财政评审服务预算管理研究

文| 郑智文

财政评审是财政职能的重要组成部分，为财政预算管理服务。它运用专业性手段，对财政支出项目进行技术性审查，为项目预算支出安排提供科学依据，在财政预算管理中起到定量基础和技术支撑作用。

科学定位财政评审，使其更好服务预算管理

财政评审职能源于《预算法》，按照《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及所属各单位预算的编制”。

我国的财政评审始于中国人民建设银行的基本建设项目评审，是财政部门的一项传统管理和监督职能。按照管理和监督权相互分离、相互制衡的要求，从2001年开始各级财政陆续将财政投资评审与基本建设资金管理职能分设，成立专门的财政投资评审机构，专职从事基本建设项目的财政投资评审工作。2009年财政部发布《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号），明确财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。过去确定项目支出预算管理方式较为粗放，特别是政府投资项目支出，依据简单，主要凭借经验、谈判和讨价还价等方式。

财政评审通过细化项目预算，为项目支出安排提供科学、合理、量化、可靠的依据和技术支持，有效控制了投资项目中高估冒算、概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”等损失浪费现象，遏制了擅自变更设计、扩大规模和提高建设标准等问题，提高了财政资金使用的安全性、有效性和规范性。

近年来，在深化财税体制改革的大背景下，随着新预算法、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号文）的陆续出台，我国现代预算制度的建设迈出了有力步伐。2015年8月，财政部印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（财办预〔2015〕21号），将财政投资评审中心正式更名为财政预算评审中心，实现了评审工作的升级转型，转型后预算评审中心主要承担对部门预算项目进行评审、研究提出项目支出标准、开展项目事后绩效评价等职责。按照预算改革和发展的要求，各级财政部门高度重视财政评审工作，越来越多的财政评审机构参照财政部评审中心转型模式，将职能从财政投资评审向预算评审转变，把评审关口前移，着重加强对部门预算项目的审核，积极探索项目支出标准建设，使财政评审更全面更完整地融入预算管理工作。

主要表现在如下几个方面：

1.开展部门预算项目审核，提升了预算安排的科学性。通过发挥预算评审职能，加强预算编制审核，大幅度剔除了项目预算申报中的不合理支出，挤出了项目预算编制水分，可有效控制预算申报的随意性，从源头上促进了部门预算的真实性、合理性和准确性，提高了财政资金使用效益。

2.通过完善预算评审流程，打通预算管理链条。通过预算评审，将项目全部纳入项目库管理，充实项目储备，明确列入预算安排的项目必须从项目库中选取，强化项目执行管理，硬化预算约束，构建全面规范、公开透明的预算管理体系。

3.通过规范预算评审行为，提高预算管理水平。在预算编制阶段，项目遵循“先评审后入库”“先预算评审后安排预算”的原则，各部门对评审通过的项目列入部门项目库；财政部门在项目主管部门单位已经开展评审的基础上，根据需要对拟纳入预算安排的项目进行评审，并根据评审结果确定是否安排以及安排的具体额度。对申报不实、预算审减率较高的项目单位，要根据审减额度直接扣减项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据，促进部门加强预算编制，提高预算编制质量。

财政评审服务预算管理中存在的问题

随着各级政府基础设施和公共事业支出的逐年增长，预算评审在探索和实践中不断完善，但仍然存在评审环节滞后、评审内容局限等问题。

评审范围受限，工作开展缺乏计划性和主动性

评审工作的开展，主要采用财政委托评审方式，处于先委托后评审的被动局面，在这种模式下，评审工作难以计划开展，容易造成项目集中送审，评审时间和评审质量难以协调，同时有部分项目游离于评审范围外，制约了财政评审监督作用的实现。

评审环节滞后，评审工作事后特征明显

目前许多项目的预算评审是支出环节的评审，是在部门预算下达后，在政府采购和招投标之前进行的评审，和政策文件规定的先评审，再入库，再列预算的基本评审程序不相符，项目三年滚动规划未建立，项目报送随意等造成开展预算评审工作被动。

评审依据缺乏，项目支出财政标准建设急需加强

构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的标准体系，是新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的总体要求，是完善财政预算体制改革的重要内容，也是各级评审机构当前的一项主要工作任务。项目支出标准化体系建设是一项复杂的系统工程，目前出台的财政定额标准太少，预算单位编制部门预算时，存在项目支持编报不实、不细的问题，而财政评审在对部门预算审核时，仅能根据行业标准进行评审，与财政预算管理要求结合不够紧密，部门预算评审效果不太理想。

评审内容局限，侧重于财务评审

目前财政评审一般仅局限于对项目支出数额的评审，主要审核项目具体支出数是否合理准确，缺乏对项目功能需求和标准规模的评审，无法对项目是否符合地方发展要求、决策是否恰当、标准是否准确等方面进行评价。

积极探索财政评审服务预算管理途径

推进财政评审服务预算管理工作，需要理清思路，提高站位，拓宽途径，大力推进，加快建立范围清晰、标准科学、服务有力的新型财政预算评审机制。

扎实开展部门预算评审工作运行机制

目前财政部已把预算评审作为加强和改进预算管理的重要举措，真正将预算评审嵌入预算管理流程。各级财政部门要加快推进财政预算评审范围清晰化，拟列入年度部门预算的项目、预算执行中拟追加安排的项目，以及财政性资金安排的各类建设工程项目，都应纳入财政预算评审范围，并予以制度化、具体化，进一步增强项目评审范围的刚性约束，确保评审范围内的项目做到“应评尽评”，切实解决因人为因素导致随意扩大或缩小评审范围问题。对按规定应评审实际未评审的项目，不予安排预算。

深入推进项目库建设

扎实推进项目库建设及强化项目的执行管理，健全项目管理运行机制，尽快构建三年滚动项目库，项目实行全周期滚动管理，确保入库项目完整、必要、可行、合理，切实解决项目“扎堆”、评审时间过于集中的现实困难。

积极推动定额标准体系建立

全面预算评审亟需科学的预算支出标准。十九大提出建立全面规范透明，标准科学，约束有力的预算制度；《预算法》提出，“各部门、各单位按照财政部门制定的预算支出标准编制预算。”财政评审机构在评审过程中积累的评审数据，是建立项目支出定额标准的重要参考依据。充分利用财政评审专业优势，按照客观公正、经济节约、前后衔接的原则，对评审数据挖掘整理，分析汇总，建立归类科学、真实准确、动态更新的基础信息库，在征求行业专家意见的基础上，不断总结提炼，研究构建财政评审相关定额标准体系。

全面提升项目评审质量标准

项目评审不能局限于审减多少资金，更应该做好项目的完整性、必要性、可行性和合理性评审，做到依据充分、结果客观，严控风险。

将项目评审作为最直接、最有效的调查研究手段，认真收集、整理、分析、运用项目评审过程中取得的第一手资料和信息，对每一个重点和热点项目、每一类资金，坚持透过评审看制度、看政策、看改革，善于发现问题，更应善于分析问题、解决问题，努力实现评审、调研一体化，出具更多富有决策力、执行力、影响力和贡献力的研究型评审报告。