论土地出让金债权在破产程序中的分配受偿顺序

◎李静

（作者单位：江苏骥江律师事务所）

所谓的土地出让金主要是指政府各级土地管理部门，将辖区土地的使用权出让给某个人或者某个组织，也就是土地使用者。而土地使用者则需要按照部门的相关规定向土管部门缴纳土地使用资金，当土地使用期满，土地使用者如果想要继续使用土地，则需要向管理部门再次缴纳资金，或者可以将土地作为抵押资金进行入股或者投资，如果土地使用者将土地抵押出去，则需要向管理部门缴纳土地出让价款。

通俗来讲土地出让金就是土地管理方面的一个财政问题，它是土地与土地使用权相联系的新理念。通常情况土地出让金具有两个功能，其一可以科学规划土地的使用，对其内部结构进行调整和改进，其中包括各个产业结构，不仅如此它还可以制约或者促进国家经济的发展状况。其二，土地出让金的分配可以调节当前市场经济的情况，保证国家，土地所有者以及土地使用者各方之间的利益关系，促进市场经济的发展形势。

一、土地出让金的特殊性

土地出让金与普通的债权有本质上的区分，首先应当正确理解二者的合同。土地出让合同属于行政方面的合同。一方面，在合同中土地资源管理部门始终占据合同的主体地位，并且在签订合同的过程中必须保持公开竞争的原则，另一方面管理部门正是因为想要将土地资源的价值合理的体现出来所以才将土地出让给某个人或者某个私人性质的组织，土地资源管理部门有权利对合同进行监督，如果在监督过程中发现土地使用者没有按照合同规定内容对土地进行使用，或者将土地用途进行更改，管理部门有权利对使用者进行处罚以及纠正，或者收回使用者的权限。

二、土地出让金受偿顺序的法理依据

我国对于土地出让金的征收管理非常严格，根据国家出台的相关指令，土地管理部门应当以与使用者签订的合同为工作基础，敦促使用者在规定的期限内向管理部门缴纳土地出让金，同时如果土地使用者个人财务状况出现危机，如破产，则要优先补偿整地拆迁户，被征地农民社保等支出，清理规划前期土地出让开发支出，严格按预算用于城市建设。可见，国有土地出让金的征收管理具有显著的公益性，体现了社会本位原则的要求，故赋予土地出让金不同于普通债权的优先地位具有法理依据。

三、公共政策与破产债权受偿顺序

（一）担保债权

一般来说，担保债权在土地出让金债权破产程序中享有优先补偿的地位，而担保债权之所以享有最优地位主要是因为有效率理论对其支撑。在土地出让的过程中，土地使用者必须找到担保人，管理部门才会将土地资源出让给使用者，这样做是为了减轻管理部门所需要承当的风险，但由于担保人的出现导致借贷市场的利率有所下降。因此如果不授予担保债权在破产程序中享有优先受偿的地位，担保人为了减少自己受到的损失，一定会将土地使用者的破产风险算入利率当中，从而弥补自己的损失，不仅导致社会的融资成本有所提高，同时社会的正常运行将会受到影响，而且社会的财富也会被浪费，因此必须保证担保债权在破产程序中享有优先的受偿地位。

（二）享有优先权的其他破产债权

1.劳动债权。

劳动债权人是基于劳动关系依据劳动法律法规对雇主享有债权的员工。当土地使用者破产时，他所雇佣的劳动员工无法承担雇主破产的风险。第一，由于劳动债权人不能与多位雇主签订劳动合同，因此无法将雇主的破产风险分散。第二，由于劳动债权人的主要经济收入来自与雇主，因此如果雇主无法及时将报酬交予劳动债权人，则债权人的家庭生活会受到一定的影响。第三，劳动者之所以被雇佣者雇佣就是因为他所具备的技能被雇佣者看重，因此劳动者就必须依赖雇佣者生活，如果雇佣者破产，劳动者想要找到类似的工作具有一定的难度。第四，由于劳动债权人既没有广泛的信息来源，又无法对现有的信息进行商业方面的判断，因此无法了解雇主的经济情况。除此以外，由于劳动者没有一定的决策权，因此大部分雇主都不会将财务信息告知劳动者，导致劳动者一直处于弱势地位，因此为了保证劳动者自身的利益，通常都会授予其破产受偿优先权。

2.税收债权。

税收债权是依据税收法律法规强制成立的债权。国家是税收债权的主人，虽然税收债权并不需要寻找担保人，但是面对经济风险时也有较强的化解能力。而之所以它有较强的风险化解能力主要就是因为以下几点。第一，税收机关之所以能够成为行政机关的重要组成部分不仅仅是因为税收工作的背后支持者是国家个体，更重要的是税收工作在开展中以法律条文作为为工作准则，在工作中与其他国家部门相配合可以做到税收的征纳和监督。第二，面对破产风险时，税收机关可以采取多种措施来减轻风险的影响，例如可以调节现有的税率。第三，虽然由于债务人的破产影响到了税收债权，但是国家可以承当其中一部分的损失。基于上述理由，税收债权似乎不应当获得优先对待。而如果不授予税收债权优先地位，则会造成风险转嫁，从而导致新的不公平。因此，授予税收债权优先权地位。

3.侵权债权。

侵权债权是依据侵权行为法强制成立的债权。与劳动债权人及税收债权人相比，侵权债权人处于弱势地位。第一，侵权债权人对侵权结果只能被动接受，其与侵权人之间类似一种强制交易关系。侵权债权人对债务人享有侵权之债是违背其意愿的。第二，侵权债权人无法事先充分了解债务人，然后根据相关信息自由决定是否与其建立债权债务关系。因此，侵权债权人无法通过自由选择来避免与资力不足的债务人发生侵权之债。第三，人身侵权债权人不仅会遭受财产损失，还会承受身体和精神上的痛苦。第四，侵权债权人属于无担保债权人，其无法通过担保权之行使来保障自己的债权，亦无法像税收债权人那样通过直接行使国家征税权实现债权或通过预征制度等化解债务人的破产风险。因此，侵权债权应当获得优先权。

四、结语

相比与普通破产，土地出让金出现破产情况而带来的影响更为严重，不仅仅会给国家经济带来某种损失，同时各方债权人自身的利益也会受到影响。因此，相关部门在对土地出让资金债权审核方面一定要慎之又慎，尽量避免土地使用者出现破产情况，如果出现这种情况，一定要将国家的作用充分发挥出来，协调各方的意见，保证各方的利益。