我国饮用水水源地生态环境保护法律对策分析

●李爱琴 吕泓沅

一、我国饮用水水源地的保护现状

我国不是饮用水水源丰沛的国家，饮用水资源总量占全球水资源总量百分比较少，且国土辽阔，饮用水水源地域分配不均，同时经济发展，人口增长也对饮用水供水需求较大，加之工业、农业、生活污水对饮用水水源地的水质安全构成巨大威胁，使之水资源短缺与水生态环境问题日益突出。县级以上饮用水水源地2466个，2/3的缺水城市，大部分饮用水水源地也受到不同程度的污染，2019年一季度的全国水环境目标完成任务来看，Ⅰ-Ⅲ类水质标准虽有所增长，但水污染防治工作不平衡，部分地区水体富营养化程度不断升高。地表饮用水水源污染程度较为严重，且污染源不断渗透地下型饮用水水源，这加剧了我国饮用水水源供水危机。根据不完全统计，我国目前90%以上的城市水域污染源主要有生活垃圾、农药、工业废水废渣的三类污染，严重危害人类的健康与生活，涉水疾病种类增多。70%以上的河流型饮用水水源不符合饮用水质标准，大部分饮用水水库的水质呈现富营养化状态，水生态环境遭到人为破坏，导致生态系统紊乱，水生物多样性种类减少。季节性饮用水水源的短缺、饮用水资源的污染、频繁的自然灾害都会导致突发性饮用水污染事件的增多，尽管生态环境部成立专门的环境保护生态小组对各地区饮用水水源地的整改情况进行督察，但一些地区饮用水水源地整改存在敷衍、表面现象，造成这一现象的主要原因在于：一是地方相关部门对督察整改态度不认真、生态文明建设理论树立不牢，不能因地制宜的制定整改方案，而是采取照搬照抄的敷衍手段；在执行过程中，责任落实不到位，简单的进行污水处理，导致水生态环境严重污染，如部分地区将高浓度的废水直接排入附近渗坑，污染物的浓度极高，超出地表水Ⅴ类标准，造成环境污染与风险问题尤为突出，追究相关人违法排污行为却罔顾实际，迟延履行追责之制度。二是各级地区的不同级别保护区仍然存在违法建设项目，如水体河道两侧多处雨水排口晴天有生活污水持续排出，河道周围堆积垃圾与排泄物。三是我国农村饮用水水源点多面广、单个水源规模较小，环境敏感的水源以及农村饮水安全管理防护措施不足，对改建、扩建、新建的农村饮用水供水工程没能科学的规划保护范围。

近些年，我国地方各级政府与相关环境保护部门为饮用水水源地的水质安全做了大量的工作，但是我国没有出台一部专门饮用水水源地保护的法律、法规，有关饮用水水源地的保护也散见于《环境污染保护法》、2018年修订的《水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《水库大坝安全管理条例》等，虽在2018年国务院批准印发《全国集中式饮用水水源地环境保护专项方案》与《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，但对于饮用水水源地的规划、保护、治理没有详细的法律规定与具体制度，其已经滞后于社会发展的需要，没有有效将流域与区域治理相结合的防治进行管理，各地形成扎堆式环境问题清理整治工作，没能建立起饮用水水源地的长效管理机制。

二、我国饮用水源地保护存在的问题

（一）法律制度不完善

1.未建立山长制与河长制相结合的体系。十九大报告指出山水林田湖是一个生命共同体，生态系统各要素间相互依存的内在规律，是生态文明建设的重要体现，也是守护了饮用水源地水资源安全的生态红线。“青山绿水就是金山银山”，这就决定了我们生态保护工作的重心是“山”与“水”相结合的管理体制，通过管护好山林才能涵养好水源，实现山水林田湖统筹管护。这也是实现河长制科学、合理的制度与山长制深入人心的管理制相结合创新体系，为营造良好生态环境保护的氛围提供重要的理论基础。我国饮用水源地已经建立河长制，但是由于部分地区饮用水源地周边的山林未能建立山长制，且缺少二者有机结合的体制，也没有相关的法律条文有据可循。使得饮用水源地的水源与周边山林统一管护的法律文件存在空白现象，以及相关法律内容存在缺失，如明确管护机关的职权范围、监察追责机制、对生态环境造成严重破坏所承担的法律责任等，不利于饮用水源地的生态环境整体管护。因此，全面推行河长制与山长制相结合的体制，加大生态修复力度，也是保护饮用水源地生态、优化环境建设的创新之举。

2.追责制度落实不到位。在加快构建生态文明建设，全面推进绿色发展的大局下，仍然有一些机构、单位、领导为了促进当地经济的发展，在检查农村的乡镇企业时存在很多疏漏地方，环境保护部门对其私自、暗管排放污水的行为持放任的态度。制定各地区饮用水源地的整改方案缺乏责任分工，整治安排进展可操作性差，对饮用水源地排查整治不彻底。地方政府为当地能够有较为可观的经济收益，实行增加地方财政的税收，以及个别领导不认真落实饮用水源地保护的监管制度，对“三高”排放企业采取纵容、默许的态度，以牺牲地方环境换取经济的发展为代价。饮用水源地环境督察情况中发现相关机构与领导有不作为、不担当的形式主义行为，各机构相互包庇环境违法行为或推诿职责，没有及时通报、明确责任主体进行严肃查处，未能落实好最严密饮用水源地生态环境保护制度，长此以往会导致饮用水源地管理混乱和水质恶化的后果。

（二）生态补偿机制不完备

从我国环境法相关法律法规上看，明确针对饮用水源地保护的生态补偿方面的规定散见于环境保护类的政策中，没有一部专门饮用水源地保护生态补偿的法律规范，难以形成完整、系统的补偿机制，其具体体现在饮用水源地生态补偿的措施还存有漏洞。如《哈尔滨市磨盘山水库饮用水水源保护条例》中未规定磨盘山饮用水源地保护的生态补偿内容，缺少与之相配套实施细则，且生态补偿理论与实际情况不相适应。具体操作措施也没有针对性，主要体现在以下几个方面：第一，现阶段生态补偿资金较为单一，其主要依靠中央政府财政拨款，没有形成多种方式资金补偿的渠道，对于跨地区、跨区域的生态补偿单凭政府的财政支付难以负担起饮用水源地生态功能区的建设。第二，未能落实好“谁受益，谁补偿”的原则，生态受益者为实现其经济利益应当向生态服务者支付一定的费用，以其作为合理的经济补偿方式。由于当今社会中，还有部分人未能形成生态补偿意识，饮用水源地生态补偿机制推向市场化的进程也较为缓慢，对其生态服务的付费方式也争议较大，以往低价、无偿使用水资源的做法也没有改变。同时，饮用水源地生态服务功能的投入方式和投入体制也未能实现规范化与市场化。

（三）监管体制不健全

1.监管部门不协调。饮用水源地的监管实行国家统一流域管理与行政区域管理相结合的体制，按照饮用水源地的流域对水资源进行划分，会有多方机关对饮用水源地进行管理，这种监管分配方式看似精细，却忽视环境要素之间个体与整体之间的关系，加之缺乏沟通、协作，使得饮用水源地的管理权利分散现象尤为严重。在统筹和解决打击跨地区、跨流域破环饮用水源地违法行为的同时，需要多部门的联合执法，多个部门共同作用于同一生态保护红线区，不同权力机关对生态空间的分割造成碎片化管理模式，而现有饮用水源地的行政法规在饮用水源管护过程中未能有效的发挥强制执行力，因未规定统一的牵头部门或设立议事协调机构，生态红线区内部各个职能部门权责不协调，且在实际保护工作中各个机关为推卸责任出现相互推诿的不良现象，协调、组织执法工作很难进行。在负责饮用水源地保护工作中的管理人员任免上也出现争议，在这样的分割式管理体制下往往会出现两个极端，很容易出现各个机关人员都有权利管理且不能协商解决的问题，或是在生态执法过程中相关管理人员没有法律、法规授予强制执行力，没有独立的执法资格，执行力度不够。这两种情形导致对饮用水源地管理的权限不清、协调不力，以及职权配置不合理，致使饮用水源地的日常管护与有巡视制度不能有效落实。多部门分割式管理体制与生态红线的整体性理念背道而驰，不能解决多部门监管饮用水源地的突出问题，生态监管力度也得不到提升，造成饮用水源地生态红线管护进程的滞后。

2.监管机制不完善。生态红线的划定只是保障饮用水水源地供水安全的基础，实行最严格的监管机制才是守住生态红线的关键，建立并实施饮用水源地环境保护督察制度是生态文明思想的重要内涵，也是夯实饮用水源地生态文明建设和水生态环境保护重大实践。由于我国不同区域、气候、地理环境等差异，生态红线的监管制度应体现在区域化、级别化、区别化，而现有生态红线管理模式较为僵化，没有形成多层级、多级别的饮用水水源地管理标准。其生态红线调整方案预警性不强、监管执行效率不高，主要体现在以下几个方面：一是缺乏实质性分层级的饮用水水源地生态红线管理标准与策略，由于区域性饮用水水源地生态状况的差异，饮用水水源地生态红线区域的管控仅采取单一的模式，不能根据饮用水水源地的生态系统、环境、资源等因素对生态功能区进行不同级别的管控，相关部门法也只规定了不同级别保护的划分与禁止行为，不能对不同层级饮用水水源地生态功能区进行有效的管控。二是现阶段执法队伍水平不高，缺乏生态环境保护专业的执法人才且在打击破坏饮用水水源地执法过程中，对其处罚方式也较为单一，不利于生态环境的恢复与保护。三是对于生态红线的管控“重城市轻农村”的现状还普遍存在，有损于生态价值与生态完整性。部分地区农村垃圾处理厂未按照相关规定进行清理，无视整改要求对万吨的生活垃圾非法倾倒并填埋，使得大量垃圾未能降解渗透到地下，污染地下饮用水源。特别是偏远地区饮用水源地周边村落分布比较松散，且没有像城市形成集中排放的下水管网系统，而且禽畜散养活动范围大多靠近河道，严重影响饮用水水源地的水生态环境。

三、我国饮用水源地保护的法律对策

（一）完善饮用水源地相关法律制度

1.构建山长制与河长制相结合体制。全面推行河长制与山长制相结合的体制，是贯彻落实生态文明绿色发展观，也是树立“绿水青山就是金山银山”的强烈理念，系统规划饮用水源地的“山”“水”保护与生态环境整体改善，深入调研、总结本地区经验的基础上，加快编制“两长”制相结合的具体法规、规章。明确保护目的、各机关联合管理协调有序、建立监管保护机制，引导和鼓励公众参与，对助推两长制的各项任务落地生根，构建山林、水源管护长效机制具有重大意义。在规划“两长”制管护范围时，应考虑属地管辖与饮用水源流域管理两大因素，按照“一山一长，一河一策”，为原则的基础上，成立“两长”办公室，总长是推行“两长”制的主要责任人，负责组织领导、人事任免、决策部署、协调解决实际问题，副总长协助总长落实“两长”制工作任务，并在林区路口以及饮用水源地周边设立警示牌与宣传栏中注明相关负责人的联系方式，接受社会监督。强化监督、严格考核是确保两长制行之有效的支撑点，核心在于建立饮用水源与山林管理保护的监督，领导干部综合考核标准和责任追究制度，在制定考核办法时，明确责任主体，结合各地区饮用水源地管理保护要求，实行区别化绩效评价考核，把考核结果作为政绩的重要依据。制定好两长制的实施细则，出台关于山林养护与饮用水源地管理具体办法，依法划定管理范围，严禁无法律法规明文规定的前提下，进行砍伐山林树木，侵占河道、丢弃废物、非法采砂等违法行为，并对该行为严厉处罚，涉及刑事责任应依法追究。高度重视山林与水源系统管理，加强日常山林与水源地的巡查与护理，记录好巡防工作日志，开展山林、饮用水源地的生态评估工作，进一步全面推进饮用水源地的生态环境恢复，着力构建山美、水美的绿色生态廊道。

2.认真落实追责制度。实行好最严格的追责制度，要以统筹规划饮用水源地保护为前提，是新形势下饮用水源地管护的重要抓手。其一，明确各相关单位在“三条红线、四项制度”中的工作职责，各司其职、协调合作，贯彻落实最严格的追责制度的，同时也对相关领导与个人政绩考核起到监督作用。还要积极加强社会监督，设立考核领导小组制定考核标准，必要时需要上级政府部门进行工作考核评估，对监督考核工作成果要及时向社会公开、公布，实现监督考核评估结果更加公平、公正。严厉整治徇私舞弊、瞒报、谎报饮用水源地保护情况的违法、违规行为，调动行政机关履行保护饮用水源地职责的积极性。对于屡禁不止、情节恶劣高污染、高排放、高能耗的“三高企业”，加大惩罚力度，以“按日计罚”方式经济罚款，并对其责令停业、吊销营业许可证，追究主要负责人刑事责任。其二，充分运用大数据驱动下环境追责手段，强化执法监督与追责机制，推动饮用水源地生态文明建设。建立饮用水源地的监测数据库，公众可以通过电子数据库或网络在线查询有关饮用水水源地生态红线的资料，运用数据分析计算方法，对收集的数据信息加以对比排查，及时发现饮用水源地生态领域不法侵害，梳理系统管理漏洞，督促环保部门及时制止不法侵害，严肃处理相关责任人，建立起智慧环保大数据平台，打通了数据对接渠道。同时，以“督政”手段来传导压力，监督饮用水源地相关执法部门的不作为、不担当、以罚代刑等徇私舞弊、懒政等问题，建立行政与司法的衔接机制，构建执行、监督、追责之间制约机制，既要规范督察行为，也要确保追责的强制执行力度。

（二）完善生态补偿机制

生态补偿制度随着环境政策的不断变化而日益完善，是保障饮用水源地生态环境的必要经济手段，也是关乎数以百计的民生福祉。根据磨盘山饮用水源地的实际情况，结合生态补偿机制的相关理论与借鉴各地区的工作经验，制定出适应于专门饮用水源地保护的实施细则。首先，要解决单一生态补偿资金来源问题，应建立多元化资金补偿渠道，除了增加纵向中央和地方财政转移支付以及鼓励横向地区间补偿之外，还要发挥市场生态产业促进饮用水源地生态保护的双向驱动补偿模式，建立长效生态补偿机制。当前以资金为主要补偿方式进行是不合理的，还应推广产业扶持，技术援助，人才支持等多样化的补偿方式，形成衔接市场机制化的饮用水源地生态补偿方式。政府扩大生态补偿资金投入范围，创新资金使用方式，对于经济较为落后或生态环境破坏较为严重的地区，国家应及时调整生态红线制度，并给与适当的生态补偿基金，严肃查处生态补偿资金在分配及使用中存在的违规等现象，确保及时、规范、足额发放补偿资金，完善生态保护绩效与资金分配挂钩的约束机制。其次，生态补偿是实现“绿水青山”保护者与“金山银山”受益者之间的利益平衡的桥梁。生态保护补偿助推生态文明建设与饮用水源地生态环境的良性互动，确保“绿水青山”尽快转化为“金山银山”，有效促进人与自然和谐发展。落实“谁受益、谁补偿”，重点应放在促进生态保护者与受益者权利与义务的关系上，提升公众支持受益者付费、保护者得到合理补偿的意识，支持向生态服务者支付合理的费用，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态保护责任。最后，制定合理生态补偿支付标准是饮用水源地环境保护的有力保障，根据当地居民的实际用水量与经济收入水平制定标准，对家庭收入、居民支付意愿等具体情况进行适当调整，以使生态补偿符合实际，具有可操作性，才更能取得实效。

（三）加快环境司法监管体制的建设

1.设立环境检察监督机关。生态红线制度既是践行“两山”理念的重大举措，也是加快生态文明建设的重要环节。设立环境检察监督机关负责磨盘山饮用水源地的日常监督、检查工作是实现饮用水资源永续利用，牢牢树立“保护饮用水源地水质安全，促进人与自然和谐共生”的发展理念，运用现行环境保护相关法律、法规以及政策，在保证饮用水资源利用的同时，有规划的参与饮用水源地生态环境保护、水质监测中，解决饮用水源地监管体制混乱、权利交叉重叠问题，为饮用水源地生态建设与绿色发展营造清正廉明的政务环境与和谐稳定的人文环境。深化生态环境监管体制，发挥检察监督职能作用，有助于生态环境检察监督机关完善工作制度，提高监管力度。重视饮用水源地监管过程中出现的问题，更新“生态管理”到“生态治理”的监管理念，并制定详尽的实施细则加以解决。环境检察机关在提出有针对性饮用水源地保护的意见和建议时，应注意正确处理履行职责与饮用水安全监测督察之间的关系，做到依法监督、和谐监督，必要时由生态环境保护部门介入并听取其意见。生态环境检察监督机关在饮用水源地保护工作中出现的问题可以采纳专家建议，提高饮用水源地生态环境保护监察执行能力，推进饮用水源地环境保护监察决策科学化与规范化进程。

2.强化监管机制。贯彻水生态环境的保护，以流域与区域三条红线指标为依托，严格落实水资源管理机制，对饮用水水源地进行全面监督排查，加强不同级别生态红线的管控，政府行政管理机关在执行管理任务时，应妥善处理饮用水源地的执法管理矛盾，以政府决策为导向，强化各机关联动执法，保障饮用水源地的水质安全。首先，实行饮用水水源地生态功能区不同级别的区分化管控，以充分发挥生态系统自然恢复力。一级饮用水水源地保护区生态红线管控要求，应实施最严格的管控措施，坚持以生态恢复为主，禁止一切行为的开发、利用饮用水水资源。二级饮用水水源地保护区生态红线管控要求，实行严格的审查制度，可以依据生态规律实行开发总量控制；对于已经对生态系统造成破坏的区域，必要时采取人工辅助方式，防止破坏程度持续化。其次，在饮用水源地专项保护过程中，要选拔专业人才，培养一支既精通法律实务又熟悉环境保护专业知识的绿色督察队伍，提高执法队伍的整体水平，并配备水政巡查交通工作，做好日常饮用水源地巡防护理，定期进行饮用水水质评估工作。加强对饮用水源地周边垃圾处理，将专项保护与常规打击相结合，扩大饮用水源地打击领域和范围，实行宽严相济的执法监督策略，改变传统单纯处罚罚金的错误观念，鼓励污染者以清理污染物、恢复饮用水源地生态环境，代替处罚罚金的方式，强化水源地生态系统的保护与生态建设。最后，“水十条”明确要求加快农村环境综合整治，实行农村污水处理规划，开展农村清洁工程。对饮用水源地周边村落禽畜的养殖进行集中规范整治，加强对饮用水源地周边禽畜污染物的有效处理，责令当地农户限期清运禽畜污染物，引进先进的污水处理设备进行清洁净化，科普饮用水源地环保知识，强化环保意识，对屡教不改污染者行为追究法律责任，提高法律的威慑力。