基于民间融资的影子银行监管研究

●张 杰

“影子银行”又称“平行银行系统”“准银行”等，是指像传统银行一样具有信用转换、期限转换和流动性转换功能，但又不像传统银行一样得到央行流动性支持和存款保险等信用支持，是不受监管当局监管的机构或业务。虽然国内外均存在着影子银行，但受市场环境、发展阶段、产品因素等条件影响，国内外影子银行又存在一定的差异。与发达国家资产证券化过度的影子银行相比，中国式影子银行多为银行信贷的变异体，是银行监管体系外循环的信贷市场，以高于商业银行的利率向企业和个人进行借贷，更多的是对传统银行信贷的替代和补充。民间融资是其重要的存在形式。

一、民间融资的成因

民间融资的存在和发展有其经济基础和社会根源：一是居民之间互助的历史传统和传承，二是资本追求回报的逐利性，三是金融抑制导致的贷款难以及存款负利率等。各地由于其地域性特点，又存在不同原因。

二、民间融资的风险

一是信用风险。只要涉及资金的让渡使用，就不可避免地存在信用风险。虽然基于熟人社会紧密型契约的民间借贷在一定程度上降低了信息不对称风险，从而降低信用风险。但是，资金出借后面临着多种不确定性，一旦借款人经营恶化，极易信用违约；尤其是随着民间融资中介的参与，民间融资面临的信用风险增大。

二是市场风险。市场风险是由市场价格波动而导致信贷资产遭受损失的风险。以陕西北部某市为例，在煤炭价格高位运行时，民间融资市场欣欣向荣，但随着煤炭资源价格的下跌，出现了严重的民间借贷危机，民间融资市场被“冰封”。

三是法律风险。目前，民间融资处于“灰色地带”，但在追求高利回报下，滑入“黑色地带”的风险增大。部分融资中介功能异化——非法吸收存款、发放贷款，成为影子银行。

四是政策风险。在暴利驱使下，民间借贷资金主要投向国家限制性的行业和高风险领域，一旦调控力度加大，就面临兑付危机。

五是“庞式骗局”风险。起初，民间融资进入的是实体经济领域，用以弥补生产经营的不足，但随着集资数额的增大和融资利率的提升，实体经营利润难以支撑民间融资本息，逐步走向庞式骗局。

三、民间融资监管现状

民间融资作为民间信用的表现形式，在一定程度上缓解了资金供需紧张的矛盾，满足弱势群体对资金的需求，弥补了正规金融供给的不足，对于推动区域济发展发挥着重要的补充作用；但民间融资大多具有自发性、不规范性等特征，再加上其游离于国家的监管体系之外，极易形成非法集资，扰乱正常的经济金融秩序，增加不稳定因素。从当前对民间融资管理的实际出发，民间融资监管存在法律、主体、手段等方面的困境。

（一）法律之困

一是目前国家尚未出台一部专门针对民间融资的法律，有关民间融资的法律法规散见于《宪法》《刑法》《民法通则》《合同法》《公司法》以及行政规章和相关的司法解释之中，而这些法律法规规定又太过于原则化。二是现有法律协调性差。《刑法》没有界定非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款行为，国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，虽为认定非法吸收公众存款提供了客观依据，但其并不能作为刑法适用的依据。三是可操作性差。现有法律中并没有明确区分非法吸收公众存款和合法的民间融资之间的界限，司法实践中，争议很大，操作困难。

（二）监管主体之困

1998年国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔，监管主体为人民银行；2003年颁布的《中华人民共和国银行业监管管理法》规定非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔，监管主体为银监会；2007年《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》要求地方政府要切实担负起依法惩处非法集资的责任，监管主体为地方政府。目前，小额贷款公司、融资性担保公司的监管部门为地方金融管理部门，典当公司的监管机构为各级商务部门，投资公司的注册登记部门为各级工商管理部门。对民间融资监管涉及人民银行、银监会、地方政府、地方金融管理局、商务部门和工商管理部门，“九龙治水”，看似都在管，但出现问题后，都能从中找到推卸责任的借口。

（三）措施之困

目前，针对民间融资风险管理的主要手段：一是宣传教育，教育广大投资者远离非法民间金融活动。二是对融资中介机构从业者诫勉谈话，风险提示，但在高收益面前，其更容易被利益所捕获。三是“一阵风”式的打击。民间融资危机发生后，地方政府基于综合考评中的维稳一票否决，对于所有民间融资不分青红皂白的“一刀切”的“一棍子”打死，其结果是将民间融资由“地上”压制到“地下”，表面上的民间融资风险不见了，但实际上孕育更大的风险。

四、治理对策

与发达国家资产证券化过度的影子银行模式不同，我国的影子银行主要是银行信贷的变异体，尤其是民间融资，是银行监管体系外循环的信贷市场；因此，对于民间融资的治理，需要 “疏”“堵”“补”三位一体，协同发力。

（一）以“疏”为导向，疏导民间资本流出民间融资领域

1.深化经济体制改革，打破利益垄断，放开民间投资限制。与其说游荡在神州上空的数万亿民间融资是悬在中国经济发展路上的“达摩利克剑”，不如说是巨量的民间财富找不到投资出路在经济体内“左突右撞”寻找出路的“突围”尝试。不放开对民间资本投资的限制，民间融资领域聚集的风险只能越来越大。消解民间融资负面影响，化解潜在风险的最根本出路还在于国家放开对民间资本投资领域的限制。

2.放开民间资本投资银行业的限制。为满足民间资本投资银行业的需求，银监会先后发布了《村镇银行管理暂行规定》《小额贷款公司试点指导意见》《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等，对民间资本投资银行业放开门槛。但《村镇银行管理暂行规定》又要求设立村镇银行的发起人或出资人应至少有1家银行业金融机构；村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%；单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%；对民间资本投资银行业设置了严格地限制。《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》第2条虽规定小额贷款公司设立后持续营业3年以上、无亏损挂账，最近2个会计年度连续盈利就可改制为村镇银行；但是，又规定必须由符合条件的银行业金融机构拟作为主发起人。其结果是，民间资本对设立村镇银行跃跃欲试，但商业银行却不积极，因为与开设分支机构相比，设立村镇银行手续繁琐，成本较高；而且村镇银行又有服务半径、资金投向、贷款集中度、资本充足率和资产损失准备充足率等方面的限制。对此，应进一步放开民间资本投资银行业的限制，放宽小额贷款公司和村镇银行的准入门槛，提高民间资本在村镇银行的持股比例。比较可行的办法是先从小额贷款公司和小额贷款公司改制设立村镇银行入手，通过预期管理，规范其日常经营。

（二）以民间融资监管体系构建为目标，规范其发展，“堵”住其不规范经营

1.监管立法。面对庞大的民间融资市场，须及时立法填补空白，实现民间资本的合法运作。对现有涉及民间融资、民间借贷、非法集资等法律法规梳理汇总，借鉴境外民间融资管理的法律，结合我国实际，制定一部适合中国国情的“民间融资法”，赋予民间融资以合法的地位，引导民间融资依法规范运行，逐步形成以《民间融资法》为基本法，《放贷人条例》以及融资中介管理办法等专项法规为补充的法律体系。

2.实施双线监管模式。从系统性风险防范和民间融资的区域性特点出发，基于权责对等原则，结合当前实际，对于民间融资的监管，宜采用中央与地方双线监管模式，即中央和地方两级都有对民间融资的监管权。中央层面，中央政府负责对全国民间融资的规划引导，跨区域协调；地方层面，地方政府对辖区民间融资日常监管、风险处置负总责。

3.适度监管。一是区别对待，分类监管。根据民间融资的性质将其予以区分，按照融资性质的不同施以不同的监管措施。对于互助性的民间借贷，根据私法自治原则，自我管理；对于通过融资中介之间的借贷，由监管部门依法直接监管；对于高利贷行为，坚决予以打击。二是政府监管与行业自律相结合。引导建立行业协会，将分散的交易主体连接起来，通过对行业协会的监督检查，实现对民间融资的监管，降低监管成本，提高监管效率。

4.多措并举，防控风险。一是由地方政府主导，建立民间融资信息采集系统和监测预警系统，收集有关数据，重点监测民间融资规模、来源、结构、资金流向、市场利率、信用程度、风险状况等，准确把握民间融资的运行情况和发展动向，为日常监管和提高监管的有效性提供依据。二是由地方政府主导，搭建非盈利性的民间融资交易平台，平台包含借贷供求信息系统、登记备案信息系统和信用信息系统等服务系统，撮合交易，防范风险。三是引入公证、融资担保、会计师事务所及律师事务所等配套机构，为民间融资的发展提供必要的信息服务、担保服务和法律咨询等服务。四是加强信息披露，提高透明度。通过定期报告和临时报告的形式，向社会公众公开披露民间融资信息。五是建立民间融资风险应急预案和处置预案，应急预案的建立可在民间融资危机爆发后最大限度地预防和减轻危机对发生地经济发展带来的损失，防止风险传染。

（三）以正规金融机构加大金融供给为“补充”，缩小民间融资生存的需求基础

正规金融资源供给不足是民间融资快速增长的重要原因，通过引导银行业金融机构下延和加大支持小微企业、民营企业的力度，弥补金融供给的不足，是化解民间融资风险的重要一环。一是引导商业银行分支机构下沉。工、农、中、建四大国有商业银行股改上市时，为提高资产质量，曾对一些县域的低效网点进行撤并。对此，监管部门应大力予以支持设立县域分支机构。城商行作为立足地方、服务中小企业的支柱，监管部门应积极引导其机构下沉，设立县域支行；甚至在经济发达的城镇，设立城镇支行。二是引导金融机构加大支持小微企业力度。为引导金融机构加大支持小微企业发展，银保监会从2010年起就先后下发了一系列规定，要求各商业银行加大扶持小微企业的力度。但从实际效果来看，差强人意，这就要求商业银行创新信贷模式和考核机制，监管部门从政策引导、准入引导等方面共同努力。