突发公共卫生事件交通运输应急法律制度探究

2020-02-28马红

交通企业管理 2020年4期

□马红

2020年春节前夕，一场突如其来的新冠肺炎疫情首先爆发于湖北省武汉市，随后波及到湖北省其他地区，进而扩散至全国。此次疫情对交通运输行业产生了巨大的影响，同时也对交通运输管理部门的依法管理提出了更高要求。如何有效控制新冠肺炎疫情，交通运输领域如何依法加强应急管理、建立健全应急法律保障机制，是关系全面推进交通运输法治建设和人民群众生命财产安全的头等大事。

一、我国应对突发公共卫生事件的交通运输立法现状

2003年非典疫情结束之后，国家为应对突发公共事件，陆续制定了《传染病防治法》（2013修正）、《突发事件应对法》（2007）、《突发公共卫生事件应急条例》（2011）等法律和行政法规；交通运输领域为应对突发事件颁布了《突发公共卫生事件交通应急规定》（2004）、《交通运输突发事件应急管理规定》（2011）、《公路交通突发公共事件应急预案》（2009）、《中国民用航空应急管理规定》（2016）和《水路交通突发事件应急预案》（2018）等部门规章和规范性法律文件。此外，我国的《公路法》、《港口法》、《邮政法》、《道路运输条例》等交通运输单行法律法规中也有关于应对突发公共事件的规定。在此次新冠肺炎疫情中，交通运输部也根据疫情防控的需求，陆续发布了《交通运输部新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作通知》（第13号）、《关于统筹做好疫情防控和交通运输保障工作的紧急通知（交运明电[2020]33号）》、《关于切实保障疫情防控应急物资运输车辆顺畅通行的紧急通知》（交运明电[2020]37号）等文件。从颁布的法律数量来看，由国家层面到交通运输领域，我国在应对突发事件上已颁布了不少法律文件，基本形成了以《传染病防治法》和《突发事件应对法》为中心的应对突发事件的法律体系。在交通运输领域，应对突发公共卫生事件的相关立法是应对突发事件立法中的一部分。笔者通过对现有的法律法规内容进行梳理，发现目前我国交通运输领域应对突发公共卫生事件的立法还有待完善和加强。

二、应对突发公共卫生事件交通运输立法存在的问题

1.立法杂乱、层次低

交通运输领域应对突发事件的相关立法文件众多，既有法律法规，也有部门规章。在《传染病防治法》、《突发事件应对法》这两部层次较高的法律中，交通运输部门只是作为一个机构参与到突发事件的处理中，并没有专门针对交通运输领域应急制度具体内容的详实规定，条文明显缺乏可操作性。目前指导交通运输部门进行重大公共卫生事件应急处理的，基本上是部门规章和交通运输部印发的指导性文件或通知。这些部门规章立法层次低，很容易被废止或被修改，而大量的文件、通知甚至不具备法律效力，且很多都在极短时间内出台，在实施过程中难免会出现各种问题。在此背景下，目前交通运输领域在应对突发公共卫生事件中很难做到有法可依，不能及时处理突发公共卫生事件的各种状况，甚至某些交通运输执法行为还会受到质疑。

2.应急法律规定不突出，缺乏系统性

根据《突发事件应对法》第三条规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，可见公共卫生事件只是突发事件中的一类。目前，我国出台的法律、行政法规和部门规章基本上都未将四种突发事件加以区分，相关应急制度并不能体现交通运输应急制度的特殊需求。2004年原交通部和原卫生部联合发布的《突发公共卫生事件交通应急规定》，虽然初步建立了突发公共卫生事件交通应急法治体系，但其规定都较为原则，不易操作，且该部门规章制定时间已久远，一直没有进行补充修订，很多应急法律制度需要补充和完善。

3.应急法律制度不健全

完备的交通运输应急法律制度应包括：交通运输应急预案、交通工具应急征用制度、交通运输应急保障制度、交通运输社会参与应急救助与补偿制度、交通运输个人信息保护制度等内容。笔者梳理现行的法律法规，发现以上制度或规定过于宏观（如交通运输应急保障制度），或者干脆缺失（如交通运输社会参与应急救助与补偿制度、交通运输个人信息保护制度）。交通运输应急法律制度不健全，极大地影响了交通运输管理部门应对突发公共卫生事件的能力和管理效率。

三、突发公共卫生事件交通运输应急法律制度的完善

1.及时对现行法律法规进行梳理

我国现行交通运输领域突发公共卫生事件的法律法规体系杂乱，层次不一，前后法律间甚至出现了不统一和不合时宜的现象。比如，经过交通管理部门几轮机构改革，公路、水路、铁路、民航和邮政管理已统一归兵交通运输部，但现行的相关法律法规中依然有“铁路、交通、民用航空行政主管部门”的表述。对此，交通运输部应组织专门人员对相关法律定期进行梳理。上位法修改时，要及时提出修法建议；对本部门发布的部门规章、规范性文件要及时进行修订和修正；对于一些因时间紧迫而以通知和公告等形式出台的应急文件，要及时整理，形成立法议案，纳入到本部门的年度立法规划中。要重视一线执法人员在交通运输执法过程中遇到的问题和困难，及时提供有力的法律保障，以提高执法人员应对突发公共卫生事件的效率。建议交通运输部对2004年发布的《突发公共卫生事件交通应急规定》进行全面修订，删除不和时宜的规定，在条件成熟时制定《突发公共卫生事件交通应急法》。

2.完善交通应急保障制度，建立应急物资运输绿色通道制度

重大公共卫生事件发生后，阻断传染病源最有效的方法就是减少人员流动。新冠肺炎疫情爆发期间，全国各省区市都进行了严格的交通管制，为阻断病源的传播起到了重要作用，但同时也阻断了正常的客货运输。根据2004年发布的《突发公共卫生事件交通应急规定》，突发事件应急运输车船应当办理《紧急运输通行证》。而在疫情爆发之初，各地运输救援物资车辆不知道怎样快捷便利地办理《紧急运输通行证》，导致大量救援物资不能第一时间运输到目的地。因此，应对突发公共卫生事件的相关法律中，必须建立交通运输绿色通道制度，保障救援物资快速运输。

建立绿色通道制度时，不仅要在原有的法律基础上贯彻国家有关免交车辆通行费、船舶过闸费，并优先通行的规定，同时应将这次交通运输部为保障疫情防控应急物资运输出台的若干通知法律化，细化绿色通道的保障制度。如简化应急运输车辆通行证办理流程，规定各级交通运输管理部门可以通过政府网站、微信、电子邮件等便捷方式办理《紧急运输通行证》、《车辆通行证》、《包车通行证》等。对持通行证的车辆实施应急运输绿色通道制度，做到不停车、不检查、不收费，确保应急运输车辆优先通行。对经过体温监测并符合规定的应急运输保障人员，在采取配戴口罩等防护措施的前提下，尽量不采取隔离措施，避免公路应急运力和人员短缺，而影响交通运输保障工作。

3.完善交通征用与补偿制度

我国《传染病防治法》和《突发事件应对法》中均规定了在发生重大公共卫生事件后，必要时可以向单位和个人征用应急物资。从目前立法层面看，在重大公共卫生事件发生后，政府和职能部门是认可征用和补偿制度的，但在法律条款中只有两个关于征收和补偿的条文，过于简单，没有提及如何征用、如何补偿的具体细节。而专门为预防、控制和消除突发公共卫生事件的《突发公共卫生事件交通应急规定》中，没有提到对交通工具、场地、设备等的征用规定，更没有有关补偿的相关规定，在实践中很难做到依法征用和依法补偿。

从立法层面上完善交通应急征用和补偿制度，对缓解运力不足和体现社会公平具有重要意义。在完善交通征用和补偿制度时，可以从以下几个方面进行：在征用制度上，首先要明确征用的主体和被征用人，规定其权利和义务；其次要明确征用的物品，在征用过程中建立清单；第三要规定好征用的程序；第四要落实好征用监管责任。在补偿制度上，建议对补偿的主体、程序、方式等内容作出详细规定。

4.建立交通应急公众参与制度

武汉封城后，全城交通停摆，导致医护人员和就医者出行困难，直到后来一些出租车、网约车、顺风车车主建立志愿者车队，才有所缓解。在两个多月的封城时间内，志愿者为社区提供物品运输服务，为就医者、医护人员提供出行服务。目前的应急法律中没有有关个人、团体、组织参与交通应急活动的权利、义务及补偿等问题的规定，交通应急公共参与制度还处于立法的空白区。因欠缺法律上的引导和保障，在疫情爆发之初，部分有心为抗疫做贡献的人却迟迟找不到服务的通道。

针对我国目前公共卫生事件中交通应急公众参与的现状，建议在建立突发公共卫生事件交通应急公众参与制度时考虑如下问题。

（1）公众参与的主体。应将公民、法人和其他组织均纳入交通应急体系中，发挥一切可挖掘的力量投入到抗击疫情中。

（2）构建公众参与交通应急的引导机制。在公共卫生事件应急工作中，个人、团体和组织的参与具有随机性和发散性特点，在突发公共卫生事件后，各地交通运输主管部门应成立专门机构，引导志愿者在应急帮助中注意自身健康，科学合理地提供交通应急服务。

（3）构建公众参与交通应急的保障机制。明确公众参与公共卫生交通应急的权利、义务及补偿等问题，使公众参与交通应急行为在法律的框架下有序进行，提高公众参与交通应急救援的积极性。

（4）建立公众参与交通应急的表彰机制。对在公共卫生事件交通应急和救助活动中表现突出的公民、法人和其他组织及时进行表彰，弘扬社会主义核心价值观，让更多的人参与到交通应急救援工作中。

5.建立个人信息保护制度

重大公共卫生事件发生后，为防止病毒扩散，寻找传染源，各地都在一定程度上公布了确诊病例的信息。个人信息保护与防控疫情之间的利益平衡该如何把握，成了一个有争议的问题。现有法律法规中规定：县级以上人民政府及其有关部门、疾控部门、医疗机构有权收集、分析、调查、核实疫情信息，同时也明确了上述机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。2004年的《突发公共卫生事件交通应急规定》并没有提到交通运输部门对个人信息的保护，这是由于当初并未考虑到飞速发展的大数据时代给交通业带来的如此大的变化。当今基于互联网的应用，公路、铁路、水路、民航出行纷纷采取实名制，这样就使交通运输部门掌握了大量的公民个人信息，这些大数据给交通运输事业发展提供了决策支持，但如果数据一旦泄露，后果将会十分严重。因此，在交通运输应对公共卫生事件法律制度的建设中建立个人信息保护制度是非常必要的。

在建立个人信息保护制度时，应明确获取个人信息的主体和职责，规定非经疫情防控需求，交通运输部门不得泄露所掌握的个人信息；制定披露个人信息的上报和审批程序，严格依法行事，防止交通运输部门及工作人员非法泄露、恶意传播隐私数据；对不按法律规定泄露个人信息的，要明确信息披露机关的行政、民事甚至刑事责任。在疫情防控期间交通运输部门既要确保疫情防控与疫情信息收集的公共利益，又要保护好个人的信息安全，尊重个人隐私，实现疫情信息收集、使用与个人信息保护之间的利益平衡，这是法治交通对执法者提出的最高要求。