我国自愿戒毒制度的现状与完善

陈昊明

一、自愿戒毒制度在我国戒毒康复体系中的定位

（一）自愿戒毒制度的立法规制

在《中华人民共和国禁毒法》颁布之前，我国的戒毒制度主要包括强制戒毒与自愿戒毒两种方式。对于前者，国务院和卫生、公安等部门相继出台了一系列法规规章，从整体构架、具体运营等方面做出了明确规定；但对自愿戒毒而言，却始终未能出台相关的法律规范。2008年颁布的禁毒法首次以法律形式对自愿戒毒、戒毒医疗机构及其业务活动等内容做出明确规定。2011年国务院颁布了《戒毒条例》，在禁毒法赋予自愿戒毒以合法地位的基础上，进一步表明了鼓励自愿戒毒的更加积极的态度，从而体现了自愿戒毒在国家层面上已经逐渐成为戒毒康复体系中不可或缺的重要一环。

（二）自愿戒毒制度中的权利义务关系

我国许多禁毒学研究者都认为吸毒者具有三重身份，即违法者、受害者和病人。由于吸毒行为具有一定的社会危害性，所以人们对于吸毒者的违法行为人身份认同程度最高。治安管理处罚法对吸毒人员应承担的行政处罚作出了规定，这成为自愿戒毒制度中的前置性义务规范。不过，不能仅以违法者身份来处理吸毒者，行政处罚也并不是解决吸毒成瘾问题的最终手段。禁毒法规定国家有采取各种措施帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾并教育挽救吸毒人员的义务，由此体现了对吸毒人员作为受害人、病人的一种关怀。但是，国家负有救助义务的对象只是吸食、注射毒品严重以至成瘾的人员，只有这些人员才享有国家戒毒救助的权利。所以，从整体来看，我国戒毒法律是以行政处罚为基础，而自愿戒毒制度作为我国戒毒康复制度的重要组成部分，则承担着对吸毒者提供法律救济的重要任务。

（三）实施自愿戒毒制度的意义

自愿戒毒制度将吸毒者更多地定位在受害人与病人的身份上，给予其相应的权利救济。《戒毒条例》规定，对自愿接受戒毒治疗的吸毒人员不予处罚。虽然“自愿戒毒免罚”的做法颇受争议，但是这一制度的意义非常重大，其体现了我国禁毒政策不以打击和处罚为中心，而是强调通过自我积极调适的方式来挽救吸毒人员及其家庭，这种制度善意对于鼓励吸毒人员主动回归社会具有积极的效应。

心理学家斯金纳提出的强化理论认为，正面鼓励可以使特定行为得到进一步加强，负面惩戒则会使这些行为被削弱直至消失。相比负面作用较强的强制隔离戒毒制度，自愿戒毒制度更多发挥的是正面强化作用。由于毒品依赖者本身的心理、行为模式就存在同社会相脱节的情况，社会适应性差、人际交往有障碍，如果一味地适用负强化方式进行强制改造，很容易引发其对社会的反感情绪，康复效果堪忧。作为一项复杂的社会工作，戒毒康复更需要从以往的行政管理与传统医学相结合的运作模式转向“生物-心理-社会医学模式”①黄平、金云红、何菊香：《生物-心理-社会医学模式在自愿戒毒病房中的应用》，《中国药物滥用防治杂志》2007年第1期。，以现代医学为出发点，综合考量生物、心理、社会等各种因素的具体影响。因此，自愿戒毒制度是一种更具科学性和人性化的戒毒康复方式。

二、我国自愿戒毒制度面临的困境

（一）行政权力的过度干预

作为戒毒康复制度的两种基本方式，自愿戒毒与强制隔离戒毒在本质上存在着天然的对立关系。强制隔离戒毒的重心在于行政权力的高度干预，而自愿戒毒却以避免行政权力干预为前提，主动接纳吸毒人员。因此，如果行政权力过度干预，自愿戒毒模式就会失去存在的意义。实践中，一方面，有的自愿戒毒机构在运营过程中，确实需要运用一定的行政强制力来强化管理；另一方面，在某些具体的量化标准，如“吸毒成瘾严重”的判断上，一些行政机关有着相当大的自由裁量权，因而行政权力的干预很容易越位。因此，必须高度重视行政执法权过度干预自愿戒毒机构运营的问题，以努力保持自愿戒毒模式的高效与科学。

（二）自愿戒毒机构数量严重萎缩

根据禁毒法规定，自愿戒毒主要在自愿戒毒医疗机构、戒毒药物维持治疗机构以及社区戒毒康复中心等处所实施。其中，自愿戒毒医疗机构的规模相对较大，专业化程度较高，处于主导地位。本文所指的自愿戒毒机构主要就是专业性自愿戒毒医疗机构。从其规模特征上看，首先是基数小，其次是发展缓慢甚至在萎缩。

由于禁毒法与《戒毒条例》对自愿戒毒机构的市场准入、医疗机构的设施及活动场所条件规定的标准较高，致使有能力开办戒毒医疗业务的机构入行数量少、生存难。②褚宸舸：《我国社会戒毒医疗机构存在的问题及其完善——以西安市四家戒毒医疗机构的调查为例》，《山东警察学院学报》2017年第6期。同时，禁毒法的规定又使自愿戒毒机构缺乏必要的对外宣传，导致吸毒者第一时间选择自愿戒毒的概率不大，甚至对此一无所知。从个体角度来看，进入自愿戒毒机构的个人所需支付的戒毒费用十分高昂。据统计，自愿戒毒机构的床位费约为每人每月平均1万元左右，这就把很多本身经济条件差、染上毒瘾后家庭生活水平更加艰苦的吸毒人员拒之门外。加之，公安部门对吸毒人员实行严格管控制度，要求自愿戒毒机构登记并定期提交进入机构的吸毒人员信息，这进一步使得很多吸毒人员不愿意选择自愿戒毒机构。

（三）戒毒康复治疗效果不佳

合理有效的戒毒康复模式应当是从生理脱毒到心理脱毒，再到回归社会的完整过程。目前，大部分自愿戒毒机构对于接受治疗的吸毒人员仅提供相对短暂的脱毒治疗，且只局限于生理脱毒；对于后期的持续治疗及回归社会的指导，自愿戒毒机构无法纳入自身工作范围，也缺乏必要的衔接措施。同时，有些缺乏职业道德的医疗机构为了自身的经济利益，在戒毒康复人员还未完全实现生理脱毒之前就允许其出院，导致这些人因缺乏自制力而更容易重新染上毒瘾。这样，戒毒治疗中的生理脱毒就成为一个孤立的环节，自愿戒毒机构治愈人员的复吸率居高不下，没有达到自愿戒毒制度的预期目标。

同时，调查发现，当禁毒执法力度较强时，有些吸毒人员出于躲避公安机关打击处罚的目的，也会选择暂时在自愿戒毒机构避一避“风头”，等到风平浪静时再出来。这样，自愿戒毒反倒成为一些吸毒人员尤其是经济状况较好的吸毒者用以钻法律空子的一条通道了。由于自愿戒毒机构是基于双方协议而进行管理的，能够采取的强制措施极为有限且缺乏明确的法律依据，难以对虚假戒毒人员采取有效的制约行动，从而导致最终效果与自愿戒毒机构设立的初衷相背离。

（四）高成本与高收费形成恶性循环

如前文所述，成立自愿戒毒康复机构的前期投入较高，而且为了有效达到预期目的还需引进心理治疗人员和社会工作者，同时，还需聘用一定数量的安保人员。这些人员的费用支出无疑将进一步提高医疗机构的运营成本。成本的增高必然导致收费居高不下，更为重要的是，目前政府还未将戒毒康复的医治费用纳入社会医保体系。由于大多数吸毒人员本身经济状况较差，如果政府不能负担其在戒毒康复机构的部分治疗费用，他们就很难主动选择去自愿戒毒机构治疗。虽然《戒毒条例》第3条规定政府应当为戒毒工作提供一定的经费，但是在实践中，此规定的适用范围还仅限于政府主导的强制隔离戒毒机关；对于民营性质的自愿戒毒机构，政府无法也无力将其营运费用纳入财政预算。因此，各类自愿戒毒机构基本上既没有获得国家财政的补助，也很少得到社会力量的捐赠或投资。随着选择自愿戒毒机构人员数量的不断锐减，这些机构的收入也急剧滑坡，从而进一步加剧了资金方面的困难。

（五）戒毒机构医护人员聘用管理困难

一是可以聘用的戒毒医师数量锐减。2010年，国家有关部门联合发布的《戒毒医疗服务暂行管理办法》最早规定了戒毒医师的从业标准。该办法要求从事戒毒医疗服务的医师必须取得精神卫生专业的医师执业证书，否则必须在戒毒医疗机构服务三年以上，并由相关部门培训三个月以上。由于政府对于戒毒医疗学科的建设重视程度不够，相关的学术研究和专业培训缺乏，因而只有少部分医师能够达到要求，并且整个戒毒医疗行的后备人才储备不足。

二是戒毒医护人员工资待遇低且晋升困难。由于自愿戒毒医疗机构的运营成本高，营利能力有限，从业医护人员的工资待遇也较低。这些机构要在此行业内获得生存空间，必须进一步压缩成本开支。相比强制隔离戒毒机构的在编人员，自愿戒毒机构医护人员的工资福利更容易被削减。同时，由于戒毒医护人员的执业范围仅限于戒毒康复领域，没有单独的技术职务晋升机制，职业发展道路不畅。

三是戒毒医师缺乏职业成就感，与戒毒人员的关系紧张。一方面，由于吸毒者自身以及外部环境等因素的影响，自愿戒毒人员的复吸率经常居高不下。很多戒毒医疗工作者由此会对自己的工作效果产生怀疑，认为无论如何完善自己的工作方法，也难以达到理想的目标。这种挫败感会严重影响自愿戒毒机构医护人员职业成就感的树立。另一方面，许多自愿进入戒毒机构进行治疗的吸毒者认为，在缴纳了高昂的费用后，依靠专业人员和先进的仪器设备，自己便能够轻松地摆脱毒瘾。但是，期望与现实的巨大反差往往使得他们转而对医护人员产生不满与不信任，加之吸毒人员自身的精神状态、性格、脾气以及世界观、价值观都与正常人存在一定的偏差，因而在治疗过程中，他们很容易出现暴躁情绪，难以顺利沟通，甚至辱骂殴打医护人员，造成自愿戒毒机构中的医患关系长期处于紧张状态。

三、对完善我国自愿戒毒制度的建议

（一）加强行政法规与部门规章对于自愿戒毒的单独立法

目前我国对于自愿戒毒没有进行单独立法，相关的条款多与有关强制隔离戒毒的规定一起并存于某些规范性文件中。这在一定程度上忽视了自愿戒毒的特殊性，并在毒品成瘾的诊断评估、行政权力的干预等方面规定得过于笼统。因此，笔者建议对自愿戒毒进行单独立法，并出台配套的规章制度①徐曦昊：《现阶段“自愿戒毒制度”的缺陷与修正——以陕西省为例》，《法制与社会》2017年第6期。。同时，以现代医疗模式为指导，进一步完善禁毒法及相关法律法规也显得非常必要。要彻底摒弃以行政强制手段为主导的戒毒康复模式，立法的重点要放在科学治疗、心理矫治、社会教育等方面，要通过法律明确“以人为本”的理念和“重教育轻惩罚”的政策。

（二）完善自愿戒毒审查程序

如前所述，自愿戒毒常常会对正常进行的禁毒执法活动造成干扰。例如，一些吸毒者可以通过申请自愿戒毒来逃避被送往强制隔离戒毒所，或是躲避公安机关的查处。对此，需要进一步完善自愿戒毒的审查许可程序。一方面要对程序进行规范，相关人员必须经公安机关审批后方可以进入自愿戒毒机构；另一方面，为了避免行政权力的过度干预，在立法上应该针对吸毒人员的不同情况赋予相关机构不同的处理权限。如对于尚未被公安机关发现的吸毒人员，应当允许其进入自愿戒毒机构；对于被抓获或者正处于社区戒毒等戒毒康复场所中的人员，可以允许其进入自愿戒毒机构。这些程序性规范既可以有效防止自愿戒毒机构沦为禁毒行动中的“避难所”，又可以避免行政部门的过度介入。②靳澜涛：《我国自愿戒毒制度的失范与规范》，《四川民族学院学报》2017年第3期。

（三）加强戒毒医疗机构和专业队伍建设

首先是自愿戒毒机构管理方式的创新，其目标是既要鼓励戒毒人员进入自愿戒毒机构治疗，又要对机构中的人员实施有效的管理。为此，需要将自愿戒毒和社区戒毒、社区康复、美沙酮门诊等制度进行资源整合，取长补短，从而形成各环节紧密联系的戒毒康复体系。目前，社区戒毒、社区康复的优势在于基层政府能够给予足够的行政强制力支持，使得管理更加顺畅；而主要问题则在于缺乏专业的医疗资源。相比之下，自愿戒毒的优势在于拥有专业的医疗设备、人员，问题则是没有足够的行政强制力来保证有效管理。因此，要进一步加强自愿戒毒的衔接机制构建，在自愿戒毒人员出院前一个月左右，公安机关就要做好预出院人员登记审核工作，确定好联系人，做到与社区戒毒、社区康复、药物维持治疗的高质高效衔接。同时，基层政府相关部门要为申请加入自愿戒毒机构的人员提供自愿戒毒机构的联系方式、联系人，并与自愿戒毒机构保持联系，共同完成好对接工作。

其次，要稳步提高医护人员待遇，强化其职业成就感，稳定其队伍数量，并保障其工作条件。要逐步提高戒毒医疗人员的工资收入水平与社会福利待遇，努力畅通戒毒医师的晋升渠道，建立起单独的职称评定平台与绩效考核制度。

（四）进一步提供财政、科研教育支持

在宏观层面，政府应当从学科建设、财政支持、社会保障等方面对自愿戒毒制度给予支持。当前，我国还没有形成一个完整的、科学的戒毒康复学科体系，政府应通过增加经费投入等方式加强学科建设，同时强化职业培训，并建立高素质的人才储备库。在实践中，我国的自愿戒毒机构一般由卫生部门主管，通常获得的国家财政支持较为有限，且向社会进行筹资的渠道也较为狭窄。为此，政府应通过购买公共服务、支持公益性非营利组织等方式加强对于自愿戒毒机构以及综合性医院的自愿戒毒科室的资金扶持。目前，戒毒者在自愿戒毒机构所支付医疗费用的绝大部分由个人自行承担，从而阻碍了很多经济状况较差的吸毒人员进入机构治疗。为此，国家有关部门需要加强沟通、协调，将部分治疗费用纳入社会医疗保障系统，以尽可能减少自愿戒毒者的家庭负担。

四、结语

面对自愿戒毒康复制度在实际运行过程中出现的行政权力过度干预问题，国家立法机关和国务院需要研究制定关于自愿戒毒的专门规定，不断完善自愿戒毒的前置审查程序，并将工作重点放在科学治疗、心理矫治和社会教育等方面，以防止过分强调行政强制力导致的弊端。对于自愿戒毒机构运行过程中自身出现的财政困难、人才流失、机构萎缩等问题，政府既需要在宏观上给予财政支持，也需要协同社会力量共同支持戒毒机构，并将自愿戒毒医疗费用纳入城乡居民医疗保障体系中，以减少戒毒者的经济负担。另外，还需解决自愿戒毒机构自身运行中的管理问题，努力提高医护人员待遇，强化其职业成就感，并通过与其他戒毒康复制度的有效衔接来充分发挥自愿戒毒制度的积极作用。