关于国库集中支付制度改革的思考

●郭 华

国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的现代财政国库管理制度。是我国财政资金运作方式的一大改革。是以单一账户（零余额用款额度账户）为基础，以集中支付为形式，通过财政集中支付信息系统和银行间实时清算，来完成财政部门和预算单位的政府性资金收付支出业务的管理。故也称为单一账户制度。

一、国库集中支付制度发展概述

我国财政国库管理制度改革于1998年开始酝酿，2001年经国务院同意，发布《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》（国办函[2001]18号），出台《财政国库管理制度改革方案》，正式启动了国库集中支付制度改革，2011年底，中央各部门及所属13684个基层预算单位基本实现了“横向到边、纵向到底”的国库集中支付制度改革目标。同期，36个省份和计划单列市本级、320个地级市、2600个县（市、区），超出38万个基层单位实行了国库集中支付制度，改革得到进一步深化。某市市直单位从2009年1月起正式纳入国库集中收付管理，截止目前某市14个县（市、区）以及所有乡（镇）、街道已经全部纳入国库集中支付。

二、国库集中支付制度实施以来取得的成就和存在的问题

（一）国库集中支付制度取得的成就

经过近十年多的不断实践改革和逐步完善，国库集中支付运行机制在某市已收到了明显的成效：

1.实行国库集中支付，从制度上改变了过去财政部门逐级拨款的繁琐步骤，减少了中间环节，加快了资金拨付速度，预算资金及时到位，方便了预算单位用款需求，提高了财政资金的运转率。

2.实行国库集中支付制度增强了行政事业单位资金的透明度，从源头上遏制了过去财政资金被截留、挪用、挤占、多账户存放的不良现象，预防了贪污腐败的滋生，提升了国家财政资金的使用效率。

3.实行国库集中支付，更有利于加强财政存量资金的统一调度和管理，每年年末，某市财政局将全市各行政事业单位结余资金统一收回，按法定程序重新统筹用于民生改善及重点工程建设领域支出，初步缓解了财政收入降幅扩大与刚性支出增加之间的矛盾，盘活了存量资金，减少了财政资金的沉淀。使政府资金效益发挥达到最大化。

4.实行国库集中支付电子化管理，各预算单位可根据工作需要自行编制用款计划，财政部门通过国库集中支付进行系统网上审批，取消用款计划纸质版报送财政部门审批的环节，减少了财务人员工作量，大大提高了国库集中支付效率。

5.随着《新预算法》的颁布实施，财政部对国库集中支付方式进行了新的规划，某市财政部门为了落实简政放权、放管结合、优化服务的要求，于2019年10月对国库集中支付方式进行了新的调整：“20万元以下的支出全部实行授权支付方式”，通过改革，把过去以财政部门逐级审批的“直接支付”为主要支付方式改变为以单位为主体的“授权支付”为主要支付方式的新的国库集中支付方式，简化了财政资金支付工作的程序，加大了单位使用资金的自主性，进一步提高了资金使用率。

（二）国库集中支付制度在某市实施中存在的问题

目前国库集中支付制度的改革优化在某市已经进入全新的阶段，虽然取得了一定的成效，但也存在一定的问题：

1.预算编制水平限制了国库集中支付运行的科学性。国库集中支付制度是财政改革实践中较为成熟的制度，为体现这一改革成效，新《预算法》增加规定：国家实行国库收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行集中收付管理。并且提出了新的要求：在预算管理上力争做到：公开透明、科学有序，执行有效、纪律严明。但在实际预算编制工作中单位领导和同事往往对预算工作的重要性认识不足，认为财务人员一个人就能完成，其他人没有必要参与，这样往往是基本支出部分编制比较精确，在执行中更接近预算编制数，而项目支出的预算编制就比较粗糙，有的甚至不合理。这就给后序的预算执行带来一系列问题。有的是支出经济类型科目调整，更有甚者预算编制时没有的经济科目也要求财务人员照常支出。比如“资本性支出”这一经济科目，笔者曾调查研究了某市市直近50个单位的新增资产预算和新增资产决算，发现其中差异较大。近两年随着国库集中支付制度改革的推进，预算编制水平得到了有效提高，但是由于种种原因在预算执行中调剂、调整、变换科目等现象时有发生，给国库集中支付制度的正常运行带来不利影响。

2.商业银行和预算单位的业务办理存在一定问题。商业银行和财政国库未能实现很好的对接，这种现象主要体现在银行清算体制上，国库集中支付制度进一步改革后，单笔低于20万元的所有业务以及人员薪酬全部要求从授权支付业务支出，原来好多经过财政审批的直接支付业务改为由单位财务人员直接到定点银行办理，使得商业银行的业务量增加许多。某市所有市直行政事业单位的国库集中支付业务由工商银行下面一个支行营业部负责，对公业务也仅有一个窗口办理，并且因下午需要和国库对接清算，所有业务仅限于上午办理，以致于造成高峰期许多业务堆积、资金未能及时支付、退库办理未能及时处理等现象发生，为各行政事业单位带来诸多不便，特别是年末，这种现象尤为严重。

3.内部控制制度有待进一步完善。内部控制制度不仅是行政事业单位自我约束的有效手段，也是预防腐败、提高公共服务效率效果的科学方式和重要内容，更是国库集中支付制度进一步改革的有力保障。但是由于内部控制制度起步较晚大家意识淡薄没有引起足够的重视，无论是制度建设、还是监督力度，都不能很好地服务于国库支付制度改革，有待进一步提高完善。

4.财会人员队伍建设需要进一步坚强。人才队伍的素质直接决定了各项工作完成的质量和效率，是改革的必然要求，不管是商业银行还是行政事业单位，要想进一步推进国库集中支付改革，就需要有高素质、有能力的专业技术人才来工作，由于各方面的原因，会计人才队伍良莠不齐、青黄不接，比如某市一个市直单位有21个下属事业单位，会计人员平均年龄超过50岁，已经跟不上日益变化的信息化时代，还有的单位，财务人员通常身兼多职，不能全心全意搞好财务工作。更有的单位安排无会计证的人员来从事会计工作，没有财务人员应具备的专业能力和职业素养。还有的单位直接请代账公司人员，这些人员并不了解本单位实际情况，素质参差不齐。会计人才队伍建设势在必行。

（三）进一步推进国库集中支付改革的策略和措施

1.强化部门预算管理工作，提高预算编制水平。严格执行预算是国库集中支付运行的基础，预算编制时科目是否精细将直接影响预算的执行。首先预算单位领导要高度重视这项工作，彻底抛弃预算工作是会计人员一个人的工作这种陈旧观念，召集具体项目相关人员对各部门经费使用情况进行充分的调查研究、共同协商，结合本单位当年的实际工作目标和任务以及财力状况对项目支出具体的额度、方向和用途做出科学的规划，使预算单位收支指标更加切合实际情况。只有部门预算精细化，才能保证部门用款计划的准确、国库集中支付的顺利运行。其次财务人员在预算执行中要严格把关，一定要以预算指标为控制额，实际支出严格按照预算编制执行。实现资金源头上的把关，严禁随意调整预算科目、金额和扩大预算范围支付的行为发生。只有这样才能更进一步促进集中支付制度的改革。

2.加强和商业银行的沟通力度，大力推进国库集中支付电子化管理。推进国库集中支付电子化管理，既是财政国库管理创新的内在要求，也是转变财政国库管理方式的重要途径。通过实现国库支付业务电子化，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪的业务管理方式，既加快了预算单位业务办理速度，大大减轻了商业银行的工作量，也避免了商业银行因业务量大发生付款不及时现象，如有退库发生，预算单位也可在第一时间自己从网上查到并及时做出处理。从财政部门来说也将进一步强化了预算执行管理监控，全面提升了财政国库管理水平。

3.完善内部控制制度，加强内部控制监督力度。内部控制工作将会对我国国库资金支付的合法性、财政资金的安全性、信息的真实完整性造成直接的影响。内部控制不是财务人员一个人的控制，也不是编制报告就可以收到成效，各级法人首先要高度重视，设立专门的内部控制机构，分工明细、责任到人，充分运用大数据时代的信息和数据系统来共享和分析，利用动态监控对关键性的岗位和重要环节进行针对性管理，同时必须做到内部控制监督部门与财务管理部门的分离。同时借助审计、监察部门等外部力量来共同监督，这样才能有效地强化内部监督工作，才能确保相关的监督工作能够取得应有的效果，促进国库集中支付制度的改革。

4.培养高素质的财务人员队伍。新会计制度对于行政事业单位财会人员的专业性有更高的要求。首先领导干部要高度重视财务人员的选拔，大数据时代下的财会人员不再是过去的“记账先生”，不仅要有专业的财务管理知识还要有超强的现代化信息技术，重点培养一批既年轻又具有高学历、高素质财务会计人才势在必行；其次定期开展财务业务知识培训，把财政部最新出台的相关财经政策、法律法规和和财会核算办法诸如《预算法》及国库集中支付、《政府采购法》、内部控制、资产管理、基本建设财务、政府会计和预算绩效等等及时有效地传授给各单位财务人员，进一步强化互动交流，切实提升会计人员的能力素养，为经济发展提供会计智力支持。第三要加强所有财务人员的职业道德教育，时刻警钟长鸣，提醒教育财务人员不做腐败分子的帮凶。

结语

国库集中支付改革是财政资金有效利用管理的里程碑式改革，它的推行使得我国国库资金的使用效率得到了前所未有的提高，同时财政管理部门对于预算资金的管控力度得到了很大程度的提升。虽然在运行过程中，出现一些矛盾和问题，但这项制度的重大意义是不可否定的，各个部门应当深入分析并积极采取措施，加强预算管理和内部控制管理，进一步推进信息化的运用，使这项制度的运行逐步完善，使其更好地服务于财政支付工作。