内涵发展导向下高校资产管理新思路——基于“整体治理”视角

●杨少闻 陈彦清 张界新

内涵发展作为当前高校发展过程中的高频词，正印证着国内大部分高校发展的现状，即从规模扩张和空间拓展的外延发展方式转变到以提高办学效率和教育质量为核心的内涵式变革。这种内涵发展模式突破了既往粗放型的资产管理方式和僵化的管理体制，以高校内部资产的管理变革为动力，通过实施管理改革，整合内部资源，盘活生产要素，快速释放内在潜能，激化内部活力。其发展方式是内部挖潜，发展动力来源于现有教育资源的优化配置、学科及专业结构的调整，在发展形态上表现为办学效益和人才培养质量的显著提升①。

一、内涵发展下高校资产管理的新特征

（一）管理理念从“增加投入”向“有效经营”转变

高校虽然不是企业，也不能当企业来办，但面对如何提高办学效率和效益问题，除了通过不断增加办学投入，拓展办学规模这外在因素，高校还可以学习和引进企业的经营理念，从高校的投入产出出发，思考什么是最佳的办学规模，什么是办学效益的盈亏点，如何通过体制机制创新，优化配置挖掘内部潜力，调整学科结构和专业设置，实现经济效益和社会效益的最大化。

（二）管理重心从“实物管理”向“绩效管理”转变

经过政府多年大幅增长的经费投入，高校所拥有资产的数量显著增加，已跳脱出原有的“穷酸”相，资产设备档次也大幅提升，这种繁华的背后不同程度地存在着因配置不合理和管理不科学导致使用效率不高、闲置浪费现象。究其根本原因就是资产管理和绩效管理相脱节，在资产配置中缺乏准确、前瞻的需求关注，过分强调预算支出执行效率而弱化资产使用过程中绩效评价和绩效监控，甚至背离了预算份额与其公共受托责任的配比关系。

（三）管理形态从“相对封闭”向“开放透明”转变

高等教育的公共属性，决定了高校的资产管理实质上是无形契约下“委托—代理”关系，这种关系要求高校突破“闭门办学”的旧有模式，秉承公共受托责任，使资产信息从仅满足内部管理需要向可理解性和决策有用性扩展，及时完整地将高校资产信息、资源利用情况及效益向社会公开，满足社会大众对公共资源投入效率、效益及受托责任履行情况的关注。

（四）管理配置从“分权设置”向“聚合共享”转变

由于学科专业的差异性和资源配置的有限性，在外延发展期，高校资产配置更多的是发挥基层院系的主动性和领导的影响力，实现资产配置和使用的针对性和有效性，形成了各自为政或条块分割，从而限制了资源在基层的整合利用。而内涵发展体现在资源的使用上，更多是力求达到资源利用的最大化，使有限的投入最大限度地发挥其潜在的效用，因而通过科学设计校内资源共建共享机制，避免资源配置过程中重复低效或浪费。

总之，高校外延发展向内涵发展转变，是高校适应时代发展，回应社会关注的需要，而“整体治理”是高校在资产管理方面实现内涵发展可借鉴的管理范式。

二、“整体治理”的精髓

上世纪90年代末，新公共管理（NPM）的分权运动导致机构和功能分化，产生了难以克服的碎片化、跨部门协调与整合等困境。佩里·希克斯等在总结新公共管理对功能性组织模型存在缺陷和协同问题的基础上，依托成熟的信息网络技术，提出了整体性治理理论(或称“整体治理”理论,holistic governance），认为以“协作”和“整合”作为基本工具，通过整体性运作，打破现有的组织架构，将分散在不同部门内部具有相同功能整合起来，以解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题，使权力协调、资源依赖、责任共享得到高度的统一②。其最主要特征是：

（一）公共的利益和责任

Peter.J.Laugharne指出，整体性治理是为向社会提供更低成本、更好社会效果及更有效的服务，通过消除复杂且分散在治理机构，不同层次政策和不同项目间的矛盾，强化部门之间的横向和纵向联合，以横向协作打破组织框架和专业功能的壁垒，确保目标设定的一致性和预算安排的共享性，实现共同的目标和责任③。

（二）精简的组织机构

澳大利亚实施“整合领导”战略，建立以“结果为导向”的治理结构，通过围绕结果而非围绕功能来定义组织和进行组织设计，打破原有的组织架构，实现目标、职能的整合和权力的统一，防范机构的零散、臃肿及机构(部门)之间“击鼓传花”式的工作弊端。

（三）整体的预算和采购

英国政府运用策略优先和中心目标实现联合，通过制定公共预算实现横切交汇，跨越组织功能边界，将原来分布在不同部门的相同建设内容的资金项目合并在一起，建立包含不同部门相同活动的单一采购预算，克服因职能的割裂所造成的资金分散，避免因实现目标而手段等方面缺乏共识，导致相互之间竞争地盘和势力范围所引起的服务效率低下。

（四）充分应用的信息技术

网络管理(managing networks)是整体治理在管理实践和操作层面的具体化，是资源获取、配置、生产、分配、交换、合作等活动的载体，通过充分运用信息技术和信息系统所具备的数据收集、分类筛选、计算和存储等功能，改善内部业务流程和部门信息共享与协同，使公共治理从分散走向集中、从部分走向整体，从破碎走向整合，使决策更为便利化、精确化和科学化，从而提升政府治理能力、增强政府回应性④。

三、“整体治理”视角下高校资产管理中存在的主要问题

比照西方“整体治理”理论的显著特征，审视高校资产管理的现状发现存在以下问题：

（一）“自力更生”谋发展

在现行经费投入模式下，基层院系作为高校相对独立的责任中心，由于缺乏对资源使用的效益评价标准，争取配置经费投入成为各院系、各学科的首要工作，经常出现“爱哭的孩子有奶吃”或有权力的领导有资源的现象，这种资源配置上的不科学，从某种程度上提升了个别院系的积极性，也固化了各自为政的割据局面，造成浪费资源和运行的高成本。

（二）臃肿的科层式架构

我国公立高校无论在管理机构数量还是机构内部职员数量均远远超过发达国家的大学，科层式的组织形式使部门都有自己的部门利益和意见，在强调纵向等级和横向专业分工的同时埋下了“政出多门”和“多龙治水”的伏笔，形成事实上的部门分割；组织上存在的本位主义，无法跳出小部门来看全校的利益，强调自己部门的业绩最优，从而因部门利益冲突和内耗而导致整体工作效率降低。

（三）绩效不彰的预算支出

由于教育支出结果绩效的外部性和过程绩效的内部性等特征⑤，使资产管理与绩效管理形成事实的脱节，学校宏观调控与基层院系办学自主权间的矛盾，资源分配中公平与效率、重点与一般、局部与整体、教学与科研等目标方面的冲突，导致部门之间的运作和干预措施互相排斥，难以实现资源共享,造成资产流失和浪费。

（四）管理信息的“孤岛”

大多数高校的不同部门各自开发了相对独立的信息系统，都有自己的流程，但这些系统大多没有跨部门的结构化流程，缺乏统一的规范和标准。在传统的局域网模式下，各部门的信息系统是相对封闭孤立和无法共享，部门间的信息大多靠人工衔接，运作过程被割裂，经过级级加工反馈后的信息，会产生“长鞭效应”，导致信息“失真”，无法满足规范化、统一化的业务协同需要。

四、基于“整体治理”视角的高校资产管理模式

面对高校资产管理中分散化、独立化和多样化的问题，借鉴跨界性、协作性和聚合性为特征的“整体治理”理论在政府公共部门和公共服务过程中的经验，可以从以下几个方面来构建内涵发展导向下的高校资产管理模式。

（一）明确基于“学校目标”下的权力关系

借鉴美国罗伯特·伯恩鲍姆在《大学运行模式》中提出“控制组织模式”，设计出在《大学章程》下共同目标、共同利益的权力结构，强化相互制约与促进关系，扩展性界定基层院系和部门的横向分工边界，使学校的预算更为合理，资源配置更为恰当，实施程序更为规范有序，办学更富有效率和效益⑥，让“争利”与“推责”的成本在内部得以消解。

（二）建立高效的运行机制

高校是典型的利益相关者组织，与内部和外部的各个主体发生着联系，其内部组织效率是各类关系和活动效果的综合体现，也是建立在各种教育资源要素投入上的关系集合。针对高校内部的条块分割，部门间的协同壁垒，资产配置“部门化”等难题，必须突破以科层制为载体的“行政化管理”模式，简化组织层次，下移管理重心，构建以基层院系为责任主体的管理模式，充分协调资源分配中行政权和学术权力的关系，资源配置中集权与分权的尺度，增强资产管理与财务管理、预算管理、绩效管理及价值管理等有效结合，提高资产管理效率和使用效益。

（三）实施全面的绩效预算

绩效预算是推进国家治理体系和治理能力的内在要求，是优化资源配置、实现预算目标的关键举措，通过全面绩效预算可以聚焦解决当前资产管理过程中最紧迫问题，破除高校资产管理过程中的“碎片化”。从盘活存量资产入手，充分发挥预算安排的杠杆效应，通过增量预算的安排来激活存量资产的使用和效率的提高，确保整体预算安排与绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效责任等的有效衔接与协同，杜绝资源配置中“各自为战”、部门之间自成体系、缺乏衔接和协同的困境，逐步实现资源配置从分散到协同，配置绩效的目标从模糊至精准，实施结果的监督从被动趋向主动。同时，综合利用绩效信息和评价结果，推动绩效结果与预算安排的一体化，实现资源的配置最优决策。

（四）构建以信息流为主导的管理机制

构建信息化管理体系是高校实现国有资产高效管理的必由之路，也是加强内部工作流、物流、资金流和信息流的管控，推动资产管理与绩效管理一体化的重要手段。借鉴URP(大学资源计划)的思路重新审视高校资产的运作，利用先进AI技术，以松散耦合的方式将各种零散的信息锁定、跟踪、分析、整合、存储集成起来，感知需求态势，恰当地传递和反馈，以此控制和优化相关业务工作流程，一方面为师生需求提供针对性、个性化的服务⑦；另一方面保证了管理者对相关工作过程、成果信息的可追溯性，有利于据此做出准确判断和实时决策,提升资产的有序管理与高效利用。

总之，在高校资产管理过程中，打破“碎片化”管理思维下部门壁垒和自我封闭，强化部门之间在资源建设、使用过程中的合作共享机制，构建无缝隙、一体化的资产管理模式,可成为高校内涵发展的有益的尝试。

注释：

①赵友元.高等教育内涵式发展的任务与实现路径[J].黑龙江高教研究，2016（1）

②曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同[J].社会科学，2012(5)

③翁士洪.整体性治理模式的兴起[J].上海行政学院学报，2010（3）

④陈水生.新公共管理的终结与数字时代治理的兴起[J].理论导刊，2009（4）

⑤吕炜等.我国公共教育支出绩效考评指标体系构建研究[J].财政研究，2007（8）

⑥赵发旗.冲突与控制不同组织模式中的大学管理.[J].广西大学学报，.2005（10）

⑦庞敏.基于URP的数字化校园构建研究[J].电子设计工程，.2018(6)