教育经济学视阈下高职扩招的风险及预警机制

莫倩倩，金晨希

（1.温州职业技术学院 教务处，浙江 温州 325035；2.昆山谌恒教育科技有限公司 教学部，上海 昆山 215300）

一、问题的提出

2019 年和2020 年，国务院连续两年将“高职扩招”写入政府工作报告，并将其作为稳定和扩大就业以及解决劳动力供给结构性失衡的国家战略性措施。自2019 年1 月国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）以来，职业教育迎来了新的发展机遇，也面临新的挑战。高职扩招必须贯彻、落实《方案》精神，完善国家职业教育制度体系和技术技能人才保障政策。据统计，在现代制造业和新兴产业中，新增从业人员有70%以上来自职业院校，近70%的毕业生在生源地就近就业，职业院校毕业生成为支撑区域产业迈向中高端发展阶段的产业生力军。当前正处于产业转型升级关键期，迫切需要高职院校主动融入区域发展，不断深化产教融合、校企合作，培养一大批勇于创新、善于创新的技术技能人才，服务区域经济的高质量发展。同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在发展方式转变、经济结构变革、增长动力转换的攻关期，但高素质技术技能人才供需的结构性矛盾仍然突出。只有加快发展现代职业教育，才能优化人才结构、扩大有效供给，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供支撑。发展高职教育不仅是适应经济新常态的基本要求，更是超越经济新常态的重要支撑。这其中，深化供给侧结构性改革、坚持就业优先战略和实施积极就业政策、落实教育优先发展战略构成了高职大规模扩招的现实背景[1]。

高等职业教育供给是从教育经济领域衍生出来的概念，与高等职业教育需求相对应。需求方因规模和结构发生变化，必然倒逼供给方发生变革以达到两相适应的状态。但是，供需双方在达到平衡状态之前必定会经历一段时期的不平衡。首先，高职扩招会在短期内引发资源供给不足的问题，其中既有数量不足的问题，也有结构性失衡的问题，还存在供给质量和效率下降等潜在风险，主要表现为高职院校校内生均教学场所、学生宿舍、实训工位、师资数量不足及结构单一、地区间和校际间资源分配方式不均衡等。有研究表明，高职资源供给跟不上规模发展的状况需要十年才会基本缓解。同时，扩招生源的多元化类型及在年龄、受教育程度、工作经历等方面的差异，对高职院校整合教育资源，改革招生、人才培养及评价模式，实现资源短缺的“软着落”提出了新的要求[2]。另外，扩招生源数量的地区和校际不均衡导致高职教育资源分配不均衡，在一定程度上造成了资源浪费。教育经济学中的人力资本理论主张通过教育提高人力资本，提高个体的生产力来促进经济发展。尽管在短期内，教育的投资效益并没有足够的吸引力，但从长期来看，教育是可以产生最大经济效益的投资品。此外，只有平衡人力资本投资和实体资本投资，才能更好地促进经济发展。高职扩招正是一项直接投资人力资本、间接投资实体经济的重要举措[3]。

高等职业教育20 年的高速发展历经各种教育教学改革实践和试点工作，积累了诸多应对挑战的经验。但是，本轮高职大规模扩招，生源除应届和往届高中毕业生外，还有退役军人、下岗职工、农民工和新型职业农民等，这就需要高职院校提供更新的办学思路、更多元化的人才培养模式、更广泛的校企合作产教融合方式，并充分考虑资源供给不足和结构失衡情况下，如何通过引校进企、引企入校等方式整合场地、设备、师资等显性资源，同时挖掘更浓厚的校企文化氛围、更灵活的学习方式、更便利的学习成果认定途径等隐性资源。

二、基于教育经济学视角的高职扩招风险点分析

1999 年我国经济运行产生了通货紧缩的苗头和征兆，但没有恶化，是因为有效拉动了内需。其中，高等学校扩招所带动的投资和消费，是拉动内需的重要力量之一。扩招催发了一批民办高等学校和二级学院的诞生，从而拉动教育基本建设投资，也导致了部分家庭高等教育支出的增加。扩招是否导致“教育信号的过度投资”和“教育过度”，目前尚无科学的可量化的指标[4]。相比1999 年高等学校扩招，本次扩招所面临的国内外形势更加复杂，需要解决的根本性问题发生了变化，引发的风险点更多、风险程度更高，迫切需要运用教育经济学原理对风险进行系统分析。现结合浙江省高职院校2019 年扩招相关数据，从教育经济学角度进行风险点实证研究。

1.高职院校基本办学资源出现缺口

《普通高等学校基本办学条件指标》是教育行政部门监测普通高等学校办学条件、对高等教育质量进行监控的重要手段。多数高职院校的办学资源在短时间内处于基本稳定的状态，因此，难以应对招生规模急速扩大的状况。以温州职业技术学院为例，截至2019年8月31日，全日制在校生人数为10 367人。2019年秋季扩招后，全日制在校生人数达11 790人。截至2020 年10 月31 日，全日制在校生人数达12 713人。按照每年招生人数增加约1 000 人来算，2021 年全日制在校生规模约达到14 000 人，生均基本办学资源将受到极大挑战。扩招后生均基本办学资源预期缺口统计数据见表1。

显而易见，教育规模扩张可以在一定程度上缓解了就业压力。但是由于教育资源本身具有稀缺性，当教育需求急速增加时，一定时期内会出现教育供给不足的失衡状态，很可能会有引起教育质量下降的风险。

表1 温州职业技术学院扩招后基本办学资源预期缺口统计

2.教育公平受到质疑

面对下岗职工、农民工、退伍士兵等多元化的生源群体，高职院校正在探索实施多元化招生考试方式改革，但仍然存在引发教育不公平的风险。以2019年浙江省高职扩招第二阶段专业招生考试为例，22 所高职院校的70 个专业采用面试招考，占比超过50%；9 所高职院校的30 个专业采用笔试招考，约占比20%；其他招考类型包括机考、职业素养测试、技能测试以及按照一定比例组合测试等方式占比较小（见表2）。招生考试方式不同意味着考试内容、难易程度、评分标准不一致，在一定程度上违背了高考所维护的教育公平和社会公平的初衷。一般情况下，面试与其他考试方式相比，其评价过程更容易受到主观因素的影响，并且缺乏系统性评价的功能。

表2 2019年浙江省高职扩招第二阶段专业招生考试方式情况

教育公平是教育资源政府配置的基本问题之一。国家虽然不保障人们受非义务教育（高等教育）的机会分配公平、竞争公平及其过程公平，但政府可以通过资源配置信息的公开化、透明化、充分化来推进人们受非义务教育（高等教育）机会的竞争公平。当教育公平受到质疑时，政府公信力也会随之下降，而政府的信任危机被认为是最大的社会危机。

3.生源类型与管理模式不匹配

高职院校现有的针对在校学生的教学运行管理是规范有序的，但是由于企业、社会人员等生源的学习时间难以保障，在集中性的教育模块学习、技能训练方面难以保障学习时间。此外，由于工作经历各异、学习诉求不同、学习基础参差不齐，以往针对传统生源的管理模式、教学模式和课程体系难以适应扩招生源。以温州职业技术学院2019 级扩招生为例，根据生源类型特点主要分为三类扩招生源。

第一类扩招生源为应届中职起点毕业生，包括中职“3+2”学生、五年制“2+3”学生和单独考试招生学生，其中中职“3+2”学生和五年制“2+3”学生转段进入高职后的学业水平与普高入学学生相比差距较大。例如，学校从2017 级学生开始实行强制退学制度，学生退学的基本条件是5门及以上必修课成绩不及格。强硬的学籍管理制度必然会起到倒逼教学的作用。2017 级和2018 级不同生源类型学生必修课不及格率呈明显差异。2018 级普高生源学生必修课不及格率明显低于2017 级学生，从20.70%下降到7.40%，说明强制退学制度已经对普高生源学生起到促进学业的作用。2017 级和2018 级五年制“2+3”学生必修课不及格率下降不明显，只下降了2.9%，而2018级中职“3+2”学生必修课不及格率反而比2017级学生高出8个百分点，说明同一套教学管理制度对不同生源类型学生产生的效力不同，生源类型越复杂，学校整体教学管理的难度就越大。第二类扩招生源为往届高中毕业生。这类生源在年龄上基本与应届高中毕业生相差不大，生活经历比较简单，普遍具有较强的学习适应能力，具备与应届高中毕业生混合编班共同学习的条件。第三类扩招生源为各类社会人员，包括下岗职工、农民工、退伍军人及企业在岗职工等。其中工商管理专业和会计专业社会生年龄跨度从18 岁到50 岁，相差达32 岁，25 岁以上的社会生占47.50%；并且社会生的学历水平差距也很大。例如，温州职业技术学院企业社招班学员中既有初中毕业生，也有本科毕业生。由于下岗职工、农民工以及退伍军人等群体的生活经验、实践经验、专业经验等方面均不同于应届高中毕业生，学情的变化必然导致教学目标、教学内容、教学评价甚至教学模式的变化。因此，最大程度的分层教学成为必然选择，定制与工作岗位需求密切的人才培养方案和教学内容更为迫切，柔性化学籍管理和学分银行建设将成为主流[5]。

4.资源供给出现结构性失衡

高职院校所在区域的资源供给水平直接影响院校之间和院校内部的生源分配模式，如果扩招生源分配不考虑地区间、院校间以及院校内部资源供给不均衡的情况，可能造成资源局部供给量不足和资源供给新的结构性失衡，将直接影响高职院校办学质量[6]。以2019 年秋季浙江省高职扩招第二阶段招生院校为例，40所高职院校中有5所为浙江省重点高职院校、6 所为中国特色高水平高职院校，按照高职院校每年招生计划数量的主要测算指标之一——区域内高职院校办学资源对学生的承载量，这几所院校分解的扩招比例份额应比其他院校多。此外，区域或行业市场对相关人才的需求量以及每个地区的产业布局差异、区域内生源现状及潜在生源量等都会影响扩招生源的布局分配。近年来多数高职院校面临生源之困，主要原因是只停留在传统招生方式即面向应届毕业生上，但应届生源是个定数，是有限的，教育发达地区尤其如此。教育发达地区汇聚了优质的高等教育资源，随着高考招生录取比例逐年增长，应届毕业生有了更多的择校机会。由于社会对于高职院校的认可度普遍不高，导致高职院校出现高就业、低招生的现象。但是，在我国现有的1亿多制造业从业人员中，初中及初中以下文化程度的人员仍有近6千万，存在大量提升学历和技术技能水平的潜在需求。因此，高职扩招还应向教育欠发达地区、贫困地区倾斜，在扩招的同时，建设当地中等职业学校，将职教中心（职业学校）建设成为人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、扶贫开发和普及高中阶段教育的重要基地，通过政策手段实现教育资源有效配置。

5.师资存量和结构不能满足扩招需求

按照1 ∶18 的常规生师比推算，国家层面的高职师资缺口是6.39 万人，校均缺口40 人，这其中还不包含需相应增加的教学与生活辅助管理人员数量。职业教育高质量发展面临的师资问题，不仅在于数量不足，还在于师资水平参差不齐，主要体现为“双师型”教师数量不足、比例偏低。据统计，2018 年，我国高职专任教师49.8万人，“双师型”教师19.14万人，占专任教师比例39.70%，离2022年“双师型”教师占专业课教师总数超过一半的目标还有不小的差距。此外，部分学校还存在聘请校外兼职教师困难的实际问题。以温州职业技术学院为例，在扩招前，因部分专业校外兼职教师数量不足等原因，大部分专业课由本专业校内专任教师来承担，再加上毕业设计及其他专业实践环节课程，个别校内专任教师的学年课时量达700节以上。扩招后，当在校生规模在两年内增量2 000 人，专业课课时增长率约为17%（见表3）。若扩招专业本身师资存量不足且结构单一，很难承担生源结构愈加复杂下的教学任务。

三、防范高职扩招风险的预警机制

目前，宏观或中观层面关于高质量扩招实现路径的研究成果大都未能真正“落地”。高职院校原有的办学定位、专业设置、招生考试方式、人才培养模式、教学管理等要素该如何应对扩招改革，并且做到标准不降、质量不降？实际上，在2019 级扩招新生入学以来，针对这批生源类型非常复杂的学生该怎么教、怎么考、怎么管以及将来该怎么毕业等新问题，包括任课教师、教学管理人员、学生管理人员在内的一线工作者一直在尝试灵活的教学管理和学生管理方法，力求平稳度过高职扩招第一年。但是，对于实际存在或者潜在的风险还需通过更加完善的机制加以预警防范，主要通过政府、企业和学校三方共振，协同完成高质量扩招任务。

表3 温州职业技术学院校内专任教师存量不足且结构单一专业情况

1.政府主动出资填补基本办学资源缺口

教育经济学认为政府具有愿意购买并有能力购买人才培养性服务的需求。在当前劳动力市场出现结构性供需矛盾的情况下，促进经济和社会协调发展是政府的主要职能之一。因此，政府出资办学，增加发展职业教育的支出是合乎情理的。并且，政府对教育的资助是社会福利分配向低收入阶层（如下岗工人、农民工等）倾斜的重要途径，也是弥补教育外部性的“市场缺位”进而实现教育外部性“内在化”的基本途径。综上所述，政府应加大各级财政支持力度，如设立高职扩招专项经费、增加生均拨款等，用于改善高职院校的办学条件、增加教学设施设备投入、加强师资队伍建设等，同时对报考重点扶持专业的扩招生减免学费、设立奖助学金等，以保证扩招的需要。此外，政府应制定相关的物质激励与保障机制，完善财政、土地、税收等优惠政策，以及学生实习、企业培训等补贴政策，还要加大绩效考核力度，对资金使用情况进行考核。

2.政府积极牵线引导企业助力

教育经济学认为企事业单位愿意购买并有能力购买人才培养性服务的需求。企事业单位资助教育是为了雇佣高质量的人才，因为高质量的人才能为这些单位做出较大的贡献。企事业单位向学校“购买”人才培养性服务，也是为了补偿教育外部性能所需的教育成本，因为教育外部性能在市场之外为这些单位带来好处[7]。目前，企业发展最缺的人才类型是专业技术、技能人才，中小微企业尤其对技术研发人员、生产制造人员、财务人员、人力资源人员等有大量的需求。从近年来优质高职院校校园招聘会的情况可以看出，优质高职院校的毕业生备受企业青睐，企业也具备资助高职院校办学和鼓励本单位员工在职学习的内生动力。但是，企业的这种自觉自愿行为很可能达不到资源有效配置所要求的水平。2019年，浙江省出台了《浙江省企业新型学徒制工作实施方案》，明确提出通过职业技能培训补贴降低企业成本，提升企业开展职业技能培训的积极性。通过建立职工学徒的违约责任制，解除企业职工培训后流失的后顾之忧。因此，政府可以通过制定企业资助教育管理条例，组建企业承担教育贷款风险基金，搭建“政校行企”协同多元育人平台，建立由政府牵头，政府部门、高职院校、行业企业共同参与的高职扩招联席会议制度等途径，为学校和企业开通多种合作渠道，发挥企业在教育资源有效配置中的作用。

3.校企联手构建扩招生源联动机制

一是探索面向多元生源的职教高考新模式。由学校和企业共同组织职业适应性测试，将考场搬到企业，聘请企业专家作为考评人员，建立面向在职与职后高职教育的高职招生制度，开展“申请审核注册入学”招生改革试点[8]。二是探索“招生-培养（培训）-就业（再就业）”一体化学徒制、订单班人才培养模式，实施精准的“校企双导师制”培养。针对一些工作年限较长的职工所反映的没有提升技术技能机会的问题，《浙江省企业新型学徒制工作实施方案》将学徒的对象从“新招用职工”扩大到“与企业签订一年以上劳动合同的技能岗位职工”。培养目标以中、高级技术工人为主，职工学徒培养期限为1～2年，特殊情况可延长到3 年；学生学徒培养期限为1年。在培养（培训）期间，把课堂搬到工厂或把工厂搬到学校成为常态，“引校进企”“引企入校”联合办学。三是坚持成果导向，推进“1+X”证书制度的实施和学分银行建设。突出复合型技术技能培养、培训和过程性考核评价，促进学历教育和职业培训融合互通，开展学历教育与职业技能等级证书所体现的学习成果认定、积累和转换。

4.政、校、企多措并举合力打造师资队伍

扩招生源增多和结构变化对高职院校师资队伍建设提出了新的要求，尤其对一些生源本来就不足的省份和高职院校来说，扩招之后的生源结构更为复杂。教师是教学过程中最具有能动性的资源之一，也是深化“三教改革”的关键因素。因此，生源规模和结构的剧变必然伴随着师资队伍的大力度调整。高职院校应集结多方资源打造一支新型结构化师资队伍，以应对不断发展的职业教育新形势和扩招带来的新挑战。一是学校人事部门应拓宽人才引进渠道和聘用类别，破除体制壁垒，打破教师来源渠道单一问题，扩充本校师资存量和结构。首先可以从企业引进实践经验丰富的一线技术人员，如高级工程师、高级程序员、高级工业设计师等；再是从行业协会、学会引进熟悉本行业发展动态、具有广泛产学合作资源的管理人员；还可以聘请应用型本科一线教师承担一定量的教学任务；甚至可以从社会培训机构引进培训师，从政府部门引进熟悉相关产业政策、产业布局等的专家级公务员等。学校可以用直接考察的方式公开招聘高层次、高技能人才。通过向特殊高技能人才敞开大门的方式，盘活人力资源。二是学校应立足本校现有师资多途径、分类分层培养专业教师，提升教师“双师”能力。鼓励教师参加校企合作立地式研发服务，通过主持协同创新平台建设或指导学生创新创业团队，对接企业研发项目，为政府提供决策咨询，面向企业开展培训服务等方式，提升其实践指导能力、技术水平、科技创新能力以及社会服务能力。三是政府应保驾护航，出台相关人才政策，吸引高技术人才安家落户。例如，温州市人民政府在2019 年出台了面向5个类型不同级别引进人才的新政策，分别在奖励资助、住房补贴、落户政策等方面做了详细解释和明确规定，在人才引进的奖励资助方面，从不少于1 200 万元到100 万元不等，团队最高可达1亿元。四是通过建立联盟，互相支持和补充。校际、区域和省域之间都要统筹解决安排，通过与“双高校”等优质学校有机组合，形成联盟解决院校间师资不均衡、不充分问题[9]。

当前，高职扩招的热度并没有在院校方转化为立即行动的速度，除缺少政策层面系统性顶层设计之外，还面临诸多办学和教学管理实施过程中的困难。虽然当前的职业教育发展被提升到国家战略层面，但利好是否能转化为现实，是否能真正有助于解决劳动力市场供需结构性矛盾，尚待在实践中检验，政府、企业和学校还需合力，实现稀缺性教育资源的有效配置，发挥职业教育服务区域产业转型升级的功能。