关于交通集团收费公路性质的研究

方致远，方 翀

（1.杭州禾道投资有限公司，浙江 杭州 310000；2.黑龙江省高速公路集团公司，黑龙江 哈尔滨 150040）

一、缘起

为了加快政府职能转变，处理好政府与市场关系，规范融资平台公司融资行为，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。”同时，“政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能。”省一级交通运输主管部门为更好的解决基础设施建设资金短缺与国发〔2014〕43号之间的矛盾，纷纷剥离原有省厅管辖的融资平台，组建交通投资集团。由于原来公路资产是政府还贷公路，在用收费公路资产注资组建交通投资集团后，导致出现收费公路资产性质以及收费年限变化等问题。国内各省、市处理方式各异，所依据的法律法规方面不够明晰。将这一问题厘清，有助于交通投资集团组建后运营健康发展。

二、收费公路注资的问题

（一）收费公路性质问题

《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）第十条“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路)，国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)，经依法批准后，方可收取车辆通行费。”《条例》明确界定了政府还贷公路和经营性公路，政府还贷公路建设主体是县级以上人民政府交通主管部门，经营性公路取得有2种途径：一是经济组织投资建设、二是按规定受让政府还贷公路。交通投资集团是经济组织，政府还贷公路收费权注入企业集团，按理应当是政府还贷公路改变为经营性公路，收费公路性质发生了质的变化。

按照《条例》第十条规定，政府还贷公路转化为经营性公路必须经过相应的法律程序。交通集团受让政府还贷公路具体的法律程序在《收费公路权益转让办法》（下简称《转让办法》）予以规定：“第二十六条 转让国道(包括国道主干线和国家高速公路网项目，下同)收费权，应当经国务院交通运输主管部门批准。转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准。”黑龙江省将政府还贷公路注入交通投资集团，省政府批复仍然保持政府还贷性质不变，与《条例》规定相冲突，这似乎是一个不可忽视的问题。

（二）收费期限问题

如果按照黑龙江省政府批复注入交通投资集团的收费公路是政府还贷公路，《转让办法》规定：收费时间已超过批准收费期限2/3，收费公路权益中的收费权不得转让。黑龙江省注资到交通投资集团的高速公路中有不少路段收费时间已经高达15年，超过批准收费期限2/3，按照国家规定，收费权不得转让。如果收费权不能转让，那么这部分公路资产注入新组建的集团公司就成了负资产。黑龙江属于国家确定的中西部省，尚可按照“国家确定的中西部省、自治区、直辖市政府还贷公路累计收费期限的总和，最长不得超过25年”规定，向省政府申请延长收费期5年。

如果将注入交通投资集团的收费公路定性为经营性公路，收费期限问题就可以迎刃而解，经营性收费公路收费期限可以到30年。但在转让程序上就要按照《转让办法》完善相关程序。在依法治国大环境下，收费公路收费权转让不能出现程序上的违法。

三、解决问题的对策

（一）交通运输部应出台规定，解决收费公路属性问题。

目前从全国范围来看，各省情况不一。有的省将政府还贷公路注入新组建的交通集团，收费公路性质不变，仍为政府还贷公路，如吉林省；有的省将政府还贷公路注入新组建的交通集团后，改变了收费公路性质，变为经营性公路，如河北、内蒙古、辽宁等省。黑龙江省情况和吉林省类似。

如果说将交通集团管理的政府还贷公路变为经营性公路，符合《条例》第十一条要求，那么在变更程序上仅仅依照黑龙江省政府的批复似乎也不符合规定。《转让办法》要求，转让国道收费公路权益要经过国务院交通运输主管部门批准，绝大部分高速公路都是国道、国家高速公路网组成部分，依法应该上报交通运输部批准。如果不报经交通运输部批准，省级人民政府自行决定，在程序上不合规定。

如果注入交通投资集团的收费公路保留政府还贷公路性质，交通投资集团是国有企业，国有企业管理政府还贷公路与《条例》第十一条 “建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。”相悖，有政企不分的嫌疑，同时收费公路期限不如经营性公路收费期长。

将交通投资集团收费公路性质定性为经营性，收费期可以合法延长，但是在转让程序和审批环节有瑕疵；将其定性为政府还贷公路，又有政企不分嫌疑，由此陷入一种两难的境地。为此，提出如下建议：

1.修改《条例》。协调好《条例》与《转让办法》之间的冲突之处，从根本上解决问题。

2.出台暂行办法，解决燃眉之急。在《条例》和《转让办法》一时难以修改的情况下，为解决当前面临的迫切问题，交通运输主管部门可出台一个关于用政府还贷公路注资组建交通集团的统一规定，化解矛盾。

（二）收费期限问题

按照黑龙江省政府批复，交通投资集团管理的收费公路性质是政府还贷公路。从《条例》对政府还贷公路收费期限来看，黑龙江省属于中部地区，可以按照20年收费期执行。但是，黑龙江省收益较好的哈同、哈牡、哈绥、哈双高速收费期接近20年，即将到期，形势严峻。

如果省政府批复交通投资集团管理的收费公路是经营性公路，那么可以按照《条例》规定，收费期为30年，哈同、哈双等高速公路还有10年收费期。两害相权取其轻，在《条例》尚未修改情况下，建议黑龙江省学习河北、辽宁等省，将政府还贷公路变为经营性公路，这也不失为一种行之有效的应急之举。

“法与时转则治，治与世宜则有功”。2004年11月1日起施行的《条例》和2008年10月1日起施行的《转让办法》已经运行了10多年，收费公路事业发展日新月异，针对出现的新情况、新问题，必须加快法律法规的修订与完善，推进我国交通治理体系和治理能力现代化。