白城市海绵城市建设融资制约因素及解决路径分析

孟 玲

（中国人民银行白城市中心支行，吉林白城 137000）

一、引言

我国快速的城镇化发展进程破坏了原有的城市水生态环境，引发了水污染、水资源短缺、城市洪涝灾害等一系列城市发展问题。为了城市能够实现可持续发展，俞孔坚、李迪华等学者借鉴了发达国家的城市低影响开发理念，基于我国城市独特的建设历史和地理特质，将 “海绵城市” 拓展成一套生态治水的理论和方法体系。2014年,住建部发布了《海绵城市建设技术指南--低影响开发雨水系统构建（试行）》，开启了我国对海绵城市探索的序幕。2015年至2016年，国家通过海绵城市试点城市竞争性审评，遴选出迁安、白城、福州、珠海等两批共计30个城市作为国家级海绵城市试点率先进行建设。建设海绵城市是一条城市可持续发展之路，体现了我国生态文明建设中节约优先，保护优先，自然恢复为主的基本方针，是建设资源节约型社会和环境友好型社会的重大进展。

然而海绵城市的建设从本质上来说是政府为公众提供生态公共产品，具有投资金额大、项目回报期长、生态效益远大于经济效益的特点。根据住建部门测算，每平方公里海绵城市建设所需投资额高达1至1.5亿元。2017至2019年全国平均年投资额已达4000亿元，配套设施投资、污水处理费用、后期维护费用持续增长。政府需要采用多种融资手段，实现公共利益、社会利益、生态效益协调最大化，解决海绵城市融资难题。

二、白城市海绵城市建设及融资现状

白城市海绵城市建设暨老城区综合提升改造工程前期总投资额43.5亿元，其中，中央财政海绵城市建设专项补贴12亿元，吸纳社会资本8亿元，省转贷资金2亿元，银行贷款21.5亿元。项目面积总计38平方公里，其中海绵城市示范区面积22平方公里，扩容面积16平方公里，后期随着建设扩容投资金额进一步扩大。

（一）专项财政补贴

根据《财政部关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，中央财政对海绵城市建设试点进行专项补贴，补助数额依据城市分档确定，直辖市每年6亿，省会城市每年5亿，其他城市每年4亿元，采用PPP模式到达一定比例的，可以按上述基数奖励10%。白城市可以获得每年4亿元，为期三年的中央财政专项补贴资金。后期经考评验收合格，又获得1.2亿元补贴资金。中央财政的专项补贴发挥着 “四两拨千斤” 的作用，不仅撬动海绵城市方面的社会投资，更吸引了有实力的企业广泛参与到城市建设当中去，有力地带动了地方经济发展和居民就业。

（二）PPP融资

在南干渠汇水部分，采用了PPP建设模式。项目包含新建工程与存量工程两部分，存量工程采用委托运营模式，新建工程采用建设-运营-移交模式（BOT）。其中存量工程86项，投资5.95亿元；新建工程78项，投资8亿元，含资本金1.6亿元，社会融资6.4亿元。相较于政府独立承包工程建设，采用利益共享、风险共担的PPP模式优势明显。一是利于节约项目成本。每年将节约包括人工、工程用车、维护设备在内的运营费用近380万元。同时，企业较强的专业性和良好的运营服务能够有效延长项目使用寿命，只道路建设周期一项就延长了5年。二是保证基础设施建设质量。政府考核付费模式避免了工程质量不合格、设备得不到及时维修、小区物业屡屡弃管等现象，提高了工程整体质量和运营效果。

（三）商业性贷款

海绵城市作为一项长期基础设施建设，需要银行业金融机构在风险可控前提下，充分发挥政策性金融的作用，积极开展政府购买服务协议项下多种创新信贷产品开发，加大对海绵城市的中长期信贷支持。白城市海绵城市建设商业性贷款由白城市A国有大型银行业金融机构承贷，A银行立足服务城市、服务民生，为白城市海绵城市建设量身制定融资方案，以 “互联网+” 为抓手，提供投融贷一揽子金融服务，以行司联动、集团合成迅速反应，实现项目全程跟进，做到资金随用随提，着力保证了建设资金供给。

（四）国债转贷资金

国债转贷资金是由国家增发一定规模的国债，转贷给省级政府，用于地方农林水利、交通建设、基础设施建设、环境保护、城乡电网建设与改造等方面项目建设投资。白城市海绵城市建设项目属于城市基础设施项目，建设年限超过两年，符合国债转贷资金项目使用的管理规定，按照中西部地区的还贷标准，还款期限可为十年，年利率为5%，资金从财政部拨款之日即开始计息。省政府根据海绵城市建设项目的特点，决定还款资金的来源，并由省级财政部门负责统借、统筹、统还。

三、白城市海绵城市融资制约因素

（一）地方财力有限

海绵城市作为全民共享的公共产品，政府承担着主要建设责任，财务压力自然也落到地方财政上。海绵城市项目工程难度越大、建设水平越高、投资额越大，越显得只依靠财政力量难以为继。白城市海绵城市建设后期投入资金扩大到68亿元，而2019年全市一般预算全口径财政收入只有68.98亿元，资金投入量可见一斑。项目建设的财政奖补仅占比总投资额的19.41%，并且，财政资金逐年下拨的拨款方式和按市级、区级比例分级留存的制度规则，在一定程度限制了资金的灵活使用。另外，无论是省转贷资金还是商业性贷款，最后还是考验着地方政府的 “造血能力” 和还款能力。

（二）招商引资困难

政府虽然鼓励社会资本参与建设，但引资工作的开展也比较困难。单纯对于海绵城市这一项目本身来说，经济效益远远小于生态效益。它带来的经济效益通常体现在节约治污成本、用水成本等资源使用的成本降低上，还有一部分体现在生态环境的提高带来的周边地价增值和拉动生态产业、旅游产业增长等附加作用上，具有见效慢、回报期长的特点，对社会资本的吸引力并不强。政府再主动出击，企业也得综合考量成本和收益的平衡问题。

（三）银行贷款依赖度高，缺乏抵押担保手段

海绵城市银行贷款占到总投资额31.62%。从质押方式上看，由于水利设施没有权证，也不能以水费或者其他带有公共属性的费用作为抵押或质押，国家也没有相应的风险补偿措施，所以海绵城市项目建设贷款，通常是以政府购买服务协议项下应收账款作为质押融资。根据修订后的《应收账款质押登记办法》，应收账款转让登记的期限可延长至30年，这使采用市场化手段建设基础设施和公共事业项目更加便利，但是贷款是否超出地方政府财政能力，是否构成了隐性债务，这都是值得注意的问题。

（四）PPP项目运营风险

根据《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》，PPP项目按照日常考核、按季考核和不定期考核的考核方式，根据雨水总量控制目标、水质标准、雨水管渠系统结构性和功能性缺陷治理、排水要求、运行维护要求等五项指标执行情况综合评分付费。目前服务费均摊到每年的财政预算支出上是7700万元左右。一旦政府拖欠费用，可能会给投资企业造成严重的经济损失，更会影响海绵城市的后期建设和运营维护。还有，合同时间跨度过长使得灵活性降低，难以应付发展当中的未知变量，出现运营风险的可能性较高。

四、解决路径分析

（一）创新金融产品服务，拓展多元融资渠道

金融机构要突破海绵城市融资瓶颈，积极参与到海绵城市建设中来。一是充分发挥政策性金融的作用，以优惠利率，信贷考核奖励，财政贴息等方式鼓励金融机构加强对海绵城市建设的信贷支持。二是创新担保方式。可以以项目预期收益权为担保创新贷款品种，还可以由政府牵头，由主管部门、财政、银行共同设立担保基金，完善风险分担补偿，引导金融机构信贷投放。三是加大资本市场参与度，创新海绵城市绿色金融产品。如发行海绵城市建设专项绿色债券，探索排污权和水权等二级市场交易产品，推进海绵城市绿色金融创新机制建设，建立海绵城市功能有偿使用制度。

（二）规范优化PPP模式，保障长期稳定运营

一是规范PPP模式的应用。国家要加强规范化的管理和指导，不断完善PPP模式的规范标准，突出行业合同示范文本的鲜明特性、灵活性、实用性。二是加强项目监管，完善考核制度。按照合同约定跟进项目进度，统筹单个项目考核和整体项目考核状况，严格依照考核制度评价项目质量。三是重视后期维护，确保长期运营。选择业务能力强、经营稳定的专业运营团队，将海绵城市后期运营和城市原有的运营管理有机结合，提升整体运营水平和抗风险能力。

（三）构建经济激励机制，鼓励社会资本参与

政府可以制定经济激励政策，加大私人部门海绵建设参与度。一是扩大市场参与主体，筛选优质的中小企业加入到建设中来，增强PPP项目的资金撬动能力，但必须同时保证风险红线不动摇，项目建设运营能力不降低。二是可以将绿色基础设施的安装和使用作为城市开发建设的硬性要求，并通过土地、财政和信贷系列优惠政策组合，降低开发和建设的成本费用。三是以水费减免或发放补贴的形式鼓励居民安装雨水收集排放设施，增加绿色基础设施覆盖率，以更低的成本达到海绵城市建设目标效果。

（四）促进技术成果转化，鼓励海绵产业发展

我国海绵城市建设不是一朝一夕的事，经过试点发展阶段以后，海绵城市最终要向全国普及推广，由 “海绵城市” 发展成 “海绵国土”，成为以后生态城市建设的普遍思路，这也是城镇化与生态资源和谐发展，践行可持续发展、绿色发展道路的迫切要求。海绵产业及其配套产业拥有长足的发展空间和极大商业市场前景，特别是如果国家施行政策，强制要求雨水收集装置在全国范围内普及，那么相关材料、设施及配件将会产生巨大的市场需求。地方政府可以根据已有的自然资源禀赋，结合当地工业企业的发展状况，支持海绵企业的长足发展。