国家审计视角下地方政府债务的风险、成因与对策

宋肖曼

[摘要]本文分析了地方政府债务风险的成因，并据以提出防范化解地方政府债务风险的一系列措施，以深化审计在地方政府债务管理中的功能。

[关键词]地方政府    债务风险    风险防控    审计监督

由于审计自身独有的预防、揭示和抵御功能，对维护、完善和促进国家治理具有重要意义，对防范债务风险、促进经济平稳运行起着重要作用，应进一步深化审计在地方政府管理中的作用，以增强地方政府债务风险的控制能力，保证国家财政资金的合理利用与安全。

一、地方政府债务风险现状：基于H市的实证研究

（一）债务规模情况

截至2018年底，H市负有偿还责任的政府性债务余额288.79亿元（其中一般债务213.98亿元、专项债务74.81亿元），占比83.57%;全市负有担保责任的或有债务26.63亿元，占比7.71%;可能承担一定救助责任的或有债务30.15亿元，占比8.72%。由此可见，该市各类地方政府性债务规模总体较大，且地方政府负有偿还责任的债务所占比重最大，政府可能承担一定救助责任的债务所占比重次之，政府负有担保责任的债务占比相对较小，如表1和图1所示。

（二）债务规模年度变化情况

从年度变化情况看，地方政府债务增速较快。就政府负有偿还责任的债务而言，市本级和县区都保持一定上涨趋势，全市2014年到2018年增幅分别是6.11%、11.86%、8.79%、10.90%。到期政府债务本金支出和利息支出的预期增加，且大部分通过“借新还旧”（再融资债券）和预算安排偿还，地方政府所背负的债务负担越来越重，债务风险问题不容忽视。

（三）债务余额结构情况

一是从政府层级看，截至2018年底，H市市级和县级政府性债务余额分别为119.25亿元、226.32亿元，分别占34.51%和65.49%（如表2所示）。

（四）隐性债务情况

政府显性债务已纳入预算系统，债务规模相对可以控制，而针对有可能引发“灰犀牛”事件的大规模隐性债务，更需重点关注。截至2018年底，H市隐性债务余额369.8亿元。从债务资金来源划分，融资平台隐性债务165.9亿元，占比44.86%;政府支出责任隐性债务203.9亿元，占比55.14%。从债务资金用途来看，资金主要用于保障性住房、非项目债务、市政建设，其他公益性项目、公路及农林水路建设等，共计占比90%以上。在H市制订的隐性债务化解计划中，主要通过安排年度预算资金、盘活财政存量资金、转让部分政府股权以及经营性国有资产权益、企事业单位利用项目结转资金、借新还旧等方式偿还。

（五）政府债务风险情况

2016年根据省财政厅通报，H市地方政府债务风险总体可控，部分地区专项债务率较高，两地被列为风险提示地区，专项债务率分别是124%、127.6%，无预警地区。2017年根据财政部风险测算，H市综合债务率51.25%，一般债务率76%，专项债务率68.2%。全市地方政府债务风险总体可控，两地专项债务率较高，分别为145%和110.8%。根据省财政厅通报，2018年H市地方政府债务风险总体可控，无风险预警地区，部分地区专项债务率较高，其中4个区县被列为风险提示地区，专项债务率分别是102%、134%、211%、108%。根据省财政厅最新通报，按照隐性债务加政府债务之和占地方财力的比重作为债务率的最新债务率口径，该市债务率为228%，属橙色风险地区。

由以上数据资料看出，H市地方政府性债务中政府负有偿还责任的债务规模基数较大，增长速度较快，年均增长率较高且债务风险大，H市地方政府在大规模的債务下，依靠自身防控面临的债务风险相对较难。在地方政府财政收入增长缓慢的情况下，债务风险不断积聚，若因债务到期无法偿还而出现债务违约问题，不仅损害政府形象，对国家财政也会造成不良影响。

（六）债务资金使用效率情况

个别地方政府债务资金存在结存于财政、主管部门及项目单位使用效率不高等问题。以H市为例，市财政未按规定时间拨付新增债券资金4.71亿元;部分债券资金结存财政及有关单位未及时发挥效益7.93亿元，其中结存时间一年以上的占比近24%;个别项目单位违规使用债券资金等。要防范化解地方政府债务风险，须着力解决这些影响政府债务可持续性的关键问题。

（七）风险预警情况

一般而言，政府债务风险是一种系统性风险，具体可分为规模风险、结构风险、效率风险、市场风险、流动性风险与政策风险等类型。当前，我国政府对于上述风险缺乏完整合理的预警机制，难以妥当处理上述风险。

二、地方政府债务风险的成因分析

（一）分税制改革导致地方政府财权与事权不匹配

1994年分税制改革以来，财权收归中央政府，事权下放地方政府，即所谓的“事权下沉、财权上移”，地方政府面临入不敷出、捉襟见肘的窘况，特别是对于不断投入基础设施建设导致的资金缺口不断扩大。部分上级主管部门下达工作任务较重，资金安排严重不足，有的甚至只是下达任务，未能安排相应配套资金，全部要求地方政府解决，导致地方政府承担无限的支出责任。

（二）预算软约束导致债务管理制度缺失

地方政府债务不断膨胀的重要原因之一就是预算软约束。由于现行法律法规下，地方政府没有举债权，对地方政府举债融资行为缺乏有效规范。从H市情况来看，该市政府具有举债主体多元化、举债渠道和方式不一、举债决策分散化、举债程序不透明的特点，且尚未形成健全的政府债务管理制度。相较于财政部门统一管理的地方政府债券，其余举债大多分散于其他相关职能部门，往往出现超越自身权限违规举债和违规担保的问题。一部分通过融资平台公司等变相举债，一部分由政府部门违规提供担保，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。

（三）盲目攀比的政绩观导致地方政府大规模举债

现阶段，推进重大基础设施建设是“稳增长”的重要举措。保障性住房、市政建设、公路、农林水利建设、教科文卫等基础设施建设都不可避免地需要大量资金投入，地方政府财政收入不能满足就通过举借债务来弥补资金不足，从而增加了地方财政压力。同时，地方政府官员不正确的政绩观，导致通过举债实现短期内拉动经济增长的目的，忽视了债务规模带来的风险隐患。政府换届而债务还在，债务如“接力棒”般转移给下任政府，加大了地方政府债务风险的潜在危机。

（四）收入来源单一导致偿债能力有限

我国地方政府财政收入来源较为单一，过度依赖土地收入。但由于土地出让价格的不确定性，将“土地财政”作为偿债来源具有不确定性。另外，政府“借新还旧”现象屡见不鲜，虽解了燃眉之急，化解了部分存量债务，却是“治标不治本”，不能从源头降低债务风险。长此以往，不但不能消除债务风险，反而累积了债务金额，加剧了地方政府债务风险，增加了债务风险爆发的概率。

三、防范化解地方政府债务风险的措施

（一）约束地方政府事权范围

地方政府需要一定的财政权以发展经济，同时担负着诸多行政管理职能，司法机关的财政需求也由地方政府满足。由此一来，地方政府相对短缺的财政收入能力难以满足不断增长的事务发展需求。在中央政府与地方政府之间应当有相对平衡的财权与事权的划分。地方政府之间的竞争不断加大，地方政府竞争状态使其在事权管理上缺乏计划和评判能力，致使事权膨胀和财权膨胀的矛盾不断升级，是地方债务风险增大的重要因素。中央政府应合理兼顾各地方政府的经济发展水平、战略发展部署及资源优势，进一步明确地方政府事权的具体范围。例如，可依据项目是否重点、项目数量及可投入总量，稳步计划资金投入的时间、时点与规模，提高财政资金使用的效率及针对性程度，尽可能使财权满足事权需求，将地方政府的举债规模控制在合理、可接受的范围内，避免引发金融风险等重大隐患。

（二）完善机制，拓展监管视角

一是完善机制，加强全方位监管。督促建立债务数据监控机制。地方政府要加强政府性债务、隐性债务、政府融资平台公司各类债务、政府中长期支出事项等的统计监测，加强部门间信息共享和数据校验，定期通报监测结果，动态监控新增、偿还、待偿还和即将新增的地方债务情况，做到“心中有数”，实时更新债务系统数据，提高债务动态监控的及时性、准确性和完整性。二是建立本息支付提示机制。各级财政部门要建立债务还本付息台账，按月对政府性债务、隐性债务还本付息情况进行分析提示，提前通知，避免出现违约风险。三是建立管理考核通报机制。将政府债务情况纳入地方政府目标考核和经济考核，对未完成年度目标任务的政府进行通报或约谈。四是建立管理责任倒查机制。各级政府要加大对政府性债务和隐性债务举借监督力度，及时发现和查处顶风违法违规举债担保、超能力负债问题，实行“穿透式”监管，强化责任倒查机制。

（三）推行治理模式轉型期新型政绩观

在国家治理模式的重大战略转型期，中国经济已经摒弃了传统的高速增长模式，取而代之的是高质量增长，经济发展不再“以GDP为纲”，而是更加注重经济增长的质量和效益，更加注重各地发展实际。通过项目审计，以微观的财务指标衡量政府举债项目的影子价值和投资绩效，建立低效益项目退出机制;通过经济责任审计，以地方官员任职绩效替代“唯GDP论英雄”的政绩考核机制，防范地方官员卸责举债的道德风险，强化战略目标导向，破除不合时宜的体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，以新的审计视角考评地方政府官员政绩。

（四）提升平台公司经营收益，合理利用新型融资方式

支持规范开展市场化融资，推动地方政府融资平台向市场化转型。提升平台公司经营收益以缓解债务压力，通过平台公司市场化转型、实体化经营、增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，重点围绕房地产开发、对外工程承包、园区投资建设运营等，做大平台公司资金资产规模，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力，提升经营管理水平和经济效益，逐步增强平台公司自身造血功能，逐年以公司经营性收入偿还债务。合理规范利用PPP项目、政府投资基金等新型融资方式，调动社会资源，更好地吸引社会资本参与公共产品和服务供给，以财政资金调动社会投资，培育市场需求，提高资源配置效率，为经济增长增添活力。

（五）增收节支化解债务，贯彻落实“过紧日子”措施

结合本市实际，进一步加强与上级部门的对接力度，以政策为导向、以项目为基础，积极争取资金。树立过“紧日子、穷日子、苦日子”的思想，压减一般性支出预算，严格会议费、培训费、差旅费等费用管理，推进机关节能行动，切实降低行政成本。坚决抵制和杜绝不切实际地举债建设“形象工程”“政绩工程”，确保可持续发展，严格新增或超预算支出审批程序等。

四、深化审计在地方政府债务管理中的功能

新时代地方政府债务审计工作，必须进一步聚焦风险，坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线。着力关注地方政府隐形债务风险、国企债务风险等因素，力争实现对风险的早发现、早识别，推动早化解、早处置。审计机关要充分发挥自稳功能，将审计治理理论用于地方政府债务审计，主动督促相关机构及时有效治理风险，防范金融风险、维护金融稳定。

（一）建立健全审计预警机制

政府性债务风险已成为各级政府风险防控的重点，始终把地方政府性债务风险纳入审计监督范围，聚焦债务形成（借）、债务管理（管）、债务资金使用（用）、债务资金偿还（还）四个环节并开展全过程监督，即强化政府债务形成监督，严禁违规举债;强化政府债务管理监督，加强风险防控;强化政府债务资金使用监督，提高资金效益;强化政府债务资金偿还监督，降低偿债风险。跟踪审计预警监督，常态化对化解债务存量、严控债务增量、防范化解债务风险等情况进行跟踪审计，及时发现存在的问题和风险隐患，对超出或即将超出债务警戒线、风险隐患多和问题突出的单位给予预警提示，督促相关部门做到债务风险早发现、早预警、早处理。

（二）强化政府债务管理相关宏观政策审计

审计署在《贯彻落实〈关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见〉的意见》中强调，要着力加强对政府债务和财政收入的审计。不仅如此，还要将地方政府性债务审计纳入年度审计计划，实行归口管理、打捆安排，将其作为财政预算执行审计、重大政策跟踪审计、经济责任审计、各类专项审计的重要内容。应在全面掌握债务规模的前提下，合理评价债务风险走向，特别是重点领域及重点区域的债务风险走向，从而提供可靠、及时的客观数据，并且不断更新完善，为政策调整做出合理的铺垫。此外，应重点审查政府性债务管理制度设置、风险预警制度构建、偿债准备金制度及其他偿债准备金制度建设状况，并仔细审查财政部门地方政府性债务管理系统数据的真实性、完整性等，促进建立完善地方政府债务管理的长效机制。

（三）强化债务资金使用绩效审计

通过关注政府债务资金分配的合理性、规范性和及时性，对债务资金的绩效进行评估，核实政府债务资金提款报账和相关会计资料的真实性、合法性，有无损失浪费、挪作他用、效益低下等问题，纠正债务资金使用不合规或大量结存沉淀等问题，并提出切实可行、提高资金绩效的建议，确保资金不被挤占、挪用，杜绝低效率，避免损失。加强债务资金使用和对应项目实施情况实时监督，坚决揭示和反映各种违规违纪和贪污腐败行为，不仅要落实好“举债必问责”，还要严格落实“无效必问责”的政府债务资金绩效管理要求，推动地方政府债务项目绩效管理。

（四）形成监督合力，严格落实问责机制

严格政府性债务管理，落实追责问责机制。持續跟踪问责监督，建议对长期以来债务负担特别重、举债金额特别大、债务资金使用管理混乱、违规举债融资情况严重、债务风险较大的系统和单位，由人大、政协或纪检、监察、审计等部门进行专项核查，实行风险警示，对单位主要负责人、主管主办人员进行依法依规终身追责问责，形成震慑作用。对各级各部门违规形成的新增债务、融资贷款，财政坚决不承担任何兜底、救助责任，不安排还本付息支出预算，不纳入政府债务系统。对审计发现问题的整改情况持续跟踪，督促及时整改，对在规定时限内仍未执行或整改到位的，将约谈被审计单位主要负责人，进一步强化问责监督。

（五）推进政府审计结果公开，充分运用审计结果

应对地方政府债务水平信息进行公开，以增强政府信息透明度，充分发挥审计监督、其他部门监督和社会监督的合力，提高监督效率和效果，对地方政府出现的债务问题形成舆论约束。一是细化政府债务审计结果公开内容。在中央高度重视地方政府债务的态势下，及时公开有关地方债务政策落实跟踪审计进度，地方债务管理工作的效果要以数据形式公开，以及时监测债务管理效果。二是注重政府审计结果公开的时效性，利用公众监督的力量督促被审计单位提升整改效率。三是提高审计结果公开的公众参与度。通过报纸、杂志、公告等多种渠道和方式提高参与度，使政府审计结果公开效果最大化。相关部门及社会公众获取审计结果后，对审计揭示的债务问题进行持续关注，跟踪监督问题的后续处理情况和整改情况，发挥社会舆论监督作用，更好地推动地方政府债务管理合法化、规范化。

（作者单位：四川省广元市审计局，邮政编码：628017，电子邮箱：1509192339@qq.com）

主要参考文献

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