加强林政资源管理 促进森林可持续经营

金钱荣 张 群 李 模*

(1.云南森林自然中心，云南 昆明 650224;2.大姚县自然资源局，云南 大姚 675400)

森林可持续经营旨在通过对森林生态系统的科学管理、合理经营，维持森林生态系统的健康和活力，维护生物多样性及其生态过程，以此来满足社会经济发展过程中对森林产品及其环境服务功能的需求，保障和促进人口、资源、环境与社会、经济的持续协调发展，在生态文明建设中发挥着重要作用[1]。林政资源管理作为林业工作的重要组成部分，其包含的林权、林地和林木管理始终贯穿于森林培育、经营和管理全过程，加强林政资源管理，对促进森林可持续经营具有不可替代的作用。

1 林政资源管理在促进森林可持续经营过程中的作用

1.1 林权管理是激发广大群众发展与保护森林资源热情的有效途径

近年来，国家通过实施集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立了林农的经营主体地位，实现了“权责利”相统一，使广大林农认识到耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门，这不仅充分调动了其爱林护林的积极性，也激发了营林造林的主动性。同时，还通过不断建立和完善林权流转制度、林权社会化服务体系、林权抵押贷款与担保收储机制等，促进了各生产要素向林业聚集，盘活了现有森林资源，激发了林业发展活力。

1.2 林地管理是守住林地生态红线的重要手段

林地是森林的载体，是生态安全的基础，是林业发展的根基和命根子[2]。国家通过组织实施《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》等，引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率[3]；同时，严格执行占用征收林地定额管理制度，并不断完善征占用林地相关法律法规和政策，建立健全林地管理体制机制，严厉打击未批先占、少批多占等违法占用林地行为，强化林地使用管理、提高使用林地门槛、杜绝林地资源流失。

1.3 林木管理是促进森林资源有序发展的关键措施

实行年森林采伐限额管理制度和凭证采伐制度，使森林资源年采消耗量控制在年生长量范围内，杜绝了森林资源的过量消耗和不合理消耗，实现森林资源“越采越多”；同时，制定完善相关政策措施和规程规定，鼓励和引导林农开展森林抚育、低效林改造、国家战略储备林项目建设等，进一步优化了森林结构、促进了林木生长、提高了森林质量，增加了森林蓄积，实现森林资源“越采越好”。

2 当前林政资源管理存在的问题

随着社会和经济的不断发展，人们对森林资源需求量激增，林政资源管理中暴露的一些问题严重制约着林业的全面发展，是当前和今后一段时期应全力补齐的短板。主要表现在：一是林权管理方面，存在着林权主体不够明晰，林权争议矛盾突出，林业生产经营自主权落实不到位，合作经营模式较为单一，林业投融资渠道狭窄，森林资源资产评估体系不健全等问题，阻碍着林权制度改革红利的进一步释放；二是林地管理方面，部分地方存在无序和违法使用林地，不严格执行占补平衡制度等情况，导致林地资源快速流失；三是林木管理方面，存在森林资源家底不清，采伐限额编制不合理，森林经营方案各项经营措施得不到有效落实，采伐管理体质机制不灵活，采伐管理“一放就乱、一管就死”等问题。此外，还存在部分地区破坏森林资源违法行为，现行部分林业法律法规难于适应当前林业发展需要等问题，急需尽快解决。

3 解决问题思路及建议

林政资源管理是林业持续健康发展的有力保障，只有妥善解决面临的各类问题，才能使林政资源管理工作不断迈上新的台阶，才能适应新时期林业发展需要。在当前和今后一段时期，应以此为目标，持续深化集体林权制度改革，特别是配套改革，进一步巩固集体林权制度改革成果；要强化林地林木管理，统筹协调好森林资源保护与利用的关系；要持续加大涉林法律法规宣传和破坏森林资源违法打击力度，努力营造爱林护林的浓厚社会氛围；要不断建立完善相关政策措施，破除体制机制障碍。

3.1 深化集体林权制度改革

一是继续做好集体林地承包确权登记颁证工作，明晰产权，并进一步健全完善林权保护制度，保障林权所有人依法开展森林经营活动的权益；二是完善商品林特别是人工商品林的采伐更新管理制度，赋予林业生产经营主体更大的自主权；三是允许对公益林进行适当完善调整，并先行选取地方公益林开展资源资产评估、流转等先行先试，推动集体公益林资产化经营；四是鼓励引导林权所有人采取兴办家庭林场、联营林场、股份合作制林场等方式，逐步扩大涉林项目规模，开展集体林适度规模集约经营；五是创新林业金融产品，完善林权抵押贷款制度，扩大林权抵押贷款覆盖面，引入社会力量开展林业规划设计、森林资源评估等，开展市场化运作；六是简化审批手续和环节，减少政府对生产经营活动的管制和干预，提高服务能力和水平。

3.2 严格林地资源保护管理

一是严格执行林地保护利用规划，维护规划的权威性和严肃性，积极探索推进林业、城乡、农业、交通、水利等规划的“多规合一”编制工作，解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题；二是严格林地用途管制和定额管理，科学划分林地保护等级，实行林地分级管理和森林面积占补平衡；三是加强建设项目使用林地管理，建立征地补偿标准动态调整机制，缩小与其他地类如耕地的补偿差距，提高使用林地门槛；四是加大项目使用林地事中事后监督检查，防止违法使用林地，督促临时使用林地按时恢复林业生产条件。

3.3 加大森林采伐管理力度

一是充分利用森林资源规划设计调查成果，在规范操作和摸清家底的基础上科学编制年森林采伐限额，并做好采伐限额编制与林业各项改革政策和天然林保护、森林抚育、生态公益林保护等工程政策相衔接，确保各项改革的顺利推进和各项工程的有效实施；二是加快推进森林经营方案编制，提高方案编制质量，并突出方案在森林经营活动中的主导作用，加强采伐限额核定与方案的有机衔接，通过经营方案确定采伐限额，开展森林经营活动；三是分区施策、分类管理，对公益林和天然林从严管理，突出以保护为主，适当开展森林抚育和更新性质的采伐，提高林分质量，充分发挥其生态效益；对商品林，尤其是商品林中的人工林要放活机制，充分尊重经营者的意愿，全面发挥其经济效益；四是强化林木采伐审批，完善林木采伐公示制度，合理分配采伐限额；将林木采伐管理系统延伸至乡镇，简化林木审批手续和环节，推行“一窗受理”、“一站式办理”；实行林木采伐告知承诺制[4]，免去林木采伐作业设计或推行采伐简易设计。

3.4 严厉查处破坏森林资源违法行为

一是加大林业普法宣传力度，增强群众学法知法懂法守法的意识，形成自觉保护森林资源的良好社会氛围；二是整合森林公安等执法力量，加大对违法使用林地、盗伐滥伐林木等破坏森林资源违法行为的查处力度，对重特大破坏森林资源案件实行挂牌督办，并主动向社会曝光案情和处理结果，接受社会监督，对破坏森林资源违法行为形成有效震慑；三是加强视频监控系统、无人机、卫星遥感等科技的运用，丰富森林资源监管手段，提高违法行为的发现能力；四是加大查办督办和行政问责力度，解决以罚代刑和裁量权滥用等执法不严的问题，做到案件查处到位、责任追究到位、整改落实到位。

3.5 进一步完善林业法律法规体系

近年来，国家通过陆续出台或修改完善了相关林业法律法规，特别是2019年12月28日十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国森林法》[5]，标志着我国林业法律法规体系日趋成熟并逐渐完善。但是，林业法律法规数量多、缺乏针对性、指导性不强、出台时间久等问题依旧存在，实现依法治林、依法兴林任重道远。因此，应借新修订的《森林法》实施之机加大林业法律法规的废改释工作，进一步增强林业法律法规的系统性、针对性、及时性和有效性。