主要发达国家系统性金融风险监管分析及经验借鉴

●李 青 颜守保 施翠娥

一、研究意义

20世纪和21世纪的典型金融危机大多呈现出危机共生、蔓延效应增强、危机覆盖面扩大、经济影响加深的趋势。2007年底，次贷危机对美国产生了较深的影响，很快金融危机波及了世界金融市场，导致世界金融市场货币流动短缺和信贷收缩，造成了真正的经济萧条。由于世界金融危机，国际贸易不太活跃，经济增长速度减慢，欧洲各国外债增多，房地产价格下跌，银行系统各种坏账不断增加，债务信用逐步显现。2010年希腊政府债券大规模抛售，成为欧洲债务危机全面引发的起点。全球经济周期性波动的影响下，短期国际金融资产流动加速，金融资产价格剧烈波动，中国经济通货紧缩压力加剧，人民币国际化进程中汇率的变化，以及市场化利率调整机制初步建立，促使我国经济出现了经济新常态，金融体系面临着尾部金融风险。虽然我国没有由内生原因引起的系统性金融危机，但宏观经济环境的不断变化和金融体系不安全因素逐渐增加，导致了金融市场金融风险的积聚。新常态下，我国系统性金融风险是金融体系面临的最重要风险之一。它的产生和蔓延与所在国的政治、经济和文化环境紧密相关。本文阐述美国、德国、英国和日本金融监管现状，深化了对系统性金融风险的防范研究，希望通过对系统性金融风险防范和政府监管的研究，为我国金融业的发展提供参考。因此，展现系统性风险的演变机制，多角度衡量系统性金融风险，提出系统性金融风险的防范措施，对于提升我国抵抗金融风险的能力和预防金融危机、增强金融体系安全具有重要意义。

二、系统性金融风险文献综述

新经济常态下，系统性金融风险防控体系建设仍需加强。首先，阐述了系统性金融风险产生的原因和金融系统内部的不安全因素。一是金融创新和杠杆工具在金融活动中的使用，引起金融交易活动的复杂性显著增加，弱化了金融体系对风险的抵抗能力，加剧了风险传导，由此增加了顺周期性。二是论及金融部门的业务、资产负债相关性和风险同质性，Chakravort（2000）认为，系统性金融风险来自金融机构持有的同业头寸以及由具有类似构成的投资组合引起的相关性。Gramlichetal（2011）认为银行的脆弱性是由于银行在业务和资产头寸的相关性，这构成了风险放大机制。其次，“影子银行”制度扩大了风险发生系数，促进了系统性风险的蔓延。第三，系统重要性金融机构（SIFIs）已成为系统性金融风险的主要来源。FSB（2010）将SIFIs定义为因为其规模、复杂性和系统相关性而经营亏损的金融机构，然后对整个金融系统甚至实体经济造成重大损害。SIFIs是金融系统中的一个关键点。SIFIs的风险发生后，会由此类紧密的联系，对有关金融部门产生风险感染，最后扩展到所有金融市场。以Meltzer（2014）为代表的公共利益理论指出，金融体系也存在垄断、外部性和交易双方信息不透明，这些原因引起了市场失灵。监管的目标是推进自由竞争，避免市场失灵，达到社会福利最优。政府金融监管，是为了促进公共利益最大化，是为了有效解决经营失败，是纠正垄断、负外部性、金融市场易于传播等市场效率低下的制度安排。美国经济学家Kane（2015）所代表的监管辩证观点认为，金融机构在服务和产品方面进行创新，以便在逃避政府监管的同时获得大量的利润。创新金融形态产生后，监管机构调整了目前的监管方式，或许金融创新触及金融安全和货币政策实施的情况下，重新部署监管方法，最终构成金融部门与监管机构的动态博弈循环。以美国经济学家罗纳德·麦金农（RonaldMcKinnon）和爱德华·肖（Edward Shaw）（2013）为代表的金融自由化观点指出，政府应减少对金融业不恰当控制，逐渐放松对金融市场和商业往来的管制，加强金融市场和融资功能建设，改变依靠国际资金流入的状态，以市场为导向制定利率和汇率，使利率、汇率能够动态准确地反映资本和外汇市场供求状况，促进国内民众储蓄量提升，并实现抑制通胀和刺激经济增长的目标。

三、我国系统性金融风险现状

（一）宏观层面

2008年后，我国非金融机构债务扩张较快，金融杠杆率高、影子银行、融资违约比重上升和流动性风险并存，因此降低了金融系统的总体稳定性。此外，随着金融自由化和虚拟化逐渐提高，我国金融市场与实体经济渐渐脱节，有些金融机构出现“资金短缺”，这使金融业正处于流行性困境中。截至2017年，我国金融机构新增长的贷款规模扩大较快，未受到监管力度加大的影响，银行、证券、期货等金融行业稳步发展。由于金融业务改革和监管的稳步推进，控制了银行市场的混乱现象，货币政策以“稳健”作为基本原则，促进了“去杠杆化”，有效抑制了系统性金融风险。

最新计算结果显示，我国宏观金融体系的巨灾风险指标（CATFIN）已从2018年的高点显著下降，大幅度低于风险预警阈计算值。因为巨灾风险指标对我国经济和金融交易市场具备前瞻性，据此得出目前我国金融体系较为稳定，离风险预警阈值较远，它波动的幅度也处于正常范围。由此可见，我国宏观意义上的系统性金融风险处于正常状态，当前金融系统较为稳定，系统性金融风险产生概率较小，我国经济总体也将持续处在复苏时期。

从短期内显示的数据看，巨灾风险指标由2018年10月的峰值以来呈下降趋势，一直低于风险预警阈值。然而，自2019年4月底以来，在中美贸易争端的推动下，巨灾风险指标上升相对较快。如何促进阶段性复苏，防范和控制中美经贸摩擦负面影响中所形成的风险，仍是我们面临的主要挑战。

（二）微观层面

我国上市金融企业系统性风险的微观指标体系有：系统性预期损失值（SES）、条件在险价值（ΔCoVaR）以及系统性风险指标（SRISK）。根据银行、证券和保险等子行业，采取子样本指标体系对其分析。同宏观指标相比较，多数微观指标在2019年初上升至最高值，这意味着经济复苏阶段存在内在高风险。总体看来，SES和SRISK总量上升到历史峰值，在相关子行业中，银行业对系统性金融风险的边际贡献最多，其指标的上升态势较为显著。

所以，尽管某些指标绝对值高于其他新发展的市场，然而从过去两年大幅度下跌的形势已反映出我国系统性金融风险明显减少。另外，从微观角度观察到，银行、证券、保险三个子行业中，银行业对系统性金融风险的边际贡献较高。同时，少数中小银行和保险公司的系统性风险指标增长率比行业平均值远远较高。

四、主要发达国家系统性金融风险监管的经验借鉴

（一）美国政府金融监管中的行为分析

1.监管体制最优化模式及系统性风险监管机制。2008年，美国财政部颁发了《现代金融监管结构改革的蓝图》，这一历史性文件的公布引起了社会各阶层的激烈争论，它被认为是“1930年后大危机以来最具重要性的金融监管改革计划”。这项法案针对金融市场监管要求及监管权利等要点，提出了大量的建设性提议，重点揭示了三个改革建议，即金融监管体制改革的中短期变革趋势和创建长期最优监管体制架构，目的是促进美国经济的快速和稳步发展，逐步提高金融业的竞争力，推动经济高质量发展，焕发其竞争活力。

2010年7月《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法》颁布，它被认为是影响最深远的金融监管改革。它为世界金融监管改革设定了新的准则，预示着美国金融体系“去监管化”的终结。缺乏宏观的系统性金融风险监管是美国金融动荡的主要原因。加强宏观审慎监管，预防系统性风险的发生，维持金融市场安全是美国政府进行此次改革的主导因素。这项改革法案从建立系统性风险监控机制、保护金融消费者、结束金融机构“大而不倒”的局面、提高金融衍生品透明度、加强银行监管、加强高管薪酬与公司治理、加强金融产品风险监控以及加强保险监管等八个方面的论述提出了金融监管的改革思路。

美国这次金融改革建议成立金融稳定监管委员会，美联储还被授权监督和管理国家金融体系的系统性风险，并创建宏观审慎监管架构，而且将系统性风险放在日常监管之内。改善资本品质和数量、内控杠杆率是防范系统性风险的刚性指标。构建拨备制度、新资本协议等反周期监管政策是防范系统性风险的政策措施。完善金融企业治理框架，确立有针对性的激励约束机制，这是防范系统性风险的重点措施，而且将监管范畴延伸至系统重要性的机构和行为，将对冲基金、商业保险公司、信用评级单位等部门的金融衍生品、金融衍生产品交易市场、影子银行系统等金融体系放在监管范畴之内。

2.美国金融监管模式——集中监管，扩大权力。美国金融监管改革新法案的目的是控制系统性风险，以商业银行重组为重点，加大对具有规模化的系统性重要金融机构的监管力度。按照新法律的有关准则，美国政府把监管网络延伸至金融市场体系的每个地方。新法律准则目的在于精准地控制系统性风险，解决金融企业“大而不倒”的问题，规避金融危机的重复发生。此外，新法案准则提到了从分散监管转向集中监管，以减少金融市场产生的系统性风险。金融市场监管的重点主要从地方和个体监管向着全面监管转变，特别注重防范系统性风险和跨业务的协调监管。主要将具备系统重要性的金融企业、对冲基金、信用评级部门和金融企业的薪酬规定放到监测范畴，极力避免监管的“真空”地带，延伸金融市场监管的边界。终极目标是维持金融体系的安全，有效抑制风险的发生。按照新法案，美国确立了联邦金融监管部门构成的金融稳定监督委员会，重点负责辨别和预防系统性风险，并将监管范围扩大到全部具有系统重要性的金融企业，包括各类非银行金融单位。系统性风险的监管过程中，政府监管部门和美联储可能难以绝对达成相同的意见和行为，这可能对危机管理能力和有效性产生影响。

3.美国政府金融监管中的行为分析。美国采取伞形监管模式，金融监管部门主要组成部分是货币监理署、联邦储备体系、联邦金融机构监察委员会、证券交易委员会、司法部、联邦住房贷款银行委员会、全国信贷联社管理委员会、联邦土地银行系统和各州的监管部门。权力相互制约的条件下，各类监管部门分工协作，但还存在着监管冲突、监管真空、监管竞争、信息匮乏等重大缺陷。准入控制是美国金融监管的一个尤其独特的行为，准入控制也体现在国家金融部门建立分支机构和开展跨州业务。长期以往，美国实施单一的银行制度，这是由于各州间的利益冲突和排除垄断的表现。因此，法律明文规定不允许金融企业由增加分支机构进而扩大业务经营范围。另外一个政府行为的特征是实施危机救助，政府救助危机金融企业时，通常采用宽容监督的态度，允许具有一定风险的金融机构持续经营，并期望它们能够进行内部调整或寻找市场援助。确定执行帮助与否时，政府和监管部门将比较成本和收益，再做出相应的决策。进行危机缓解过程中，主要救助机构包括美联储、财政部和货币监理署，采用的措施包括支持存款人的利益、促使其他金融企业经营资金贸易、促进高质量机构的兼并收购以及引导政府投资购买股份和接管金融企业。美国救助危机金融企业时，最先是期待由市场体系解决金融业的自救问题。假如无法达成自救，政府将会予以行政干预。此外，这类“国有化”被认定为一种临时措施，私有化才是最终的抉择。

（二）德国金融监管中的政府行为分析

1.采用全面金融监管的形式。德国金融业最初采用了混合经营方式，第二次世界大战结束后，由暂时的分业经营向着混业经营转变，全能银行体制是德国金融业的重要特征。二战后德国再次确立的中央银行制度的显著特征是中央银行不依赖其他机构和拥有货币发行的权利。此外，20世纪30年代的经济危机也对德国金融业产生很大的影响，随着大量银行破产和进行清算，德国更加注重金融业的全面监管。帝国银行业务监管局及银行调查委员会的建立是德国金融业全面监管的初步开始。二战结束后，德国金融业又经历了重新建立和恢复发展，德国逐渐确立了一个健全有效的金融监管体系。

2.实施自我监管和外部监管。自我监管依赖于德国是否具备健全的金融业框架结构，金融企业由内部框架结构的治理，提升其运营效果。金融企业有健全的风险防控功能，风险防控部门采用风险剖析、防控和监管等机制对风险进行监控。同时采用专业的机构检验金融交易是不是和市场标准和控制方法相一致，这类形式的自我调节可以防范初始时期的风险。德国金融监管局因为缺少独立的分支单位，所以对于央行和外审单位的审查有很大的依赖性。审计机关重点对金融机构的各项交易记载、交易收支、资产负债表等事项开展按期和不定时的审查，以使所有事项真实准确、完好无缺和符合规范，按照检查情况得出论断，而且将审计结论递交监管部门，将之当作进行监督的主要根据。

3.制定健全的金融监管政策。德国具备一系列有效率的金融监管部门，金融监管机构、德国联邦银行和外部审计单位紧密合作，协同对金融业进行监管，这类机构促进了金融监管信息对称，简化了框架体系，减少监管所需的成本。此外，监管目的非常明确，监管方式具有效率。金融监管机构监管的首要方向是维持金融企业能够正常支出，维护金融体系的正常经营，防止金融企业债权人储蓄投资亏损惨重，减少金融业内部风险的扩散化。外资金融机构按照分类别进行区分管理，德国对此类金融机构实行有限经营管理，首要责任由金融机构总部所在国担负，依据同此类国家签订的有关协议实施监管，这些金融机构根据规定的优待方针政策，实施了相对宽松的监管，这种政策体系的制定科学有效地减少了监管成本。

（三）英国政府金融监管中的行为分析

1.分业监管、混业监管向“双峰”监管的变革。英国金融监管体制实现了由分业监管、混合监管向“双峰”监管的转变。英国“双峰”金融监管模式，普遍被业内认定是最透彻的变革，也是最适合全球金融危机防范的监管模式。2007年美国次贷危机发生后，北岩银行的挤兑使英国政府认识到监管者缺少宏观审慎政策和预测系统性风险的技能。英国开始高度重视“双峰”监管模式，注重金融体系的稳定和市场行为标准。“双峰”变革计划中，英国中央银行具有维持金融体系安全的主导位置；金融服务局被撤销，重组成为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），在此基础上建立金融政策委员会（FPC）。金融政策委员会主要担负拟定宏观审慎监管政策，鉴别、监测和出台措施减少系统性风险，以达成宏观审慎监管的宗旨；审慎监管局担负对存款主体、保险企业和系统重要性投资企业实行审慎监管，以降低系统性金融风险和贯彻落实微观审慎监管的方针。金融行为监管局担负审慎监管局监管内容之外金融企业的行为规范和审慎监管，以达成保护消费者权益的目的。宏微观审慎监管与行为规范监管联合组成“双峰”监管模式。英国明确将宏微观审慎政策和监管的所有权力都归属于英国中央银行，所以英国中央银行能够以宏观审慎监管协调“双峰”模式，同时执行微观审慎监管，权力高度集中被称为“超等中央银行”。

2.构建防范系统性风险的“双峰”监管框架。次贷金融危机之后，美国政府在制定的《金融监管结构现代化蓝图》中指出，“双峰”监管是最好的金融监管框架。“双峰”监管之所以被普遍接受，主要的缘由是益于完善宏观审慎政策，能够有效地预防系统性风险。分业监管体系出现监管重叠、缺失等难题，不适合混业经营的趋向。英国的金融监管经验证明，单一的混合监管不是一种高效的监管体系，而是对监管部门与中央银行的相互协调造成了障碍。预防系统性风险主要取决于完善宏观审慎政策体系，原有的货币政策着眼于价格稳定，忽视了资产价格的变化，微观审慎监管注重单个金融企业是否稳定，忽略了系统性金融风险。宏观审慎政策的重要作用体现在填补货币政策与微观审慎监管中间的空缺，主要以宏观经济和金融形势为视角，有效控制金融顺周期性和跨行业的风险，确立针对系统性风险的稳定原则。货币政策的首要目标是经济增长及控制价格波动，而宏观审慎政策的目标则是金融体系的稳固。金融政策委员会的宏观审慎政策工具包括：（1）缓和逆周期资金冲击、股息控制和高杠杆率；（2）贷款价值比、贷款收入比控制和保证金条件；（3）影响市场构成的信息披露规定。此类政策工具对资产负债表、市场构成和交易条件等产生作用来内控系统性风险。

3.宏观审慎政策是维护金融系统稳定的核心。金融创新不断发展的状况下，以往的“机构监管”和“职能监管”出现了监管模式滞后、监管责任不明确、监管效力不充分等缺陷，而目标监管能够对这些缺陷的填补有较好的效果。英国金融监管变革的重点在于完善宏观审慎政策体系、强化中央银行协调金融安全的主导位置、关注消费者权益保护和健全监管机构间的协调机制。另外，“双峰”监管模式着眼于宏观、微观金融体系安全和消费者权益，以预防和弥补监管空缺，去除监管套利行为。英国中央银行成立了金融政策委员会（FPC），这是一个特殊的宏观审慎政策部门，有权向审慎和行为监管机构发布具有约束力的指示。英国政府已提议加强监管部门的积极干涉和任意裁度权。PRA和FCA都提出要进行提前预测分析和积极干预，以去除风险还没有发生或未扩散时的隐患。此外，涉及到详细的监管准则，监管机构有更多的自由制定和协商权利，这对提升监管效率起到了良好效果。英国央行推行由MPC、FPC和PRC构成的组织结构，高度强化了货币政策、宏观审慎和微观审慎监管之间的相互协调。货币政策和审慎监管紧密相关，这两项都影响了金融体系的风险预测和监管，并且对金融企业的信贷数量和杠杆率产生作用。所以，宏观审慎政策是解决微观审慎监管和货币政策缺陷的有效措施，是维持金融体系安全的关键所在。

（四）日本政府金融监管中的行为分析

1.利率管制和分业管制。日本实行利率管制有三个重要原因：第一，假如利率不受限制，金融企业将相互抬高存款利率以争抢存款。由于存款使用费用的上升，必须涉及风险高的交易，引起了金融体系风险的增加。第二，金融市场存在不完全竞争趋向。若利率不受约束，大型金融企业以垄断权控制价格，损害消费者权益。第三，市场自主产生的利率较难达到符合经济与社会效益的目标，而且在特定的市场环境下，有必要加强利率控制，以支持重点金融企业和相关产业。利率控制还包含利率结构调控。面临日本政府的利率控制，金融企业采用各类方式实行避免。日本的贷款利率控制具有较好的效果，主要是由于国有金融企业占很大比例，而且按政府意见实施了利率控制政策。日本同步调整了国债利率，虽然债券利率低于市场利率，日本银行也不存在掌控债券的风险。

二战后，日本分门别类地划分了金融企业，并且调整了业务经营范围，实施了分业管控。最先将银行与证券业务分开，然后又将普通银行、合作银行、金融金库等银行和长期信贷银行、信托银行相互分开。实行分业经营管理，减少了金融企业各类交易的相互竞争，大型企业优先获取充足的建设资金，中小企业也获得了所需求的资金和政策扶持。它使金融企业获取超额利润，保证了金融业的安全。金融业的不断创新让银行与证券业务重叠合并，影响了日本政府分业监管结构，20世纪90年代初之后，日本政府决定金融企业可以创办子公司，同意子公司筹划并管理其它金融机构交易，意味着日本已步入银行业与证券业混业经营时期。

2.证券市场管制及危机机构救助。日本政府对证券市场实施了限制策略。证券市场的主要控制措施是市场准入标准与证券交易费用。日本政府只同意资本雄厚、经营效益好的证券公司加入交易行为，减少了证券企业亏损造成市场波动的因素。日本金融监管部门加强了证券公司的监管，市场准入机制由登记制度转变为许可制度，并对证券企业组织了合规性审核和示范引导。日本政府要求金融机构具有完善的信息公开机制，明确了证券交易的相关费用，预防证券企业降低交易费用抢占市场，造成证券市场波动。证券交易费用以最低效证券企业的盈利点设置，确保其余证券企业不仅可以盈利，还可以获取超额利润。

日本政府对危机金融企业的救济措施重点包括最后贷款人、兼并和存款保险。最后贷款人方式被用来拯救危机金融企业。此外，金融企业规避倒闭的途径是促进优质金融企业的“救助性合并”。当日本政府找不到适当的并购企业时，就重新创办金融企业当作并购实体。日本还创立了由政府、日本银行和非政府金融企业资助的存款保险单位。明确限定了全部日本总部的银行、信托银行、信用金库等金融企业都要参加存款保险。除存款保险之外，金融企业的兼并重组也可以获取存款保险的财政扶持。存款保险单位的资本较多地使用在金融企业的危机救济与机构整合。

3.市场准入限制和流动资本管制。日本政府对于金融企业的市场准入标准，主要有最低资本、经营者自身状况等方面的条件。同最低资本条件比较，许可证制度更加灵活。日本监管机构实行许可证制，目的在于控制金融企业的数目，规避无序竞争，以维持金融业的安全。日本政府实行价格控制时，价格之外的竞争变为竞争的重要形式，尤其是金融企业数目限定时，因为价格方面的控制，金融企业可以获取较多的利润。另外由市场准入控制金融企业的数目，再保持金融企业的平均利润率外，还有一个原因是有效监管金融企业，通过给予金融企业行政引导，达到为推动产业经济发展服务的目的。

二战以后，日本制定了资本流动控制措施。日本政府控制资本向其他国家转移，制止导致国际收支危机与债务增多的市场交易准则。同时日本加强了短期资本的控制，以规避国际金融危机对国内市场的影响。伴随经常项目外汇自由兑换的实行，日本政府对短期资本的控制逐步宽松，颁布了“外汇存款准备金比率”“日元买卖管制”和“外国居民购买日本债券数额限制”制度等相关政策，实行外汇储备规模、期限等限制性措施。伴随日本经济的迅速发展，国际收支平衡的实现等因素促使日本政府对资本控制逐步宽松。

（五）国际金融监管的发展趋势

国际金融监管的发展趋向体现在以下五个方面：一是金融监管模式由分业监管转变为统一监管。统一监管制度是金融企业受统一监管主体监管的制度。二是金融监管形式由合规监管转变为合规监管和风险监管。风险监管更重视事前预防风险，国际银行业监管机构引入了一系列基于风险监管的对应规定。三是金融监管法律制度趋同化和国际化。非制度化的英国模式与标准化的美国模式逐步呈现出一体化的趋向。另外，金融监管的法律制度逐步向国际化转变。四是金融监管目标逐步向稳定和成效转变。最新的国际金融监管理论体现了协调稳定和成效之间的关系，监管目标的发展是一种新的整合与平衡。五是加强内部控制制度和自律机制建设。加强金融稳定的最主要方式之一是自律机制。健全金融企业内控制度也变成国际金融监管的主要形式。总之，伴随世界经济一体化的发展，国际金融监管渐渐转到全面统一的监管模式阶段，金融业也逐渐融入到全球经济体系之中。

五、结束语

后金融危机期间，欧美国家金融监管最重要的改革提议是建立一个系统性的风险监管机构，对整个金融体系进行监管，辨别对金融安全构成威胁的金融机构和行为。英国实行“双峰”金融监管模式，欧盟建立欧洲系统风险委员会，对欧盟总体金融框架实施宏观审慎监管，美国制定了相关法案，创建了金融稳定监管委员会，重点负责测量和解决造成国家金融体系不稳定的系统性风险。参照欧美等国家对系统性风险的金融监管改革实践，再次重组和构建有效的金融监管框架，对于提升我国金融监管能力具有极其重要的作用。此外，作为防控金融风险的一项长期任务，我国政府监管部门要积极防控金融危机，政策制定者和投资者要制定应对未来金融危机的计划，一旦发生金融风险，及时采取有效措施，尽量做到损失最小化。要利用金融危机的机遇，逐步健全金融监管政策体系，促进经济和金融体系更为繁荣稳定。