事业单位所属企业国有资产监管浅析

牟奕峰

（交通运输部路网监测与应急处置中心，北京 100029）

一、背景

事业单位极具中国特色，是新中国成立后在计划经济体制的特殊背景下为适应社会主义建设和人民群众精神文化生活的需要而设立的组织机构，主要提供文化、教育、卫生、科技等公共服务，在我国经济社会发展中发挥着重要作用。

为了保证事业单位的正常运行，国家对事业单位给予财政补助。按照补助类型不同，事业单位可以划分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位。我国大部分的事业单位属于财政差额拨款，财政补助经费不足以支撑单位正常运转，必须依靠市场配置一定的资源。自上世纪九十年代开始，事业单位举办了大量的企业，缓解了事业单位的经费不足，稳定了事业单位人才队伍，促进了事业单位科技成果转化，并解决了一部分社会就业，为事业单位自身健康发展乃至社会发展稳定都发挥了积极作用。时至今日，事业单位仍在不断举办企业，尤其是通过科技成果作价入股等方式投资控股或者参股企业，促进了科技成果的转移转化。因此，事业单位举办企业，是有其历史背景和现实意义的。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，尤其是中国特色社会主义进入新时代，事业单位办企业的政策环境开始发生重大变化。新形势下，一些事业单位与所属企业事企不分、对所属企业监管不到位、出资人职责履行不充分等问题日益凸显，个别企业甚至出现了国有资产流失的严重问题，加强事业单位所属企业的监管刻不容缓。

二、事业单位所属企业的主要问题

（一）企业自身的主要问题

事业单位所属企业，是事业单位利用国有资产对外投资设立或依法取得的具有企业法人资格的经济实体，包括事业单位直接出资设立的独资、控股、参股公司，以及这些公司再出资设立的各级企业。事业单位所属企业一般是为了解决就业问题、后勤保障、事业工作人员不足以及市场创收等而成立，处于小而多的一种状态，主要存在以下问题：

一是缺乏核心竞争力、保值增值能力差；

二是现代企业制度不健全，存在权责不清，事企人、财、物混用情况；

三是企业管理层缺乏必要的现代企业管理经验，企业发展规划没有或者只是形式上存在；

四是薪酬与业绩两张皮，缺乏具有激励作用的分配机制等。

（二）国有资产监管的主要问题

事业单位是所属企业的出资人，在享有对所投资企业应有权益的同时，也必须履行相应的监管职责。当前，事业单位所属企业的国有资产监管主要存在以下问题：

一是监管水平高低不一，存在监管手段单一，仅以财务报表报送等简单形式对企业进行管理的现象

二是监管有盲点，对参股企业和所属企业的再办企业控制力薄弱，不掌握其经营状况、“三重一大”事项，存在较大风险；

三是未建立经营管理层报酬与经营业绩联动机制，不能对企业经营管理层进行有效激励，客观上影响了管理层的积极性和企业的发展；

四是未建立对国有资产保值增值和企业经营业绩考核评价，导致企业国有资产减值、损失；

五是未建立投资收益上缴机制，国有资产投资长期得不到回报；

六是未建立审计监督机制等，企业处于失控状态，风险较大。

三、国家的有关政策要求

首先，事业单位由国家行政机关举办的，事业单位投资或者举办的企业，其属性是国有企业，因此应该符合国有企业监管的有关要求。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》等文件明确提出，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，要以管资本为主加强国有资产监管。因此，事业单位作为所属企业的投资主体，主要应该通过“管资本”的方式履行监管职责。

其次，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》等文件明确提出，要将机关事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产，要进行集中统一监管，具备条件的还要进入国有资本投资、运营公司。也就是说，将事业单位所属企业进行整合，是未来发展的必然方向。而且国有资产监管和国有企业全面深化改革是紧密结合在一起的，需要同步推进、同向发力。

再次，要建立健全内部监督、外部监督、纪检监察以及社会监督相结合的国有资产监管体系，为国有企业做优做强、国有资产保值增值保驾护航。

四、思路与举措建议

党的十八届三中全会、十九届四中全会对国有企业改革提出了明确要求，要加快完善中国特色社会主义现代企业制度和国有资产监管体制，逐步形成以管资本为主的国有资产监管体制，推进经营性国有资产统一集中监管，形成内部监督、外部监督、纪检监察以及社会监督相结合的国有资产监管体系。

事业单位所属企业是国有企业，事业单位国有资产监管应该贯彻十八届三中全会、十九届四中全会精神，严格执行《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》等法律法规，在全面摸底调查，摸清企业性质和企业现状的基础上，分类、分阶段推进经营性国有资产集中统一监管。近期要用市场化手段处置“僵尸企业”“空壳企业”，中期要脱钩划转与原设立事业单位履职职能发展不密切的企业，远期要全面推进集中统一监管工作。对于与部门或单位业务、职能紧密相关的企业实行部分保留，即由国有资本投资的运营公司代为履行和实现出资人职责，实现集中监管，同时原设立单位通过持有一定比例股权，具体行使和执行实际业务工作，既可以实现履职尽责又有利于企业顺利开展。

通过上述改革，事业单位所属企业国有资产监管应该逐步实现“四个转变”。一是在监管定位上，从国有企业的直接管理者向基于出资关系的监管者转变；二是在监管对象上，从管企业、关注国有企业具体的生产经营向管资本、关注国有资本的整体收益转变；三是在监管方式上，从行政化管理手段向更多市场化经济手段转变；四是在监管效果上，从关注规模速度向提升质量转变。

推进事业单位所属企业国有资产统一监管改革过程中，必须加强监督，防范国有资产流失，建议做好以下五个方面的工作：

（一）加强事前监督，严格规范事业单位的投资行为。首先，事业单位要建立健全投资决策机制，对投资设立企业进行前置可行性研究及评估；其次，要严格规定投资行为的程序、限制性条件，以及审批流程、审批权限及材料要求；第三，向投资企业派出的董事、监事、股东代表等，要认真履行岗位职责，依法依规参与企业的重大决策，加强监督管理，维护国有资本的合法权益。

（二）规范和强化事业单位所属企业的内部财务管理。要根据国家现行财务制度要求，建立健全企业财务管理制度体系，扎实开展会计基础工作规范化，严肃企业财经纪律，加强财审人员考核、培养，规范企业财务收支、防范企业财务风险，保障企业的发展和国有资产的安全。

（三）加强企业的内、外部监督。内部监督方面，主要是完善企业内控制度，财务和审计部门、纪检和监察部门要认真履职尽责，增强制度执行力，保证企业经济活动的合法合规和资产安全，控制风险、预防腐败。外部监督方面，主要是按照管资本为主的思路，加强事前和事中的监督，建设性改进外派监事会制度、国有资产审计监督制度；国有企业、国有资产和国有企业领导人经济责任审计，要实现全覆盖；加强对企业内部审计的工作指导和监督，督促企业在法制化轨道上开展财务活动，努力实现内、外部审计监督“一加一大于二”的效果。

（四）严格问责、追责。企业负责人对企业经营、特别是“三重一大”事项负责，企业负责人违反相关制度或者未认真履行职责造成国有资产损失或其他严重后果的，要实行国有企业重大决策失职追责、问责，严格追究失职渎职责任，视不同情形采取不同的惩戒措施，严重到违纪违法层面的，应交由司法机关对其依法追究刑事责任。

（五）加强和改进党对国有企业的领导。要坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，把完善公司治理和加强党的领导有机结合起来，推行企业党委书记、董事长“一肩挑”，将落实党组织事前研究作为企业重大决策前置程序。

在加强事业单位所属企业国有资产监管的同时，还要注意监管与企业自主经营管理的界限和平衡，预防出现“越俎代庖”、“一放就乱、一管就死”等情况，要明确监管是为了企业更健康更有活力的发展，而不是无端限制和代为行使经营管理权。特别是在目前这个全球政治经济形势和我国深化改革、实现全面小康的关键时期，又遇上席卷全球的新冠疫情，“撸起袖子加油干”“过紧日子”成为全国上下一致的声音和行动。今年的“两会”政府报告中，重点提出“加大宏观政策实施力度，着力稳企业保就业”、“依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能”，就是通过加大减税降费力度，降低房租、电费、网费等生产经营成本，鼓励对企业的金融支持，以及实施国资国企改革三年行动等，积极支持引导企业激活内生发展动力，实现企业监管和成长的综合目标。