中国与巴布亚新几内亚 警务合作的现状、挑战及对策

梁岱桐 黄德凯

2019年10月21日，习近平总书记向第三届中国—太平洋岛国经济发展合作论坛致贺信，指出中国与包括巴布亚新几内亚（以下简称巴新）在内的太平洋岛国一致同意将双方关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系，开启了中国同太平洋岛国关系新阶段。①《习近平向第三届中国－太平洋岛国经济发展合作论坛致贺信》，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1021/c1024-314 11090.html，访问日期：2019年10月21日。近年来，中国与巴新关系进入快速发展新阶段，巴新成为中国在太平洋岛国地区第一大贸易伙伴，中国成为巴新第一大外资来源地和第一大工程承包方。②习近平：《让中国同太平洋岛国关系扬帆再启航》，http://www.xinhuanet.com//politics/leaders/2018-11/14/c_1123711991.htm，访问日期：2019年10月21日。因此，巴新是中国在太平洋岛国推进“一带一路”倡议建设的重中之重。在两国经贸合作日益增多的同时，巴新国内针对华侨华人的犯罪案件有所增加，③《驻巴布亚新几内亚使馆临时代办汤瑛会见巴新皇家警署代理总监》，http://news.cntv.cn/20110329/102199.shtml，访问日期：2019年10月21日。加强同巴新警务合作的重要性及必要性愈加凸显。当前，我国与巴新已在警务人员培训、打击跨国犯罪等领域进一步加强双边沟通交流。①《驻巴布亚新几内亚大使薛冰会见巴新警察总监》，http://pg.china-embassy.org/chn/zbgx/t1686568.htm，访问日期：2019年10月21日。但与经贸、文化合作相比较，中国与巴新警务合作在整体上仍旧表现出合作内容有限，合作领域不全，缺少警务合作条约机制保障，需要双方进一步签署有针对性的警务合作双边条约，提高警务人员培养层次、规模，不断完善警务合作机制建设。

一、我国与巴新的警务合作现状

从时间上来看，我国与巴新警务合作启动较晚，只在近年来才开始商讨警务执法领域的合作。从警务合作内容上来看，由于巴新警方目前拥有的人力、装备和技术等警务资源较为匮乏，②《驻巴布亚新几内亚使馆临时代办汤瑛会见巴新皇家警署代理总监》，http://news.cntv.cn/20110329/102199.shtml，访问日期：2019年10月22日。因而以中国提供警务资源支持和巴新提供警务协助为主。从形式上来看，双方的警务合作是基于全球性警务合作组织平台开展的。具体表现在如下三个方面：

（一）警务合作条约

警务合作条约是两国开展警务合作的首要条件，也是确保双方警务合作机制化、常态化的重要影响因素。梳理我国相关部门公布的对外缔结司法协助及引渡条约情况即可发现，与中国签署民事司法协助条约、刑事司法协助条约、民商事司法协助条约、引渡条约以及打击“三股势力”协定的国家中都没有巴布亚新几内亚。③《我国对外缔结司法协助及引渡条约情况》，http://www.moj.gov.cn/organization/content/2016-09/29/jlzxxwdt_8358.html，访问日期：2019年10月23日。截至2019年7月，我国同巴新之间尚未签署专门的警务合作协议，④《中国同巴布亚新几内亚的关系》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/dyz_681240/1206_681266/s bgx_681270/t7449.shtml，访问日期：2019年11月5日。目前已有警务合作是基于全球性警务合作协议、“一带一路”倡议附属条约以及两国领导人会晤声明而进行的。其中，双方共同参与的全球性警务合作条约有《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国犯罪公约》。不过，两国虽未签署引渡等重要警务合作条约，但可以根据《联合国反腐败公约》中第四章⑤《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-11/07/content_323719.htm，访问日期：20 19年11月5日。和《联合国打击跨国犯罪公约》中的相关条款开展包括警务资源援助、司法引渡、司法协助、警务人员培养等在内的多种警务执法合作。⑥《联合国反腐败公约》，https://www.un.org/zh/issues/anti-corruption/uncac_text.shtml，访问日期：2019年11月5日。现有的警务合作公约为我国与巴新开展警务合作提供了合法性支撑和制度性保障，它们虽然不具有强制性且警务合作内容不完善，但通过双方共同努力，后续可以不断增加、完善警务合作条约，从而为两国开展全方位、高层次警务合作提供支撑。

（二）警务人员培训

警务人员培训是我国同巴新开展警务合作的重要形式，其进展状况直接对双方警务合作质量产生深刻影响。这方面的合作主要以中国对巴新警察等执法人员进行培训，辅之以相关警务会议实现双方交流来进行。在“一带一路”倡议正式提出后，双方在警务人员培训方面的合作快速升温并得到迅速落实。2016—2017年，云南警官学院先后为巴新警务执法人员提供了禁毒、易制毒化学品管理、反恐怖、反电信诈骗、网络犯罪与侦破、反假币、边境管理等14 个专题执法培训。⑦《国际警务合作的云南实践》，http://news.youth.cn/jsxw/201707/t20170715_10299840.htm，访问日期：2019年10月2 4日。2017年11月至12月，由公安部主办，四川省公安厅承办的巴布亚新几内亚要人警卫培训班在四川警察学院举办。⑧《巴布亚新几内亚要人警卫培训班在川举办》，http://sc.cpd.com.cn/n3019282/c3639659/content.html，访问日期：2019年10月25日。2018年，由公安部主办、重庆市公安局协办、重庆警察学院承办的国际刑警组织亚太地区中心局警务能力建设培训班在重庆警察学院开班，巴布亚新几内亚派遣警务执法官员前往参加学习。①欧平淑：《国际刑警组织亚太地区能力建设培训班在重庆开班》，http://cq.cri.cn/20181205/2d5ca920-343e-9158-44dc-31 14f440ce13.html，访问日期：2019年10月25日。由中方主办的一系列警务培训获得了巴新的高度认可和积极参与，巴新不断派遣警务执法人员前往中国参加培训学习，提高巴新警务人员执法能力水平，为两国后续开展更高质量的警务合作夯实基础。

（三）司法协助及国际警务活动参与

司法协助是我国与巴新警务合作的重要组成部分，共同参与国际警务活动是双边警务合作的重要补充。在“一带一路”倡议正式提出之前，巴新就明确表示愿意加强与中国在警务执法方面的交流合作。②《驻巴布亚新几内亚大使仇伯华会见巴新新任警察总监》，http://news.cntv.cn/20110112/109514.shtml，访问日期：201 9年10月26日。巴新是太平洋岛国中首个与中方签署“一带一路”建设谅解备忘录的国家，③《中国与巴新关系进入高速发展新阶段——访中国驻巴布亚新几内亚大使薛冰》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/1 5/content_5340520.htm，访问日期：2019年10月27日。对与中国开展警务合作，进行警务协助，共同参与全球警务组织活动表现出积极的态度。双方在境外追逃、案件协作、警务交流等领域不断取得进步。在司法协助方面，两国都是国际刑警组织成员国，巴新警方对中国办理跨国案件给予大力支持，共同参与调查及打击跨境犯罪案件。2014年底，巴新主动查获中国传销犯罪头目并与中国执法部门进行对接。④《湖北缉捕18 名外逃经济嫌犯 传销网头目被押回国》，http://www.hb.chinanews.com/news/2014/1201/195661.html，访问日期：2019年11月1日。在国际警务活动参与方面，两国积极参与各种警务合作论坛和工作会议，充分开展警务对接活动，互通警情信息。包括上海合作组织、中国与东盟及周边国家警察院校长论坛、中国—东盟及周边国家大数据警务国际交流合作论坛等在内的一系列交流平台为两国定期开展警务合作经验交流和信息沟通提供了渠道、保障。尤其是近年来，互联网、大数据等高科技在警务执法中广泛运用，巴新可以借助会议、论坛等交流平台向中国学习该方面的技术运用。

二、双方警务合作面临的主要挑战

当前，我国与巴新的警务合作总体进展势头良好，但也不是一帆风顺，还面临着诸多困难挑战。两国的综合国力差距巨大，社会环境不同，文化信仰、人口分布特征迥异，再加上巴新长期对澳大利亚的依赖，受其政策影响较大，这给两国的警务合作造成了不同程度的阻碍。具体来看，警务合作面临的困难挑战表现在三个方面：

（一）巴新警务资源基础力量薄弱

与中国相比，巴新在经济、科技、人才等各方面警务资源实力薄弱。巴新警察数量、资金及装备长期严重不足。⑤《巴布亚新几内亚治安情况介绍》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/nbgz/201302/20130200036680.shtml，访问日期：2019年11月4日。在警务人员数量上，巴新截至2017年警员约10000 人，与全国人口比约为1：844。⑥⑦The World Bank Data, https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?end=2018&locations=PG&start=1960&view=c hart，访问日期：2019年11月10日。由于地方警员数量无法有效应对各种社会治安问题，经常需要国家派遣警员支援，因而与中国开展警务合作的潜力受限。从经济资源来看，相关投入不足是造成我国与巴新警务合作困难的基础性原因。警务合作需要长期维持适当的经济投入，资源不足会导致警务合作流于形式，难以开展实际行动。巴新整体经济实力弱，长期接受来自中国、澳大利亚等国家的经济资助以支撑其警务运作，自身的投入十分有限，由此造成警务人员执法效率低下，社会治安、破案率等长期处于低水平。①《巴布亚新几内亚治安情况介绍》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/nbgz/201302/20130200036680.shtml，访问日期：2019年11月25日。在此情况下，更难为与中国的警务合作投入专门资源。在科技方面，巴新科技水平落后是阻碍两国警务合作的又一重要原因。近年来，随着科学技术的发展和互联网、通讯技术的发展，网络诈骗等高科技犯罪活动明显增多，双方在处理此类问题时需要大量人才和技术装备。由于巴新的科技综合实力弱，打击高科技违法犯罪活动时的能力有限，在与中国开展警务合作时对中国科技援助依赖严重，由此降低了双边在该领域警务合作的效率水平。

（二）两国警务合作机制建设不足

从现有的我国与巴新警务合作情况来看，呈现出零散化、随机性、单边性的特点。零散化是指双方警务合作的具体操作较为零散，不具备体系化、全面性。随机性指双方的警务合作并非长期、持续、稳定的，双边合作打击违法犯罪活动、联合执法都属于个例，不具有普遍性特征。单边性指双方的警务合作以中国对巴新援助为主，巴新对中国提供协助为辅，警务合作的双边互动性不足。造成这种特点的核心原因就是警务合作机制不健全，缺乏保障性、强制性警务合作的法律条约约束。当前，两国开展警务合作均基于世界性警务机构及全球打击违法犯罪系列公约，没有签署双边专门警务合作条约协议。双方开展的警务人员培训等合作一般由中国公安部负责牵头，联合执法活动具有较大随机性，尚未在国家层面形成双边警务合作机制，缺乏刚性保障。②梁秀波：《“一带一路”背景下的国际警务合作研究》，《武警学院学报》2018年第11 期。这导致两国的警务合作缺乏强制力，对执行的有效性产生负面影响。

（三）大国干涉

大国干涉是阻碍我国与巴新开展警务合作的重要影响因素。由于巴新对大国，尤其是澳大利亚的依赖尤为明显，这就不可避免地使其在制定与中国开展警务合作政策时顾虑澳大利亚的态度。澳大利亚是巴新的最大经贸合作伙伴，双边签有防务合作协议，并提供执法人员培训，涉及领域包括打击偷猎、非法武器贩运和毒品走私，打击恐怖主义，处理难民事务等。澳大利亚也是巴新最大援助国，年援助额超过5 亿澳元。根据两国2004年达成的“加强合作计划”，澳大利亚自2004年起的五年内增加对巴新援助8 亿澳元，澳大利亚的投资占到巴新外国投资的近三分之二。2009年，巴新与澳大利亚双边贸易额为89.034 亿基那，占巴新商品进出口总额的42%。在两国“防务合作计划”下，澳大利亚向巴新提供了包括培训和技术咨询在内的军事援助，双方还定期举行联合军演。③中国驻巴布亚新几内亚大使馆经济商务参赞处：《对外投资合作国别（地区）指南——巴布亚新几内亚》，商务部出版社2013年版，第2-3页。此外，澳大利亚还与巴新建立“警察伙伴关系”，派警察赴巴新协助维持社会治安。④《巴布亚新几内亚国家概况》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/dyz_681240/1206_681266/1206x 0_681268，访问日期：2019年11月29日。可以发现，现阶段澳大利亚对巴新的影响力和密切程度明显高于中国，而澳大利亚与中国在“南海问题”、通讯科技商品进出口限制、人权状况调查、“涉港”等诸多问题上存在矛盾冲突。在这样的背景条件下，巴新与中国开展警务合作的进展速度、规模、效率以及系统性机制建设上受到严重的制约。

三、不断推进双方警务合作的对策

当前，随着“一带一路”倡议在太平洋岛国地区的深入推进，我国与巴新的警务合作既面临机遇，也存在挑战。针对合作中的种种困难，两国可以采取以下措施加以应对。

（一）深化“一带一路”倡议合作，提高社会经济发展水平，夯实警务资源基础

社会经济发展水平对政府财政收入有着根本性影响，并决定着警务资源规模。只有加强警务资源投入，警务合作才能得到切实保障。当前，巴新借助“一带一路”倡议所提供的平台和机遇大力发展自身经济，成效明显。①杨帆：《浅析中国企业在巴布亚新几内亚的投资风险》，《国际工程与劳务》2019年第7 期。就进一步落实双方合作而言，一方面中国应利用“一带一路”倡议帮助巴新完善经济发展体系，引导其经济发展模式由单一向多元转变，逐步降低经济对外依赖程度。长期以来，受自身经济单一化发展限制，巴新在经济方面对澳大利亚依赖大，尤其在国防、治安领域受其资助金额巨大。巴新可以通过引进“一带一路”倡议在能源、科技、基建等多个领域的项目建设，促进自身全方位经济发展。随着经济实力的增强，巴新对自身警务资源的投入可以逐步增长，从而有利于其摆脱对澳大利亚的依赖。同时，这也将有助于巴新与中国开展双边警务合作，将各项合作落到实处，提升警务合作执行效率。另一方面，中国要加大对巴新警务资源支持援助的力度，包括在警务资金、警务装备等方面的投入。从现有中、澳两国对巴新警务资源支持力度来看，中国与澳大利亚相比尚存在较大差距。中国对巴新警务资源支持援助越多，巴新对与中国开展警务合作的意愿、能力越强。通过加大对巴新警务资金、装备支援，两国开展警务合作的基础条件就越加充分，双边警务资源分布结构越加合理，以平衡、削弱澳大利亚在巴新国内的影响力。为今后两国建立健全长效稳定警务合作机制打下坚实基础。

（二）建立健全两国警务合作常态机制

健全的警务合作机制是实现我国同巴新警务合作高效、有序的重要保障，只有建立健全警务合作常态机制，才能使双方的警务合作持久有效。健全警务合作机制的途径有两条：一是完善法律法规体系建设。警务合作的开展离不开法律框架的约束和规定，当前我国与巴新签署的合作协议主要集中在经济、政治、人文等方面，涉及警务领域的仅有合作意向声明表态，尚未正式签署落实双边警务合作的具体协议。这对两国警务合作执行效率、合作的刚性产生不利影响。我国要加快与巴新签署双边警务合作法律条约的进展，对双边警务合作的范围、领域以及双边互通警情信息的时效尽早做出明确规定，以确保双方警务合作的合法性及强制执行力。二是成立联合执法警务合作机构。当前，我国与巴新开展警务合作一般以公安部牵头主办，相关企事业单位、高校、职能部门承办，并根据每次开展警务合作的领域临时指定对接单。例如警务人员培训、联合执法、警务资源援助等对接部门会随着事件的严重性、复杂程度而变化，这就造成双方开展警务合作执行效果缺乏稳定性、可靠性。由双国职能部门成立联合执法机构，将有利于提高双方警务合作的执行效率，增强双边警情信息沟通时效，通过统一管理、分配、应对警务合作的任务和日常工作，可以为两国警务合作常态化提供机制保障。

（三）增强合作双方在政治、经济、文化等领域全方位密切联系

我国与巴新开展警务合作，离不开政治互信、经济联系、文化交流。第一，在政治方面，警务合作面对的障碍，很大程度上是由于两国政治信任不足造成的。②成睿，梁秀波：《“一带一路”背景下我国国际警务合作的思考》，《湖北警官学院学报》2018年第5 期。增强政治互信是双方开展警务合作的前提。当前，我国与巴新在涉及双边核心利益问题上达成高度一致，从而为两国进一步深化双边警务合作打下了良好基础。但由于巴新奉行中立外交原则，在诸多国际场合中对涉及中国非核心利益问题时常处于缄默的状态，这又对进一步深化警务合作产生不利影响。我国要不断加强与巴新政治互信建设，以利于双方形成更多共识，从而加深警务合作层次，扩大警务合作规模。第二，在经济方面。经济作为国家发展的基础对国家决策有决定性影响，经济联系越密切，警务合作越容易开展。我国要不断推进“一带一路”倡议中具体项目的落实，将合作由纸上协议尽快转化为实际价值产出。当前，我国已在基建、农业等领域积极参与巴新的国内经济建设。③刘林林：《积极发展中国与巴布亚新几内亚经贸关系》，《国际商报》2019年10月18日。随着我国影响力不断加强，巴新与我国的经济密切程度随之升高，这将会进一步影响巴新政府决策，推动实现我国与巴新经济利益共同体的形成，并产生出共同维护稳定、打击违法犯罪、开展联合执法的内在需要。第三，在文化方面，文化交流对我国长期、稳定地开展与巴新的警务合作有着重要影响。习近平提出对外交往时要有构建“人类命运共同体”的思想，要做到“四个坚持”。①习近平：《共同构建人类命运共同体》，http://news.china.com.cn/2019-09/23/content_75233135.shtml，访问日期：2019年11月30日。只有确保我国与巴新的警务合作方向正确、意识明确、长久有效，双方的合作才能促进利益共同体的形成，向长期合作伙伴转变。巴新在考虑与中国开展警务合作时将不再仅考虑经济利益等因素，而是综合考量更高层次、更加牢靠、持久和全面的“命运共同体”因素。

四、总结

在“一带一路”倡议背景下，不断强化我国与巴新的警务合作表现出越来越明显的紧迫性和必要性。当前，我国与巴新已在国际组织、公约等框架下开展了一些警务合作活动，并正在向积极方向发展。在面临大国干预、双方警务资源实力差距大、结构性分布不均、缺乏机制保障的情况下，中国作为世界大国应当主动与巴新进行积极、友善、及时沟通，加大对巴新警务资源建设的支持力度，加快推动两国建立健全警务合作常态化机制，不断克服双方在警务合作中面临的各种问题，从而将两国的警务合作推向新高度。