信赖保护原则适用的缺陷及解决措施

刘恒利

（山西警察学院法学系，山西太原030400）

作为行政法中的重要性、基础性内容，信赖保护原则是取得公民信赖、确保行政机关行政执法活动顺利开展的保障性措施，其主要目的是为了稳定关系、保护合理诉求。当然，信赖保护原则作用的发挥更多地要依赖于对其内涵的精准把握和规范性适用，虽然近年来信赖保护原则得以科学、积极、深度地适用，保证和体现了法律功能的实现，但在实践中还存在一些明显的缺陷，需要加以解决。

一、信赖保护原则

信赖保护原则虽然最早产生和应用于德国等欧美国家，在我国的法律适用中起步较晚，但近年来在法治化进程的影响下，该原则的应用在我国逐步深入。而对关于信赖保护原则相关情况的把握是科学、规范应用该原则的前提和基础，也是关键。

（一）信赖保护原则的概念

信赖保护原则是行政法中的一个重要原则，指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。［1］

从行政法角度来分析，信赖保护的内涵可以从以下三个层面掌握：一旦行政机关作出行政决定，该决定就被推定为合法有效，法律要求相对人对此决定予以信赖；相对人基于对该行政决定信赖基础上产生的利益也受到法律保护；禁止行政机关以任何借口任意改变既有的行政决定，即便是行政机关的自我纠正，也要满足一定的条件要求。

（二）信赖保护原则的构成要件

根据信赖保护原则基本含义可以看出，该项原则在构成要件上主要有信赖的法律基础、信赖的实际行为和信赖的实际结果三点。而其适用情况主要是对公民信赖因素发生变动，其合法权益遭受损失。具体来说，这三大构成要素的内涵可以解释为如下几方面：［2］

第一，行政行为要以诚信为基础。行政主体要对所做行政行为负责任，维护行政行为的确定力，即行政主体本身不得出于任何理由任意更改、撤销或废止所做的行政行为。第二，行政行为要具备足够的权威性。行政行为具有对世的公定力，对所做出的行政行为，任何机关、组织和个人不经法定程序不得以任何理由随意更改或者废除。第三，行政行为对应的法律关系要保持相对稳定。行政机关作出的行政决定要具有相对的稳定性，以保证行政相对人能据此作出相应的判断和行为，保证行政机关及行政相对人法律关系的相对稳定。

（三）信赖保护原则适用的依据

信赖保护原则作为对行政相对人利益的保护措施，其拥有明确的适用条件，只有执行情况满足这些特定条件以后，才能适用该原则。从行政法视角来看，信赖保护原则的适用也存在一定依据。

1.信赖保护原则的理论依据

首先，诚信原则主要是对行政机关而言的。一方面，行政机关在作出行政决定时，应就决定针对的是具体的相对人还是抽象的行政行为作出明确的规定和兑现，不能出尔反尔；另一方面，行政机关要保证作出的决定与行为稳定，避免随意更改。其次，法案定性原则是保证法律在整体层面的相对稳定。法案定性原则是由行政机关所承担的国家行政机关职能决定的，其有义务维护国家的稳定，同时，行政机关只有保证决定的明确和稳定，才能够保障行政行为的权威性，避免决定沦为一纸空文。第三，社会国家原则是行政机关有实现社会公平正义、追求资源公平分配和注重社会平等秩序构建的目标和任务。上述三方面是构成信赖保护原则使用之理论依据，也是确定原则合法性、合理性之根基。

2.信赖保护原则的现实依据

在现实实践领域，信赖保护原则主要是由行政机关自身特点及职能来确定的。首先，行政机关的管理人员都有特定的任期，如果下一届行政机关管理人员对上一届管理人员所作出的行政行为过多地否定，就会降低行政机关的公信力，导致公民对行政机关失去信心，造成信任危机和发展无序。其次，行政机关虽然具有自由裁量权，但是如果随意使用该权力，可能会造成公民的合法权益难以得到有效的保障，需要对行政行为采取必要的稳定保护措施。正是基于上述行政机关和行政权力之实际情况，因此就需要确认和落实该项原则。

二、信赖保护原则的具体适用方式

在行政法的实际落实中，会出现一种可能性的现象：行政机关为了某些私利，对之前已作出的决定进行撤销或者更改，引起原有决定中利益关系发生变化，部分主体利益遭受侵害。显然，这种现象不利于相对人对法律和行政机关权威的认同和支持，需要采取必要的措施对相对人的合法权益进行保护。信赖保护原则的适用方式即用什么方式来维系个人对行政机关的信赖心理，在强化或者挽回个人对行政机关信任感、依赖感等方面具有重要功能。

（一）信赖保护原则之存续保护

存续保护指保持原有情况继续存在，包括保持法律原有效力。存续保护是维持行政机关及行政相对人双方原有行政法律关系的有效方式，既可以维护行政机关的公信力和权威，也能保证相对人的合法权益。［3］当然，该适用原则的采用要慎重稳妥，要对双方利益进行权衡，若出现双方之间的信赖缺失，则不宜采用该种方式。在现实性的行政法实践活动中，存续保护的适应更多地体现在诸如行政给付等行为中，而在此类案件中，行政给付行为的性质通常被界定为授益性，而为确保这种行政给付行为的持续、稳定，就要求行政主体必须遵守诚实信用的原则，不得采用可能会误导或诱导受益人作出不利于自己的行为决定。

（二）信赖保护原则之财产保护

财产保护是对那些确需变更、撤销的行政行为进行变更、撤销后，可能造成原相对人财产损失的情况进行相应的补充，确保相对人的财产损失得以补偿。［4］当然，这种适用方式在采取之前，首先要明确财产损失是否存在，并且是否能够通过财产保护措施得以真正的保护，只有满足财产确实遭受了损失且可以通过保护措施加以补偿的，才可以采用该种方式。

三、我国信赖保护原则适用中的缺陷

我国《行政许可法》的相关法律条款规定对涉及信赖保护的相关内容及其适用进行了相应的说明，这为其在具体实际中的适用提供了科学、明确、基本的指导，也为行政法中的信赖保护原则的适用提供了基本的法律指导。虽然近年来行政机关围绕信赖保护进行了积极的实践，并且取得了良好的法律适用效果，但在该原则的具体适用方面仍然存在较多的问题和不足。

（一）适用范围过窄

从目前的现实情况来看，明确确定信赖保护原则的法律仅有《行政许可法》这一部法律，这就使得该原则只适用于行政许可类行为，而诸如登记、确认等内容则并没有纳入其中。同时，该项原则现实性的适用主要是针对一些有针对性的行为，并没有扩展到整个法律的实施过程中，造成了法律的适用范围过窄。

（二）公共利益界定不清晰

由《行政许可法》第8条可看出，行政机关出于维护公共利益的目的可以对行政行为进行相应的调整，而这也是信赖保护原则适用的条件。但是，该法并没有对公共利益的范围或者概念进行明确界定，造成信赖保护原则在具体的适用方面出现不明确性的缺陷。

（三）行政行为违法界定不清晰

《行政许可法》中没有从违法方面对行政行为性质进行明确界定，即未说明违法类行政行为应当是撤销还是无效，这就容易导致信赖保护原则具体适用方式存在不明确的缺陷，造成原则适用出现不可预测的问题。事实上，对行政行为违法界定不清晰的情况也凸显了行政立法中存在的漏洞，是需要立法实践中重点关注的。例如，近年来沈阳、呼和浩特、开封等地区出现的刚刚对外发布的行政性文件随后就被撤销的情况，虽然这种现象是由于政策运行所处的环境发生了明显的变化，影响了政策的实施，但其造成的社会影响却是极大的，不仅干扰了相关主体的判断决策，同时也影响到了行政主体政策制定的权威性和公信力，使行政规定的权威遭遇弱化。

四、完善信赖保护原则适用的具体措施

虽然信赖保护原则在保证行政执法的权威性、稳定性，保护弱势群体利益等方面具有十分积极的作用，但是，通过上述分析可以看出，信赖保护原则在我国的适用仍然处于比较基础的阶段，需要完善的地方还很多。为解决当前推进“放管服”改革过程中可能出现的因为信赖保护原则适用不科学、不规范造成的问题，有必要对信赖保护原则适用过程中的相关问题进行分析，以完善信赖保护原则的具体适用。针对当前信赖保护原则适用中存在的突出性问题，相关主体要通过以下几方面策略加以优化解决，使其功能和作用得以科学地发挥：

（一）拓宽信赖保护原则适用范围

鉴于信赖保护原则所具有的法律优势和功能，我国应当将该原则的适用扩展到更大的范围内，使其成为行政法的基本原则。首先，要将信赖保护原则融入到其他行政法制定过程中，发挥其积极作用。其次，要细化信赖保护原则，结合行政实践，积极构建以其为核心日臻完善且具体的制度，使其适用更明确、更可行、更规范。第三，要在理论与实践研究中摆脱传统法律思维的限制，将信赖保护原则置于行政法整体的视域下进行研究、探索和完善。

（二）明确界定公共利益

为有效解决《行政许可法》中规定的“公共利益”不明确的问题，确保信赖保护原则的准确适用，立法机关要对公共利益的概念进行明确界定。具体而言，公共利益主要有三方面含义：在地域适用上具有广泛性特点；公共利益的主体是公众；区别于个人利益的叠加，是公众在利益方面的交叉。［5］当然，除了明确公共利益界限或者属性以外，还要从实效性方面加以必要考虑，例如，公共利益要有一定时效性，避免出现耗时战、持久战，要从效果和实际方面进行综合考虑。

（三）建立和健全行政补偿制度

《行政许可法》第8条关于依法给予补偿的规定过于抽象，可操作性弱。建立健全行政补偿制度，应该明确补偿标准，明确补偿程序，对信赖利益补偿的内容、方式、范围、标准等做出具体明确的规定，使补偿不再局限于目前实践当中的直接财产损失或既得利益的补偿，而能充分考虑相对人的期待利益，并且有法可依，如此才能更符合信赖保护原则的核心价值，更有利于建立诚信政府。［6］

（四）强化行政指导的规范性

对于行政行为违法界定不清晰的问题，要通过科学的指导加以解决。当然，行政指导的积极作用发挥是基于指导内容和方法的规范性基础上的：既要明确借助行政指导来弥补法律内容的缺陷，使信赖保护原则更加规范、合理地应用，也要加强法律对行政指导的实施程序的明确规定，使指导行为更加规范、严谨，尽量减少行政违法行为的发生。同时，为防止出现朝令夕改的尴尬现象，行政主体在制定和实施相关行政规定之前，要深化对行政规定内容运行环境的调查论证，防止因为环境形势发生较大变化导致政策内容无法有效落实的情况，避免出现信赖保护原则适用方面的尴尬情况。

五、结语

信赖保护是行政法中的一项适用性规则，在行政法运行中起到了十分重要的作用。近年来，为规范行政机关的行政行为，强化群众对法律的认同，确保行政行为的诚信度，我国在行政法方面进行了积极的探索和完善，对信赖保护原则问题的研究和实践也逐渐多了起来。对于当前该原则适用中存在的适用范围过窄、公共利益界定不清晰和行政行为违法界定不清晰等问题，要通过拓宽信赖保护原则适用范围、明确界定公共利益和强化行政指导的规范性等措施加以有效解决，以更好地发挥该原则在行为优化、权益维护方面的功能。