国家治理现代化视域下党的全面领导：制度优势与治理效能优化*

蒋明敏

内容提要 党的全面领导的政治逻辑与现代国家的治理逻辑具有内在耦合性和契合性。党的全面领导制度具有巨大优势，党政互嵌锻造国家治理主轴，有利于维护最广大人民的根本利益；系统规划整合治理力量，有利于消解政府部门的“内部性”；与时俱进创新领导方式，有利于推进治理方式的科学化与民主化；刚柔并举构建监督体系，有利于营造风清气正的治理生态。将党的全面领导制度优势转化为治理效能，需要通过制度建构、理论创新、方式改善、思维变革等协调推进。

党的十九大报告明确指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平新时代中国特色社会主义思想强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”①，党的全面领导作为重大政治原则也被写入党章。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)重申了党的全面领导在习近平新时代中国特色社会主义思想中所处的提纲挈领的地位，并进一步提出将党的全面领导思想落实到制度建设层面，例如，健全各级党委(党组)工作制度，完善党领导各项事业的具体制度，完善党和国家机构职能体系等。从“党的领导”到“党的全面领导”的话语转换，体现了中国共产党对治国理政规律认识的进一步深化。深刻认识和把握新时代党的全面领导的正当性与必然性，深入研究和阐释党的全面领导彰显的制度优势，全面推动这一优势转化为治国理政的效能，已经成为新时代学术研究的重要使命。

党的领导制度是我国的根本领导制度，在整个国家制度体系中处于统领地位。党的全面领导正是对中国共产党领导革命、建设和改革各项事业取得巨大成就的经验总结和规律揭示，此命题一经提出就受到学术界的广泛关注。当前，学者们大多从重大意义、理论内涵、逻辑理路、践行路径等方面对党的全面领导展开论述，回应了党的全面领导的基础性、关键性问题。党的全面领导的科学性和必要性已经得到学术界的充分论证。然而，作为国家治理制度，党的全面领导制度的优势尚未得到充分探讨，如何将这一制度优势转化为治理效能，并推动国家治理体系与治理能力现代化目标的实现，还有待进一步探究。

党的全面领导与国家治理现代化的逻辑契合

中国共产党领导的政治逻辑与现代国家的治理逻辑具有内在契合性和耦合性。在新时代，党的全面领导是一整套贯穿于治国理政各领域各方面各环节的制度设计，在国家治理体系中，党总揽全局、协调各方的领导制度体系居于统领地位；在国家治理能力中，党的执政能力和领导水平发挥着决定性作用。党的全面领导制度，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本保证。

(一)党的全面领导是社会主义国家治理现代化的基础与保障

党的全面领导是实现国家治理现代化的根本保障。国家治理的过程实际上就是在党的领导下实现这一目标的过程，国家治理向前推进的每一步都离不开党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的全面领导是国家治理的核心，是中国特色国家治理体系的最大特点，是推进国家治理现代化的根本政治保证。在中国特色社会主义制度下，党的领导是国家治理的基本前提，无论是机构改革还是体制机制改革，都要以加强和完善党的全面领导为出发点。中国共产党除了具有政党的一般属性和功能外，还具有区别于其他政党的政治属性，即代表最广大人民群众的利益，以实现共产主义为最高目标，具有坚强的组织和严密的纪律。正是这些特性决定了中国共产党具有先进性、强大的组织和动员能力。因此，党的坚强领导构成了国家治理的核心。

习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。因此，我国国家治理现代化不是脱离社会制度的抽象的现代化，而是在具体社会制度下的现代化。我们推进的国家治理现代化是在中国特色社会主义制度下展开的，它服务于中国特色社会主义制度。习近平提出：“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系……其中具有统领地位的是党的领导制度。”②党的领导制度是由一系列有关党的全面领导的制度规范构成的体系，其在我国国家治理体系中处于核心统领地位，是其他各项制度之根本。健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本政治保障。由此可见，党的全面领导不仅是新时代我国国家治理的一项基本原则，更是一套系统、严密的制度体系。党的全面领导绝非抽象的政治口号，而是一种渗透于国家治理各个环节的制度设计，这构成了新时代中国国家治理的显著优势。

(二)国家治理现代化是新时代落实党的全面领导制度的必然要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在总结古今中外治国理政的经验基础上提出推进“国家治理体系与治理能力现代化”的战略抉择，这也是党对全面深化改革目标的科学判断。

改革开放以来，中国共产党成功地回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”“建设什么样的党，怎么建设党”“实现什么样的发展，怎样发展”问题，随着中国特色社会主义进入新时代，“什么是社会主义国家治理现代化，怎样治理社会主义国家”成为一个新的时代性议题。新时代，中国推进国家治理现代化，必须始终坚持中国共产党的领导，并在中国特色社会主义制度框架下有序开展，使国家治理体系和治理能力同特定历史发展阶段的客观实践相适应，并与新时代人民美好生活需要以及社会发展的要求相结合。具体而言，国家治理体系和治理能力现代化需要适应法治、民主政治、市场经济、社会自身成长以及现代文化发展的要求。

推进国家治理现代化是全面深化改革的重点目标之一，也是时代赋予中国共产党的使命。新时代，党的全面领导应遵循国家治理现代化的基本规律和方向，这给党的自身建设提出了新的要求。只有不断加强党的建设，改善党的领导方式和执政方式，提高党的领导的科学化水平，才能适应新时代国家治理的新要求，从而推进国家治理体系和治理能力现代化，实现党的全面领导与国家治理现代化齐头并进。

习近平反复强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须深入理解和完整把握全面深化改革的总目标。坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这两者是一个有机整体，前者指明了走中国特色社会主义道路的根本方向，为建设社会主义事业奠定了制度保障，后者规定了根本方向指引与制度支持下的目标指向。而只有坚持党的全面领导，才能确保中国特色社会主义道路的正确性，并在此基础上推动国家治理体系和治理能力现代化，进而推动党的崇高目标的实现。

国家治理现代化视域下党的全面领导的制度优势

健全党的全面领导制度是新中国成立以来我们谱写中华民族壮丽史诗的制胜密码，也是新时代统揽“四个伟大”、战胜各种风险挑战的必然要求。在中国特色社会主义制度这一科学制度体系中，党的全面领导制度具有十分重要的作用。党的全面领导制度在推动坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中有着巨大优势。

(一)党政互嵌锻造国家治理主轴，有利于维护最广大人民的根本利益

党政关系作为核心政治关系，事关政党治理和国家治理的理念与模式。在一般意义上，党政关系指作为政治行为主体的政党与国家政治生活中其他政治行为主体之间的相互关系。在中国的政治语境中，“党”指的是中国共产党，在现实的政治运行过程中，政府被赋予行政权力并发挥着直接管理国家事务的作用，党与政府的关系常常被界定为狭义的党政关系。中国共产党作为执政党，不仅是国家制度的设计者和维护者，也是国家建设和国家成长的领导者和推动者。在当前中国党政关系的一些制度、体制、机制的安排中，首要的目标和出发点都是如何确保党的领导。因此，党政关系的实质是党如何有效领导政府的问题③。

改革开放以来，政府在国家治理中的基本主体地位得到彰显，推动了合一型党政关系向嵌入型党政关系的转变④。中国共产党不再成为政治经济、社会事务的直接治理主体，而是通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家治理过程。党和政府的关系呈现为嵌入式的融合形态，党通过政府治理国家，政府通过对国家治理效能的追求来巩固党的核心领导地位，党对政府的领导并非事无巨细的直接管控，在国家治理中更多扮演着制度设计者和实践领导者角色。党政互嵌锻造出我国国家治理的主轴，一方面，政治与行政高度地互嵌融合，有助于保障我国治理变革坚守社会主义性质。中国共产党作为马克思主义政党，在人民的利益之外没有任何自身的特殊利益，而中国共产党和政府的互嵌依存，有利于维护公共政策的公共性，既能最大限度地满足“多数”，亦能尽可能地保护“少数”，从而更好地维护广大人民的根本利益。另一方面，党与政府互嵌融合提高了国家治理效率，凸显了党政治理体制在推动实现国家治理体系和治理现代化目标中的优势。

(二)系统规划整合治理力量，有利于消解政府部门的“内部性”

“内部性”源于经济学，最先对内部性理论进行研究的是美国经济学家丹尼尔·史普博(Daniel F.Spulber)，他把“内部性”定义为由交易者所经受的但没有在交易条款中说明的成本和效益，“正内部性”是指交易一方的行为给另一方带来效益，“负内部性”是指交易一方利用其信息优势给另一方带来的成本的增加或负的效益。⑤“内部性”这个概念被引入到政府治理研究，指代公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。⑥政府由不同层级的公务人员组成，从人性的角度来看，公务人员也和其他人一样有着追求利益的动力，此外，政府公权力具有强制性，这为掌握公权力的公务人员谋求利益提供了可能，尤其在监督、制衡制度不够健全的情况下，政府部门的“内部性”便会产生，表现为政府机构规模的扩大，政府预算的增长以及政府官员的非货币性收入等。中国共产党是中国居于领导地位的执政党，在国家立法、行政、司法、军队等领域居于核心领导地位，并通过强有力的政治网络对各类公有制企业、事业单位进行较全面的指导和监督，这为系统规划国家发展方略，整合多方力量，提高执行效率提供了保障，并有助于打破部门之间的“壁垒”，减少我国政府部门的“负内部性”。

(三)与时俱进创新领导方式，有利于推进治理方式的科学化与民主化

长期以来，我们党坚持以不断发展的马克思主义为指导，与时俱进创新领导方式，体现出科学执政、民主执政、依法执政的追求，这有利于提升党和政府决策的科学化与民主化水平。党的领导方式，是实现党的领导目标、发挥领导职能的方法和形式的总和。我们党的领导方式随着历史演进和国情变化呈现出不同的特点。党的十一届三中全会后，党的领导方式便朝着科学化、民主化、法制化的方向坚定地迈进。首先，从党的十二大开始强调坚持党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党从繁琐的具体事务中解脱出来，重心转向引导发展方向和制定大政方针，这体现出科学执政的追求。其次，1982年党的十二大通过的党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，依法执政成为新的历史条件下党治国理政的一个基本方式。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》呈现了全面、具体的依法治国路径图景。党的十九大报告提出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导，由此可见，党的全面领导与全面依法治国是高度统一的整体。近年来，党中央又进一步完善了党的代表大会制度、党的委员会制度、党员权利保障制度、党内选举制度、党委内部议事和决策制度、党内情况通报制度、党内监督制度等，从制度上进一步深入推进党内民主建设。同时，还不断扩大基层民主，完善基层群众性自治组织民主管理制度，这体现出民主执政的追求。

(四)刚柔并举构建监督体系，有利于营造风清气正的治理生态

中国共产党的监督是中国最高层次的政治监督，党的监督包括两个方面的内容：中国共产党作为居于领导地位的执政党对政府施政过程的监督和党作为中国政府施政过程的一个要素对自身的监督，前者简称为政治监督，后者简称为党的纪律监督。⑦党的领导包含着政治监督的内涵，即监督各个国家机关的决策和决策的施行是否符合人民的根本利益，以及党在特定时期的基本路线与方针政策，是否坚持了社会主义民主和法制的原则，是否合乎社会主义精神文明规范等。此外，中国共产党历来注重党内监督，主要包括党的各级组织、党的干部和党员贯彻执行党章、党纲、基本路线和方针、政策的情况；党的各级组织在意见综合或决策形成中对人民和党的根本利益负责的情况；党的各级组织坚持党的民主集中制、集体领导等组织原则以及干部、党员遵守纪律，干部德政勤政建设情况等。党的监督彰显了刚柔并举的特点，一方面，注重从制度建设、程序规范上形成刚性约束，通过法治环境、奖惩制度、权力约束机制建设的方式震慑贪污腐败行为，让掌握公共权力的政府官员“不敢腐、不能腐、不想腐”。另一方面，注重通过民主生活会和主题教育活动等柔性手段，提高党员干部的思想觉悟，增强党员干部“不想腐败”的清廉修养。党的监督在行政系统内部监督之外增加了社会系统的监督体系，形成刚柔并举的监督网络，在增强公务员的责任意识与服务意识的同时，极大地增加了贪污腐败的风险和成本，有利于攻克“寻租腐败”的顽固堡垒。

加强党的全面领导：治理效能优化的维度

党的领导制度是国家的根本领导制度，是统领和贯穿其他各方面的制度。《决定》指出，把国家制度优势更好转化为国家治理效能，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的有力保证，是中国特色社会主义的本质要求和世界范围内“制度竞争”的客观要求。历史和现实证明，这一制度特色鲜明、优势明显。在新的伟大实践中，将这一制度优势转化为治理效能还需要在以下几个方面协同发力。

(一)新时代党的全面领导的制度建设

制度作为人们社会交往和社会活动的规范体系，是自然演进和理性建构协力作用的产物。党的全面领导是具体的、务实的，党的全面领导需要通过将具体的制度体系贯彻到治国理政的实践中。1980年8月18日，邓小平发表题为“党和国家领导制度的改革”的讲话，标志着中国共产党开启了党的领导制度改革的探索。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”⑧2014年习近平总书记指出，为了推动中国特色社会主义制度更加成熟和定型，要建立完善“一套更完备、更稳定、更管用的制度体系”⑨。

中国特色社会主义制度本质上是一个系统、整体、协同的制度化治理结构体系，党的领导制度处于体系运作的中轴地位。加强党的全面领导制度建设需要突出以下三个方面：一是健全作为执行中介的党组制度。《中国共产党党组工作条例》规定：“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。”党组是保障党嵌入国家和社会的制度形态，是保障执政党有效协调、动员国家和社会的组织制度基础。二是健全上下一体的请示报告制度。党内请示制度是维护党中央权威、保证全党令行禁止的重要制度。2019年中共中央政治局颁布的《中国共产党重大事项请示报告条例》，将严格执行请示报告上升到条例的高度，是新时代强化党员干部思想自觉和行动自觉的重要举措。三是健全作为全面控制的“归口管理”制度。“归口管理”指以党中央的某个直属部门为主导，对国家政治生活中相应的特定领域和组成部分进行机构与职能整合并开展“归口管理”。加强和改善“归口管理”制度，有利于实现党的领导全覆盖。

(二)新时代党的全面领导的理论创新

与时俱进，是马克思主义政党的理论品格。中国共产党在马克思主义的指导下，积极探索，勇于创新，适应时代之需推陈出新，不断开拓出中国特色社会主义的理论新境界。不同的历史时期，国家治理所处的历史环境、历史任务有所差异，这无疑对党的领导体制、领导方式、领导作用提出了新要求。面对新形势和新问题，“不适应新的需要”和“形成新的理论”是不行的⑩。以习近平同志为核心的党中央针对新时期的历史任务，在深刻总结历史发展逻辑和中国特色社会主义实践逻辑的基础上提出了“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”的论断，这明确回答了党的领导与中国特色社会主义之间的关系以及党在国家政治中的地位问题，对马克思主义建党学说的丰富与发展做出了具有原创性的重大贡献。随着我国迈入中国特色社会主义新时代，持续的理论创新为坚持和加强党的全面领导提供了指引。

新时代，应在坚持马克思主义基本原理的基础上，深入思考党的领导面临的新情况，概括出蕴含规律性的新观点，提炼出富于学理性的新理论，在理论创新和政策决策上形成一系列新的重大突破。首先，我们需要加大对基础理论问题的研讨力度。对“坚持党的全面领导”“坚持党对一切工作的领导”等内含的基本概念、基本论断开展辨析和阐释。其次，我们需要对党的十八大以来党和国家领导人对党的领导的系列重要论述进行总结提炼和理论升华。党的十八大以来，以习近平同志为核心代表的中国共产党人形成了大量有关党的领导的新表述、新论断，需要学术界加以梳理和转换，建构逻辑严谨、系统科学的理论体系。最后，借鉴其他国家政党领导经验，拓展理论的国际视野。借鉴世界各国执政党领导的基本经验中适合中国国情的部分，对其进行吸收与转换，进一步丰富、完善党的全面领导思想体系。

(三)新时代党的全面领导方式的改善

党的十六大报告第一次提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”的新思路，强调这一改革对于“推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用”，而且是“全面推进党的建设新的伟大工程”的重要内容。新时代，推动党的领导方式与执政方式的改革和创新，是加强党的执政能力建设的必然选择。

随着中国特色社会主义进入新时代，党的领导所处的时代背景发生了变化：经济社会转型升级，行政生态发生新变化；法治中国大力推进，开启依法行政新阶段；民主政治进程加快，协商合作成为时代新要求；公民意识不断增强，公民参与规模和程度不断扩大；“互联网+”深入发展，政社互动日趋频繁。按照依法治国的执政理念，党的执政方式必须做出转变，应更加侧重于指导国家执政与依法执政。与此同时，党的领导方式也要向“总揽全局、协调各方”转变，注重提高党的先进性和公信力，并实现由注重个人经验向决策科学化民主化的转变。为适应经济社会转型及社会分层和利益分化，党需要强化引导服务功能，综合运用多元领导方式来处理复杂问题和主要矛盾，针对不同类型的矛盾选择最优的领导方式。

(四)新时代党的全面领导的思维变革

党的全面领导需要依靠各级领导机关、职能部门及公务人员履行指挥、部署和落实等任务，党的领导干部的领导思维对党的全面领导制度的落实与治理效能的转化效度影响巨大。党的全面领导是以习近平为核心的党中央对新时代作出的重要判断，各级党政领导干部需要深刻领会习近平党的全面领导思想的精髓，以更大的政治勇气和智慧转变思维方式，与时俱进更新领导理念，实现党的全面领导的“最后一公里”目标。

恩格斯指出：“每一时代的理论思维都是历史的产物。”当前我国改革已经进入攻坚期和深水区，是一场社会主义现代化的突围，也是一场触及社会各阶层利益的“自我革命”，需要党的各级领导干部转变思维方式，使之与新形势相适应。具体而言，新时代党的全面领导需要党员领导干部树立科学的思维方式。首先，领导干部需要树立战略思维。战略思维是对根本性、全局性、长远性问题进行分析预测的理性思维。领导干部要注重改革的关联性和耦合性，统筹全局，协调推进改革。其次，领导干部需要树立创新思维。新时代新挑战，领导干部要打破思维定势，提高创新思维能力。最后，领导干部需要树立法治思维。法治思维即以法治的观念和逻辑来分析事务、处理问题。党的十八届三中全会将法治中国置于全面深化改革之中，党的十九届四中全会又把坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力纳入中国特色社会主义制度建设之中，清晰地描绘出新时代法治中国建设的路线图，以制度建设开创全面依法治国新局面，而这些政治目标的实现要求领导干部自觉以法治思维谋划全局，全面推动深化改革与国家发展。

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，人民出版社2017年版，第19～20页。

②习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。

③潘世伟：《中国模式研究》，上海社会科学院出版社2016年版，第417页。

④刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》2011年第12期。

⑤[美]丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，余晖、何帆等译，上海人民出版社1989年版，第64～65页。

⑥许云霄：《公共选择理论》，北京大学出版社2006年版，第261页。

⑦朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2008年版，第196～197页。

⑧《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

⑨《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第110页。

⑩《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第109页。