对乡镇“三规”概念界定的探讨

◎康绍东

一、土地利用总体规划

我国土地利用总体规划体系纵向上分为国家、省、市、县、乡五级，上级规划是下级规划的依据，下级规划是上级规划的基础和落实。乡镇层级的土地利用总体规划属于实施性规划，规划期限为15年，主要任务包括基本农田调整与布局、建设用地安排、生态用地保护、土地用途区划定、土地整治安排、近期用地安排，规划目标由约束性指标和预期性指标组成，耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地建设规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地规模为约束性指标，所以，乡镇土地规划是实施性规划，根本是耕地的保护和建设占用耕地规模的指标控制。

二、总体规划

总体规划（总规）是地方人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调区域空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。乡镇总体规划的期限一般为20年，主要包括：镇（乡）村体系规划、镇区（乡驻地）规划，乡镇发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。乡镇总规是一定时期内乡镇性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设的综合部署和实施措施，主要任务是确定乡镇建设的发展方向和规模，组织乡镇各项建设项目的用地、布局，进程，以科学、有计划的促进农村现代化建设，是乡镇发展的“布局”控制。

三、国民经济与社会发展规划

国民经济与社会发展规划（发展规划）是政府对未来一段时期经济社会发展全局或重要领域、重点区域发展作出的谋划、安排、部署，由五年计划发展成为五年规划。国民经济与社会发展规划分为国家、省、市县三级。乡镇国民经济与社会发展规划属于非法定规划，因而编制起步晚，效力不如其他法定的国土空间性规划。其规划期限为5年，主要内容包括：乡镇整体发展战略，社会、经济、人民生活等发展目标，规划期间一二三产业的发展战略及任务，教育、卫生、交通、乡镇建设、农村建设计划项目等。乡镇社会经济与发展规划也以约束性、预期性指标进行目标分解，包括经济可持续、城乡建设、生态环境、公共服务、经济发展、人民生活等方面。总之，乡镇发展规划的重点是对乡镇社会经济发展的总体发展战略、社会经济发展各方面、建设项目的规划安排，是乡镇社会经济发展的“目标”。

四、“三规”协调

对于规划体系改革，有“三规合一”、“三规”协调、“三规融合”之说。这是对规划改革下对于规划体系整合的不同看法。规划的协调，不是重新建立一个新的规划，而是通过理顺规划体系从行政体系、法律法规、技术逻辑、规划体系等方面存在的冲突、缺陷、矛盾，构建规划体系从上到下，行政体系、法律法规、技术逻辑、规划体系都可以良好衔接的新规划体系。因而乡镇“三规”协调，是解决“三规”在技术逻辑、部门管理、规划体系等方面的冲突、矛盾，建立协调、有序的新乡镇“三规”体系。