新常态下基于公共管理视角的政府招商模式转变研究

文| 高 宇

招商引资是政府经济职能的体现，也是市场经济发展的产物。通过招商引资，可以促进地区经济发展，解决人口就业问题，因此成为政府的工作要点。新常态下，我国的经济社会发生改变，要想提高土地资源利用效率，保护自然生态环境，满足劳动力的发展需求，就必须对招商模式进行创新。以下结合实践，探讨了公共管理视角下政府招商模式的转变。

公共管理理论的内涵和对政府招商的影响

公共管理理论的内涵

公共管理理论的内涵是：第一，政府职能是从宏观上掌舵，对资源进行合理协调和分配，而不是管理具体事务。第二，政府开展服务时，要结合市场的需求，把人民当作顾客，通过换位思考，提高服务效率和质量。第三，采用分权管理模式，将社会管理和服务的权限下放到基层，实现自我管理、自我服务。第四，参考企业的成功管理经验，创新管理手段，重视人力资源管理，降低运行成本。第五，在公共管理工作中，引入竞争机制，私营部门可以参与进来，通过和政府竞争，提高公共服务的质量。第六，制定绩效目标，不仅有组织目标，也有个人目标，开展监督评估工作，提高政府的执行力。第七，对于公务员而言，要参与到政策的设计、制定、执行环节，激发他们的主动性，这些政策的实施，能发挥出更有效的社会功能。

对政府招商的影响

基于公共管理理论下，对政府招商工作的影响是：（1）政府重新定位自己的角色，对市场和企业的直接干预减少，突出政策决策权。（2）政府更加注重公共服务，遵循以人为本的理念，加强和企业之间的互动，关注人民的满意度。（3）变革传统的管理模式，采用绩效考评，制定明确的考评目标，能提高工作效率。（4）推行现代信息技术，建立信息管理系统，提高信息流通速度，有利于招商工作的开展。

国内常见的招商引资模式

政府主导模式

长三角发展过程中，招商引资采用政府主导模式，制定完善的、强势的政策，突出政府的重要性。以上海为例，招商工作以政府为主、向市场化过渡，主要内容包括：第一，政府规划引导。（1）完善基础设施建设，建设机场、地铁、跨海大桥，提高城市绿化率；（2）利用园区作为招商平台，重点发展软件和信息服务行业，形成完整的产业链，发挥出集聚效应；（3）引入大量金融机构，解决企业发展的资金需求问题。第二，结合市场发展需求，向市场化过渡。①城市开发建设和招商引资工作，由城市开发管理公司全权负责，采用市场化运作模式；②委托中介机构，代理招商引资事务，开展宣传、招商活动、投资洽谈会等，为企业提供咨询、申报等服务。③取消街道招商职能，考核指标和激励一并去除，将基层政府的着力点放在公共服务上。

市场主导模式

珠三角发展过程中，招商引资采用市场府主导模式，政府只是辅助作用。以深圳为例，主要内容包括：第一，产业结构转型升级，重点发展新能源、互联网、生物科技、文化创意产业。第二，在宣传上主打城市魅力，注重生态保护，利用宜居环境吸引投资者。第三，降低投资过程中的隐性成本，改善投资环境和物流条件，提供完善的配套设施，简化通关流程。第四，采用现代化的投资推广体系，突出城市营销、招商选资、企业服务功能，将资金、技术、智力相结合，提高自主创新能力。第五，完善招商绩效考评制度，注重项目质量和社会效益，当地民众参与调查，符合民众期待。

总部经济模式

京津冀发展过程中，招商引资采用总部经济模式，是全国第一个总部经济基地，具有知识性、层次性、集约性、延展性、共赢性的特点。以北京为例，总部经济发展现状如下：第一，全球范围内，北京拥有世界500强企业的数量最多。第二，从区域分布上看，总部经济聚集区有明确的定位，产业层次高，成为推动总部经济发展的重要动力。第三，行业分布上，多是第二产业和第三产业，占比较高的前4位是金融、管理、研发、营销类。

当前政府招商模式存在的问题

过度行政干涉

招商过程中，政府过度行政干预，主要表现为三个方面：一是参与招商全程，包括环境推介、项目洽谈、政策优惠、项目审批等内容。在此过程中，招商行为没有考虑市场资源的配置情况，会增加人力、物力投入，甚至投入和产出不成正比。二是政府追求政绩，形成无序竞争。盲目降低招商门槛，不符合市场发展规律；发动人才抢夺大战，过度减免税收等，重视招商数量、忽视了招商质量，签约企业数量不达预期。三是招商过程中，缺少专业中介机构的参与，例如商会、金融机构等，影响招商效率和质量。

招商效率不高

政府招商效率不高，主要体现在两个方面：一是管理部门多，但工作效率低。为了促进招商工作，动员社会各界力量，但管理部门重复设置，缺少统一的管理方向，容易出现恶性竞争、推诿扯皮现象。二是财政资源存在浪费现象。政府部门为了吸引企业，开出优惠的政策，大幅度降低税负，甚至给予财政补贴，会造成财政资金浪费，损害政府的利益。

监管工作缺失

监管工作的不足主要是：第一，相关制度不完善，部分监管措施不具有法律效应，无法形成完善的监管体系。第二，招商任务本身不合理，导致招商效果不佳。政府的招商工作按照层级分配，基层政府为了完成招商任务，会将招商指标作为年度考核目标。在此背景下，政府为了获得利益的最大化，可能和企业之间毁约，降低了政府的公信力。

基于公共管理视角政府招商模式的转变途径

转变政府职能

基于公共管理视角下，政府招商过程中，要转变职能定位。一是政策制定者。完善法律法规，各项政策落到实处，招商工作要有法律依据。

结合各地实际情况，发展优势产业，对产业格局进行合理规划，不能盲目推进。二是监管者。注意收集协调各项资源，和企业之间信息共享，动态调整招商方向，避免重复建设，形成良性竞争的市场秩序。三是公共服务提供者。除了水电气、交通条件以外，还要从办事环境、生态环境入手。

发挥市场作用

要想发挥市场的作用，应该做好三个方面工作：第一，引入市场竞争。政府减少行政干预，提供更加优质的公共服务，利用市场竞争机制降低供给成本，满足企业的发展需求。第二，培育招商中介组织。结合招商中介组织的工作特点，制定成立、准入、管理办法，对这些机构进行审核时简化流程，推动其快速成长起来。第三，提高招商工作效能，制定合理的绩效目标，激发工作积极性；重视产出比，关注服务质量；借鉴私营管理经验，全面提升管理质量。

加强监管力度

政府招商过程中，做好监管工作，才能保证招商方向不偏离，提高资源利用效率，获得预期目标。具体操作上，其一要实施考核机制，在考核指标体系上，将数量目标、质量目标相结合，将短期目标、长期目标相结合，切实为区域经济发展带来优势，不能单纯追求GDP，还要注重民生、环保、人民幸福指数等。其二，采用全过程监督模式，招商活动前，了解目标企业的经营情况，严格审查，考核投资者的资质、实力、信誉。项目浅谈阶段，评估项目用地对环境带来的影响，实行环保一票否决制。项目落户后，各职能部门严格执法，监督企业的运营，通过明察暗访，及时发现污染等问题。

结语

综上所述，公共管理理论对政府的职能和定位提出新的要求，有利于政府招商工作的开展。文中以长三角、珠三角、京津冀为例，分别介绍了政府主导模式、市场主导模式、总部经济模式，在招商引资中的应用情况。针对目前政府招商存在的问题，基于公共管理视角下，应该转变政府职能、发挥市场作用、加强监管力度，希望为实际招商工作提供经验借鉴。