质性化解和司法机关独立公正审判的情况，建立起一套科学的评估标准。第二，采用全过程评估的方法，包括针对试点方案制定过程中的事前评估和试点推进过程的事中评估以及对试点阶段性成果进行的事后评估(25)参见袁莉：《全面深化改革第三方评估的制度构建研究》，载《江汉论坛》，2016年第11期。，同时将改革的目标和原则始终贯穿于各阶段的评估活动。最后，建立公开透明的评估机制。通过定期直播庭审过程、及时在裁判文书网公布法院判决结果、定期公布典型案例等方式，实现司法改革与群众的良性互动，促使公众实时跟进，了解和参与改革试点的进程。

(六) 当前形势下设置独立行政法院并不适宜

建立行政法院专门管辖行政诉讼案件的讨论由来已久。多数学者认为，行政诉讼管辖制度的各项改革最终导向以建立行政法院为根本解决办法；也有学者提出，设立行政法院是行政审判体制改革的最佳方案，如果能够最终落实，困扰中国行政法学界多年的问题如立案难、独立审判难和执行难等都可以迎刃而解(26)参见江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》，2014年第4期。。笔者认为，设立行政法院并不是法治发展的的必然路径，其意义仅为解决行政审判的体制模式问题。当前国家已经提出 “探索设立跨行政区划法院”的设想，此时另行着手设立专门的行政法院显然不合时宜。不仅行政案件，一些重大的民商事、食品药品安全和环境资源保护案件也极易受到地方因素干扰，而行政法院受理案件的范围具有专业性和局限性；况且当前正在探索设立的跨行政区划法院已经承担了行政法院的大部分职能，可以在不改变原有法院体制的情况下促进管辖制度的发展，完全没有必要另起炉灶设立行政法院。此外，设立新的行政法院系统需要在全国范围内新设数量庞大的行政法院，需要极大的人力、物力和财力的投入，更面临着高昂的长期运营成本。总之，目前很多方面条件尚不成熟，立即建立专门行政法院还为时过早。

根据当前改革的进展情况和我国社会现实，可以进一步探索利用原来铁路运输法院的框架设立跨行政区划法院，以集中审理行政案件。这一模式既有利于节约资源，降低跨区域管辖的制度转换成本，起到了很好的过渡作用；同时也利用了铁路运输法院跨行政区划和省统管人财物的优势，解决铁路运输法院职能转变问题，是当前行政诉讼跨区域管辖改革最适宜的一条路径。在实施过程中，必须对铁路运输法院原有的行政审判力量基础充分考察，必要时可以吸纳和调配原管辖法院的行政审判人员，以保障其审判专业性。

五、结论

从当前各地试点情况来看，行政诉讼跨区域管辖在摆脱地方政府行政干预、维护司法审判公正、加强对行政机关的监督等方面取得了显著成效，在很大程度上完善了我国行政诉讼管辖制度。同时，试点工作中也暴露出了一系列的问题，例如当事人诉讼成本增加、法院调查取证和执行难度加大等。对此，曾经有不少人质疑过这一制度存在的必要性。但笔者始终认为，没有任何制度从设定之初就是完美的，任何改革都是一个循序渐进的过程，行政诉讼跨区域管辖制度也必然不会例外，其发展完善还需要我们逐步的探索和实践。

行政诉讼跨区域管辖改革是一项庞大的工程，涉及范围广泛，需要解决的问题也很多。由于各地试点情况的相关数据在网络上更新不够及时，本文对前述列举的几种管辖模式的梳理仍显浅显，对取得成果的展现和暴露问题的分析也不够全面，提出的部分建议难免存在理想化和理论化弱点，仍需要更为详细和深入的后续研究加以补充。期待在未来的司法实践中，行政诉讼跨区域管辖制度能够进一步完善，并与其他制度改革融洽协调发展，最大限度地发挥其作为全面深化司法改革的试金石的作用。