城市社区治理中公众参与的困境及对策研究

2020-03-01张嘉欣陈红喜丁子仪

经济师 2020年1期

●张嘉欣陈红喜丁子仪

党的十八届三中全会将城乡社区治理纳入国家治理体系和治理能力现代化改革中，党的十九大报告则进一步强调“打造共建共治共享的社会治理格局”①。切合时代要求，创新城市社区治理体系亦即多元主体协商治理模式刻不容缓。体系之下，公民成为重要的参与主体，参与的有效性更是成为判断社区治理好坏的重要依据和度量基层民主程度的理想坐标。

从上世纪90年代末起，我国城市社区治理研究稳步推进，尤其是近几年领域内的发文量开始激增。相关综述指出原因主要有两点：一是国家宏观层面的顶层设计，二是城市社区操作层面的实践回应②。但不难发现多数文献更偏重于分析社区治理的社会权力参与、社会权力与公共权力冲突等活动，对公众参与的困境本身关注偏弱。事实上，对于公众参与困境的研究就是对于多元主体治理模式的机制效率影响因素的研究，对于参与困境的消解就是提高机制效率的路径探寻。

一、社区治理模式及公众角色定位

社区作为社会治理的基本单元，在我国社会民主发展进程中扮演着重要的载体作用。纵观社区建设的政策过程及实践，我国的社区治理模式大致经历了行政型、合作型、自治型三个阶段③。

（一）行政型社区管理模式

新中国诞生后，为适应高度集中的计划经济体制，有效地整合和统一调度资源，我国建立了单位制为主的基层管理结构，此后又进一步形成了街居制。但无论是单位制还是街居制，行政权力都主导着城市社区的运转，居委会依附于政府，整个社会基层处于严格受控的状态。社区居民在此管理模式中定位于被管理者和服从者的角色。

（二）合作型社区治理模式

改革开放以后，城市社区出现了许多原有的管理模式无法解决的问题和诉求，计划经济体制下的行政型管理模式逐渐瓦解。1982年，居委会作为基层群众性自治组织被写入宪法，1989年七届人大常委会第十一次会议通过《城市居民委员会组织法》又明确定性为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”④。而民政部也在1986年和1989年先后提出“社区服务”和“社区管理”概念。城市社区建设开始关注社区居民的参与，多元主体的交流互动加强，网格化治理结构逐渐形成，社区权力重心开始下移，城市社区居民在政府主导、社区自治的合作模式中扮演参与者的角色。

（三）自治型社区治理模式

2012年党的十八大首次提出“社区治理”概念，实现了由“社会管理”到“社会治理”的理念升级。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的出台则进一步明确了社区治理的指导思想和目标任务。党的十九大又明确提出打造“共建共治共享的社会治理格局”。一系列的会议和文件精神无不反映了对多元主体协同的自治型社区治理模式的支持：其一，政府只是治理模式中的引导者和制度提供者。其二，通过多元主体的协商合作实现利益的调整、矛盾的化解以及资源的最佳利用。其三，互动过程中应形成普遍遵从的正式规则和易于引导更多主体参与的非正式规则。其四，社区公众成为主导力量，强调其功能发挥对于治理模式效果强弱的决定力。至此，社区公众的角色已经不仅是参与者，更是主角，在与政府公权力界限明确的互动过程中拥有凭借社会资本和伙伴关系独立处理解决社区事务的权利和地位。

二、公众参与城市社区治理的困境分析

（一）制度困境

在多元治理体系中，削弱政府公权力，加强社会自治权力治理的力度和效用成为了毋庸置疑的变革逻辑。然而在现行的制度环境下，政府公权力的过度干预和职责偏差相伴而生，阻碍了公众参与社区治理，合理发挥其功能和效用。

1.法律法规问题。首先是法律法规滞后。一方面，由于社区治理发展时间尚短，相关法律制度设计存在着“数量优先”，尚且停留在“是”与“否”的层面，缺乏进一步明示。例如《城市居民委员会组织法》对于居委会的自治活动缺乏实质意义上的确认。另一方面，伴随着经济的升腾，城市社区治理的内涵遍及交通、医疗、卫生、教育、物业等领域，现行的法律法规难以应对新时期治理问题的涌现，例如居委会与商品房物业公司的权责纠纷问题常常发生且难以解决。其次是对公民权利的保障不充分。公众在参与治理的过程中扮演着政府权力监督和制约的角色。例如，对于基层选举的合法性、透明度、自愿性和民主程度的监督。但当民主选举行动失序或者规章制度不健全而打“打擦边球”时，公众难以拥有有效制约的途径和手段，公民权利式微表现得较为明显。再次，还缺乏对多元主体关系的明确界定。多元治理是多元主体的协商合作，实质是多元权力平衡中的交织互动。但在实际中各权力主体的强弱态势对比明显，政府公权力在权力惯性中依然极力地维持自己的地位，社会权力陷入被动，社区公众“自我克制”，多元主体的权力失衡。

2.社区治理权力体制冲突。静态上，我国基层管理逐步形成了街道、社区居委会、社区居民之间错综复杂的制度结构和权力关系，即 “三核为主，多方参与”的互动式梯形权力结构⑤。传统管理体制惯性下政府公权力掌握了社区最主要的资源，拥有绝对控制权和话语权，且社区居委会代行行政职能而无法自治。这就构成了静态结构上权力失衡以及权力主体越位和错位的问题。动态上，随着多元主体共治理念的深化，政府公权力不再作为“单一的权力”,社区权力秩序逐渐表现出弥散意义上的流变性⑥。换言之，社区权力发生了由政府公权力向社会权力的流动和扩散。然而在体制惯性下，基层政府意愿消极和民意要求扩大社会权力和约束公权力的动作过猛相结合可能导致权力让渡的失序，新旧结构并存的局面也使得冲突不断。

于是，静态上的公权力过度参与和社会权力弱势参与并存、动态上的社区行政权力与自治权力冲突导致了社区权力关系不明的现实问题，为公众参与城市社区治理造成了制度结构层面的困境。

（二）组织困境

以社区居委会为核心的社区自组织和社区社会组织是社区居民组织化参与的构成主体。但因居委会职能错位与缺位以及社会组织功能发挥的堵塞削弱了社区公众的自治权，产生了公众参与的组织困境。

1.社区居委会职能错位。政府引导着居委会实现社区事务的自我管理、教育、服务，居委会则协助政府相关工作的开展。但是在实际工作中社区居委会却承接了大量的行政任务，面对社区治理的本职工作时却分身乏术，表现出职能错位的情况。而从社区居委会的角度来看，一方面，由于社区居委会自身掌握的资源和人才储备有限，整合社区资源的能力及有效性明显短缺，因而在解决社区发展问题上捉衿见肘，故而有意无意地“甘愿”在繁重的行政事务中成为一个“行政机构”。另一方面，社区工作者忙碌于大量的行政任务，加之流动性问题以及工作者素质能力限制，为社区公众解决切实问题造成人际沟通上的阻碍，甚至导致公民制度外参与的潜在风险。

2.社区社会组织功能发挥受限。社会组织是公众寻求自身权利呼声放大的重要渠道和组织依托，但纵观实际，其作用仍然有待提升。宋雄伟通过“制度环境和行动策略”的分析路径研究发现，社会组织与政府、居委会、社区居民之间的互动分别存在着“依附性”“非合作性”“低参与性”的行动逻辑⑦，即政府控制欲、社区权力合作的问题。何欣峰则从独立性弱、资源离散、公众参与度低的方面反映出社区社会组织治理效果的不佳⑧。着眼于组织困境的形成，与社区社会组织相关的关键因素和发生路径主要有以下两点：其一，在社会组织的结构方面，备案类的社区社会组织以体育健身类和文化艺术类为主，社会公益类和志愿服务类较少⑨。后者的缺失从选择路径上为社区公众参与带来不利影响。其二，社区社会组织因专业程度低、整合能力薄弱、缺乏内外监督机制等问题而导致公众信任感低迷，从感情路径上造成了社区公众选择的“自我克制”。

（三）主体困境

城市社区公众因自身因素所形成的主体困境是阻碍公民参与效能的内生根源。归总来看，困境形成的关键因素大致分为动力因素和能力因素,进而产生了主动性、层次性和规范性问题。

1.公众主体的动力不足，亦即主动性问题。动力不足即参与的主动性不够，例如社区居民的参与活动过分依赖居委会的推动、对政治性事务的冷漠等。具体而言，主要体现为公众主体意识薄弱、自利性较强、社区认同感缺失。

首先，由于传统的崇尚权威的思维定势尚未完全实现转型，社区居民主体意识薄弱，缺乏对多元主体协商治理模式中公民角色定位的自我感知，进而导致民主参与平台建设的困难，大量中青年主力在社区公共事务的态度上较为冷漠。其次，在公共精神低迷的社会环境中，民众普遍追逐“私利”“私欲”，对“公共事务”“公共领域”漠不关心，造成社会组织志愿力量的缺乏，增大社区治理压力⑩。涉及切身利益时往往“锱铢必较”，与自己并无直接关联时却又“事不关己高高挂起”或者搭上“顺风车”坐享其成。再次，城市商品房社区迅速取代基于地缘的传统社区，社区认同感不断弱化，部分中产阶级对社区资源依赖较低的同时也不乐于帮助他人。同时，社区居委会过度依附政府丧失了民意代表能力和公众认同感，导致社区公众的征询等活动流于形式与虚假以及社区共同体建设的失败。

2.公众参与能力缺失，亦即层次性和规范性问题。对公众参与能力缺失的评价主要基于两个维度：一是相关知识缺失和渠道选择的迷茫，二是公众行为的有限理性及失序倾向。

第一个维度既涉及公众参与的层次性问题，也归属于思维层面的能力困境。参与治理不仅需要基本的政治常识和法律知识，对多元主体治理模式也要有更加深刻地认知并作为行动路径的向导，但实际中社区居民往往连基本的程序都不够了解，参与的领域也基本集中在文体活动。而参与渠道的选择上公众同样缺少必备的判断力，“有事找居委会”成为思维常态。

第二维度的评价既涉及公众参与的规范性问题，也归属于行动层面的能力困境。以政治参与为例，“理性政治秩序既要求参与的个体应有理性的思考和认知，也要求参与的团体应有理性的表达和行动”⑪。然而公众的理性始终是有限的，在面临专业性社区问题时，焦躁的心理特征会逐渐放大成非理性的心理活动，进而借助非理性的集体转化成非理性的现实行动。换句话说，一旦利益诉求没有得到有效表达和解决，或是官方回应不足，往往会导致失序倾向被激活并诉诸不合程序的“按闹分配”行动。

三、解决公众参与城市社区治理问题的对策建议

（一）完善法律制度，法制推进公民参与

从宪法基础来看，公众参与的主要功能不是为了给行政机关提供更多的信息，而在于为公众提供有效的法律保护⑫。这就从宪法层面表明了公众参与在社区治理创新和民主政治发展中的重要地位。就现实国情而言，党中央、国务院和民政部门颁布的各类文件在公众参与社区治理的问题上持充分鼓励的态度。然而宏观层面的鼓励并不等同于制度环境的落实。因此，对于法律制度的完善，要以宪法精神为基础，准确针对其滞后性问题、公民权利保障、多元主体关系界定方面的缺失进行修补。

首先，既要有总体层面的制度规定，也要有微观侧重，贴合新时代城市社区治理的内容和社区居民与时俱进的需求，在教育、医疗、交通、物业等领域确保各方需求和行动有法可依不留法外之地。同时也要进一步加强“质量建设”，例如对于公民参与的规定要明确方式、途径、程度以及拒不履行的实际后果。其次，要完整地保障民主权利和公民需求回应的法制化，探索社区民主选举制度的改革。再次，模式构建上要依靠法律明确界定各方相互关系及权力地位尤其是社区居民的地位问题，从制度层面避免社区权力结构的冲突和矛盾。只有在合理明确的法律制度框架内进行社区治理模式和结构的制度创新，才能为公众参与城市社区治理的制度化提供保障和规范。

（二）落实多元主体的社区治理模式

对于社区协商共治模式的落实，实质是社区治理体制机制的重塑，重点是改革行政体制及其转变过程，核心则在于基层政府权力的适当退出、社区居委会自治权力的回归。

第一，权力分配方面，政府是多元治理模式和权力结构的设计者和维护者，承担起公共产品和公共服务的安排职能；社区居委会是社区自组织权力的主导者，故应承担起协调纠纷、协助配合政府相关事务的职责；社区社会组织、物业公司、业主委员会等则在各自的领域为社区居民组织化参与治理提供渠道，从而实现城市社区权力主体明晰及其结构制度化。第二，在社区治理的内容上，要依据现实需求进行扩展，包括但不限于交通、医疗、卫生、教育、物业等领域。第三，在手段上，摒弃原有的依靠行政组织强制势能管理的模式，通过沟通和协调机制，增强社区公众参与的积极性，为公众参与提供稳定、顺畅的运行体制和权力体系。

此外值得一提的是 “网络不仅仅是一种媒介，更是一种重要的话语平台，一种社会管理的手段以及社区居民舆情和利益诉求的集散地”⑬。因此，社区治理模式也要通过数据信息的互通交流，例如社区业主组成的QQ群、微信群的诉求反映，舆情调查活动等，疏解和避免矛盾、加快公众诉求反馈的效率以及降低社区治理的成本，提升“智慧社区”概念与自治型社区治理模式的适配程度。

（三）加强社会组织提供组织化参与的能力

区别于“单打独斗”式的个人参与，依靠社会组织传递合理诉求是更为有效的渠道。公众参与社区治理的动机源于对切身利益的追求，当社区公众的利益达成一致性或部分重合，人们就会基于共同利益产生集体行动的欲望。只是在实际过程中，公众的自发行动往往难以形成相对规范的组织规则，但毋庸置疑的是公众依靠组织化路径参与社区治理具有高效性和优越性。

加强社会组织提供组织化参与渠道的能力，重点从两方面入手：其一，在自身建设方面，社会组织要依据现实需要积极拓展种类和内涵以及获取资源的渠道，将服务遍及体育、文化、艺术、社会公益、志愿活动等领域。另一方面，要主动进行自我解构和改造，通过完善规章制度和运行机制、加强整合能力，广泛吸纳专业人才包括社区中产阶级以全职或兼职的形式加入，实现社会资本与治理能力的持续互动，提升影响力、专业化程度以及社区公众的关注度，从而开辟出一条高效的组织化的参与途径。其二，在实际行动上社会组织要主动作为。在与基层政府的关系上可以通过积极响应政府的政策号召换取支持；在与社区居委会的关系上通过主动合作协助处理社区事务来缓解居委会职能错位的问题；在与社区居民的关系上加强融合互信，提升社区居民借助社会组织参与社区事务治理的程度。

（四）提升公民参与意识和能力

公民参与公共事务的决策和管理，既可以充分表达自己的利益诉求，又能够了解和监督政府对公权力的行使⑭。随着社区治理网格化的形成，社区公众参与社区治理也需要展现出积极、理性、有序的特征。

动力方面，重点是培育公民主体意识和社区共同体。首先，要加强宣传教育，养成平等、自主、宽容和理性的公民意识和公民精神⑮，调动起城市社区成员的参与热情，特别是号召有能力解决自身需要的中产阶级参与和帮助社区问题的治理。第二，通过培养社区文化，突破共识障碍和价值偏离。新型的社区网络关系基础上的活动不能局限在老年人钟爱的广场舞比赛、合唱比赛等形式，更要通过诸如竞技比赛、亲子运动会等活动兼顾和吸引不同群体的参与，从而凝聚社区共识和认同，激发协同建设社区的意愿。

能力建设上，首先要增加社区居民知识储备，除了通过开展讲座、发放手册、悬挂标语等传统方式，还要发挥新媒体优势，如学习强国APP的推广使用，使之熟稔民主政治的程序和规则、公众参与流程、渠道选择等常识，例如知晓通过市长热线电话、政务直通车、“业主联合会”或类似组织⑯等反映社区问题。其次，要在实践活动中提高公众的理性认知。通过对社区公众的建言献策和可行方案进行积极采纳，使之认识到法治有序参与的真实和有效，进而培养讲法治、有耐心、重理性的人格，拉高失序倾向发生的临界点。

（五）基于公众主体角色构建综合评价指标体系

目前从多元主体角度评价治理能力的文献较少，更多的研究侧重于探讨基层政府及居委会等社区组织在社区治理中的职能与绩效，容易忽略利益相关者对社区治理的成果评价⑰。但作为公众参与的最终环节，不能忽视社区公众对社区治理的满意度的关注。

鉴于此，传统的以完成行政任务为导向的定性评价体系亟需整改，通过构建一套完整的数据指标评价体系对社区治理能力进行量化分析以摆脱定性分析的盲区⑱。与此同时，要着力提升与社区公众相关的示标比重：其一，在社区公共服务的供给上，注重社区公众对服务供给种类、数量、规模的满意度调查，例如社区医疗、养老服务、社区救济等。其二，关注社会热点问题的追踪研究和主动进取程度的评价，例如，社区垃圾分类制度的建设和普及。其三，加大公众对多元治理模式和基层民主建设的满意度调查，包括协商治理的制度性设计、考评体系、经费开支公示、民主选举的透明度、意见征集的开展等。

结语

创新社会治理从宏观政策的视角对城市社区治理的要求进行了定性表达，但是单纯地强调宏观政策的推动是远远不够的，更重要的是在宪法原则指导下的政策牵引中，构建涉及政治、经济、文化等多领域的综合性的治理体系和评价体系。在此之中，城市社区公众对城市社区治理的动态平衡和持续运转起着关键性作用。除了外部环境的建设外，也要通过挖掘城市社区公众参与治理的思维前瞻性和创造力，使之对多元协同治理模式的内涵产生明确、细致、清晰的认识和冷静、成熟、富有建设性的思考，从而有效地实现公众自身利益和社会发展的目标。

注释：

①习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_112186752 9.htm

②张平,吴子靖,赵萌.中国城市社区治理研究的发展态势与评价——基于(1998-2017年)2049篇CSSCI的文献计量分析[J].治理研究,2019,35(01):23

③魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003(01):135-140

④何绍辉.政策演进与城市社区治理70年(1949-2019)[J].求索,2019(03):79-87

⑤张平,商爽.城市社区权力结构的现实样态及其优化——基于社会网络分析的视角[J].北京行政学院学报,2019(01):28-35

⑥郑晓茹,刘中起.近年来我国城市社区权力秩序的研究述评(2011-2016)[J].上海行政学院学报,2018,19(05):105

⑦宋雄伟.社会组织参与城市社区治理的制度环境与行动策略[J].江苏社会科学,2019(02):155-164

⑧何欣峰.社区社会组织有效参与基层社会治理的途径分析[J].中国行政管理,2014(12):68-70

⑨王名.社会组织与社会治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2014，40.8

⑩叶云,李兰馨.“公益创投”在混合社区中重构公共秩序的逻辑——以苏南地区J社区为例[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2019,39(02):144-149

⑪钟金意,钱再见.公共权力运行公开化语境下协商治理研究[J].上海行政学院学报,2015,16(06):51